城市管理和行政执法局_关于城市管理行政执法中的问题及对策

    城市是物质文明和精神文明的载体，城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要组成部分，也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。长期以来，城市建设与管理工作之间存在着诸多矛盾，立法不健全、不科学。城市管理体制，形成于计划经济时期，只是城市管理的一部分，难以承担城市整体的管理职能，大量的工作需部门之间配合，加大了行政成本，降低了行政效率，多头执法、重复执法的现象十分严重。管理技术含量低、不讲效率、简单重复劳动，野蛮执法、暴力抗法现象十分严重，行政执法主体错位、不符合行政执法法定程序和原则“乱罚款”、“滥罚款”，人民群众对目前的城市行政执法意见很大，如果不能正确处理上述问题，就不利于城市总体的发展，就有损于党和政府在人民心目中的形象。　　在新形势下，改革现行的城市管理体制和运行机制，要逐步完善城管法规，改多头执法为相对集中处罚权，才是城市管理执法的最佳途径，才能切实贯彻依法治市的方针。同时，要加快城管系统信息化建设，加强科学管理，提高效率和水平。我国已经正式加入WTO，加入WTO后城市管理工作做什么，如何做？将是我们认真加以研究的课题，本文将树立现代行政理念作为迎接WTO的第一步工程。实现城市管理现代化既是城市现代化的重要内容，又是加快推进城市进程的内在要求。用全新的法治理念、平等理念、科学理念、效能理念改革与创新城市管理体制和运行机制，促进我国城市管理理念与世界先进城市管理理念的同步并加以发展提高。
　　随着社会主义市场体制的建立和城市现代化的发展，法制已逐渐成为城市管理的基本手段，能够有效克服城市管理执法的随意性。法制化城市必须要建立和完善城管法规体系，必须加强公民的整体素质教育，必须建立一支高素质的城管监察队伍，必须加强城管执法监督，必须正确认识城市管理法制化的重要意义，不断加强法制建设。只有这样，才能最大限度地发挥城市的综合功能，为经济发展和社会进步服务。依法管理城市是两个文明建设的最佳结合点，城市管理的法制化也必然会成为中国的法治化进程的强有力的推进器。
　　值得注意的是，全国各地在城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点工作中，对处罚权涉及的范围和程度的认识产生了一些分歧，有的城市盲目求大、求全，执法领域铺得太宽，结果，与各横向相关管理部门的关系协调困难，纵向的内部管理层次和结构很难理顺，相对集中行政处罚权的优势不仅没有表现出来，原有的稳定的管理力量也受到了削弱。在相对集中行政处罚权的工作试点中，不要简单地集中有关方面的行政处罚权，更不是简单地精简多少机构，合并多少支队伍。城市管理领域实行相对集中行政处罚权，一定要在城市管理发生结构性变化的环境下明确自己的角色和历史任务。相对集中城市管理部分行政处罚权，必须紧紧围绕城市社会需求，以提高城市综合效益为中心来开展，避免重复过去只注重维持公共秩序而忽视整体平衡的单一思路；
必须在充分享有统一的职、权、责的同时，重视提供公共服务的质量；
必须在公众参与程度极大提高的基础上，逐步建立与公共服务相适应的绩效管理等竞争机制；
必须坚持开放性管理原则，防止行使相对集中行政处罚权的部门封闭运作。
　　经营管理城市是一门科学。把城市行政执法体制理顺了、执法队伍素质提高了、信息化水平和服务水平加强了，紧紧依靠群众的参与和支持，那么无论是建设生态城市、文明城市，还是建设现代化、个性化、国际化城市的目标一定会实现。

                     第一章 目前城市管理行政执法中现状透析 　　

    城市管理是一项涉及面广、社会化程度高、综合性强的系统工程，牵扯到方方面面，难度相当大。近年来，随着经济、社会的蓬勃发展，我国的城市现代化进程日益加快，其发展规模、速度、等级都呈现出前所未有的水平，深刻地改变着城市自身的功能，也给城市管理带来了日益增多的新问题，新压力。然而，就目前我国城市管理现状来看，国家和省均没有主管城市管理工作的部门，全国各城市虽然建立了相应的城管机构，但由于责、权、利参差不齐，部门名称也叫法不一，这种状况如不能尽快改善，由此造成的负面影响是不言而喻的。
　　一、不文明执法――“城管现象”
 　　“城管”，为城市管理执法机构的简称，由于其工作以管理城市为内容，故尔市民俗称其为“城管”。“城管”是一个执法主体，其在执法过程中形成的下列现象，我们不妨称之“城管现象”。一方面，就目前情况看，“城管”的执法水准不高，“城管”打人的案例屡屡见诸于报端，“城管”因而也成为公众强烈批评的对象；
另一方面，“城管”执法的难度大，其执法的对象和执法的场所决定了其面临的执法环境比其他执法主体都更为糟糕。全国各地“城管”遭围殴的事件屡见报端。因此，“城管”队员的人身安全也存在着一个如何保护的问题，“城管”也因此博得公众的一些同情。执法主体与执法对象的上述两种极端，形成了一种互为因果的恶性循环现象：执法行为的文明程度受限于执法环境，而不文明的执法行为又促成了执法环境的进一步恶化。“城管”的这一现象颇能折射出中国执法队伍的整个执法状况。
　　不文明的执法现象在各种执法工作中普遍存在，其根源在于执法主体的素质问题。除不文明之外，执法主体的素质问题又以其他形式表现出来，如执法主体与执法对象相互勾结、执法主体收受好处，沦为不法行为的“保护伞”等。在反走私领域，缉私队伍中的相当一部分人参与走私，甚至内外勾结，为走私分子保驾护航，缉私反成了护私；
在公安民警执法中，一些公安民警变相地收受其管辖范围内一些人的好处，对发生其范围内的违法现象“睁一只眼、闭一只眼”；
在税收执法中，一些执法人员接受部分纳税人的吃请，对一些偷、逃、漏税现象熟视无睹；
在工商行政执法中，一些工商管理人员利用职便，对管理对象生产或销售的商品吃拿卡要，等等。凡此种种，不胜枚举。
　　执法对象的法律意识淡薄，能否成为不文明执法的“借口”呢？不能！相反，正是由于公民法律意识淡薄，执法环境欠缺，需要靠公正、文明的执法行为来感化和转变。同时，良好的执法环境又会反过来促进执法主体的文明执法。这就提醒我们，在依法治国的实践中，要实现“严格执法”，下述两方面的工作必须同步进行：一方面，必须广泛培育公民的法律信仰。因为没有广大民众法律信仰的支持，执法工作将寸步难行；
另一方面，必须提高执法人员的素质。因为没有高素质执法主体的带动和引导，整个社会法律意识的觉醒将显得艰难而迟缓。
　　二、暴力抗法――城管为何居多？
　　近日有多起关于暴力抗拒城管执法事件的报道，如：石家庄市城管大队一中队长被蓄意报复的不法商贩连桶4 刀，造成胸部，臂部和腹部血管多处破裂，生命垂危；
另一起是甘肃省天水市一城管队员因严格执法竞被违章者及其亲友殴打，致使城管队员面部、颈 部大面积抓伤，当场吐血。事实上，全国各地城管执法队伍无一例外地都遭遇过暴力抗法事件，违章者以暴力抗拒城管执法绝非个别现象，而是带有普遍性的问题。
　　城市管理的根本目的是为广大市民营造良好的生活空间，城管人员是城市秩序、城市环境的维护者，他们的工作理应得到人们的尊重和支持。但事与愿违，他们在依法履行职责的同对，却不得不忍受人们的误解、违章者的侮辱、谩骂甚至殴打。为何屡屡发生暴力抗拒城管执法事件呢？主要原因是：
  　――城管工作的性质及现实环境决定了城管执法不可避免地处于诸多矛盾的风口浪尖。　　当前，我国改革开放和社会主义现代化建设进入了新的发展阶段，在这样一个大变革、大转型时期，人们思想观念的转变需要一个过程，各方面利益关系也在不断调整，由此产生各种矛盾，加之城市化进程加快，大量外来人员涌入，城市人口高度密集，难免鱼龙混杂，泥沙俱下，在这种背景下，城管执法队伍作为城市管理的前哨部队，不可避免地要触及不同群体利益，面对形形色色的人和事，一些被管理者不能正确处理个人利益、局部利益与城市整体利益的关系，法制观念淡薄，对生存现状有种种不满，当他们被处罚时，往住把城管执法人员当作发泄对象，采取过激行动，纠缠，围攻甚至殴打执法队员，这是屡屡发生暴力抗法事件的主要原因。
　　――市民对城管工作缺乏理解和支持。
　　―方面，我国社会主义法制建设尚处于初级阶段， 市民的城市意识欠缺，法律意识不强、总体素质不高，对违反城管法规行为的认识仍停留在较浅层次上，另一方面，市民一般对受处罚的违章者抱有同情心理，而少数城管人员又确实有粗暴执法、以罚代管甚至违法执法的行为，严重影响队伍整体执法形象。因此，当违章者或作出可怜状，或无赖撒泼，阻挠执法时，围观群众在情绪上大都倾向于支持违章者，这就助长了违章者的抗法气焰，若有居心不良者煽风点火，使事态进―步扩大，就可能酿成暴力抗法事件。
　　――公安部门对暴力抗法行为的打击力度亟待加强。
    城管人员是国家工作人员，任何人以暴力阻碍国家工作人员依法执行公务，即构成妨害公务罪，依照 （刑法）第一百五十七条规定，犯妨害公务罪，应处3年以下有期徒刑、拘役、罚金或者剥夺政治权利。如果煽动群众以暴力手段阻拦执法人员执行公务．即构成煽动暴力抗拒法律法规实施罪，依照《刑法》第二百七十八条规定，应处3年以上7年以下有期徒刑，拘役或者剥夺政治权利；
造成严重后果的，处3年以上7年以下有期徒刑，如上述事件情节恶劣、性质严重，可认定肇事者暴力抗法事实清楚，已构成妨害公务罪，应及时以刑事罪案立案侦察，依法严惩，但公安部门在处理此类事件时，往往适用注律欠妥，打击力度不够。应该指出的是，有的暴力抗法者正是“两劳”释放人员，治安处罚无异于隔靴搔痒，难让其有切肤之痛，对其他持观望态度者之不能起到警示作用。
　　三、城管立法――法多不管事
　　20多年来，“有法可依”已经成为中国法制建设十六字方针之首，“有法可依”显然凸显了立法的重要性、紧迫性，事实上立法的确是法治建设的重心所在。
　　当代中国在城市立法近年来数量上明显呈膨胀趋势，片面追求立法的数量面忽视立法的质量和效益堪称中国立法的一大通病。除了与立法技术或立法程序方面的缺陷有着外，还不能不归咎于那些参与立法的利益集团狭隘的部门或地方利益保护主义观念在作祟的缘故。以禁止燃放爆竹为例，近年来不少城市纷纷出台有关“禁放”的地方性法规或规章。在民间源远流长的节日风俗一夜之间就销声匿迹了，违章轻则警告，重者罚款甚至拘留。然而迄今已有个别城市在民意和舆论的压力下被迫解禁，允许市民燃放烟花爆竹，不少城市也在重新反思这项禁令的可行性并在酝酿进一步的修改。实际上，多数实行“禁放”的城市在立法之初并未作科学的可行性论证，并未认真探讨用立法手段简单粗暴地取缔和改革正常的民间习俗是否妥当和正当，并未充分听取社会各界不同的意见和呼声，至少没有充分体谅和考虑老百姓为此而付出的无法估量也无人问津的心理代价。因而，这项禁令很难说真正充分体现了公意，而更象是官意的化身，立法的真实动机似乎主要是为了满足政府有关部门行政管理的便利。立法应当充分吸纳和体现民意，而不能照官意画瓢。法律这种“公共产品”更应具有广泛的民主性和公意代表性，否则就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。要吸纳民意，就应当实行开门立法，建立立法听证制度，通过媒体公布法律法规草案，广泛征求包括利益相关人在内的社会各界的意见书。用句中国式的政治话来讲，就是立法要坚持“走群众路线”。实践证明，充分吸纳民意的立法可以为法律的顺利实施清除某些潜在的障碍，可以在相当程度上提升公众对法治的期望和信心。
　　我国目前城市管理方面还缺乏大法，只限于一些条例、地方规章、办法和会议精神，而且执行起来缺乏可操作性，甚至它们之间存在抵触，远没有形成科学的城管法律法规体系。惟有认真疏理、反思和检讨立法在观念层面的失误，并在观念上真正将立法视为一门尊重宏观规律的科学、一门讲究技术和追求完美的艺术，真正实现立法观念的嬗变和更新，立法才能最终走上良性发展的轨道，城管工作才能踏入良性运转的层面。
　　四、滥用职权――行政执法就是罚款
　　《中华人民共和国行政处罚法》自1996年颁布以来，行政执法有了明确的法律规范。6年来各种媒体的宣传力度不可谓不大，各级政府下发的制止乱罚款的文件不可谓不多。然而，乱罚款、滥罚款现象屡禁不止，甚或呈愈演愈烈之势，老百姓苦不堪言，严重损害了政府的形象和党风建设，已经到了非痛下决心彻底治理不可的程度。主要有：
    （一）行政处罚主体错位。行政处罚法对行政处罚实话主体作了明确规范：一是法律、法规或者规章明确授予行政处罚权的行政机关；
二是法律、法规授予行政处罚权的具有管理社会公共事务职能的事业组织；
三是行政机关依照法律、法规或规章的规定委托的事业组织。街道办事处下属居委会自身不具有法人资格，其聘请的“市容执法”人员当然亦不具备行政执法主体资格，“执法”中的违规行为直接造成的意外伤害后果，责任只能是自己承担。
　　（二）违反“处罚法定”原则。行政处罚应有法律、法规或者规章为依据，没有法定依据或者不按法定程序滥施处罚的，行政处罚无效。城管见到占道小贩就没收，也没有扣留单，罚款不开票据、少开票据，不仅找不到法律依据，其本身就是违法违规行为。而且行政听证、行政复议等法律救济途径形同虚设。
　　（三）违反处罚与教育相结合的原则。实行行政处罚，纠正违规行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或其他组织自觉守法，当事人为自己的行为提出辩解时，遇到的却是“执法”人员的呵斥，甚至是拳脚相加。如此蛮横霸道，看不到有“教育”的半点儿影子，更与文明执法的要求相去甚远。由于行政权力客观上存在易腐性、扩张性以及与执法对象个人权利的不对等性，手握行政执法权的执法人员可以把教育的责任弃之不顾，而把处罚权力随意施展和无限扩张。在这里，处于弱势地位的执法对象的陈述权、受教育权被无情地剥夺了。
　　实践证明，受利益驱动，以罚款为目的行政执法毫无公正可言。不公正的行政执法对公共管理秩序的危害要远远超过一般违反行政管理秩序的违规行为，因为后者污染的只是社会公共管理秩序的“流”，而前者污染的是社会公共管理秩序的“源”。源头存在严重污染，水流便不会清澈，长此以往，整条河流将会失去其应有的正常功能。
　　五、问卷调查――群众眼睛是雪亮的前不久，《光明日报》刊登了这样一篇文章，某市就城管监察工作向1040位市民发出了问卷调查，通过对这些问卷进行汇总、分析发现，市民对城管监察工作满意率只有29．20％。不满意的主要原因有：
　　一是作风粗暴，霸气十足。32.43％的人认为，某些城管监察人员特权思想严重，不文明执法。这些监察人员在纠正、制止违章行为时，很少对当事人进行说服教育和宣传法律法规，而是作风粗暴，动不动就毁坏物品，掀翻摊位，甚至动手打人。
　　二是滥用职权，执法违法。某些城管监察人员法律意识淡薄，违反执法程序，常常在不出示任何处罚决定和扣押手续的情况下，强行收缴摊主、店主的商品，甚至连营业执照、税务登记证也拿走。问卷调查显示：32.43％的人认为城管监察人员滥用职权，不依法办事。22.78％的人认为某些监察人员有贪赃枉法行为。
　　三是以权谋私、吃拿卡要。少数城管监察人员利用职务之便，在自己辖区内时常白吃白拿，或低价购买商品，有的还帮助亲朋好友谋取私利。摊主、店主如表示不满，往往会遭到报复，生意无法正常做下去。在接受问卷调查的市民中，23.17％的人认为城管监察人员存在以权谋私、吃拿卡要问题。
　　四是随意收费，任意罚款。城管监察部门受利益驱动，巧立名目，乱收费；
寻找借口，乱罚款。收费项目、收费标准，由着监察人员的性子来，当事人如不同意，罚款额一会儿就会由几十元上升到几百元，真是罚你没商量。37.45％的人认为城管监察部门乱收费、乱罚款“问题非常突出”，只有5．79％的人认为不存在“三乱”问题。　　调查结果表明：40.15％的人对城管监察部门的总体评价为“较差”、“差”；
“好”、“较好”只有28.19％；
其他评价为“一般”。这虽然不能说代表全局情况，但局部数字即令人担忧。　  城管监察部门存在的问题如此之多，产生问题的主要原因是：
　　――社会监督不到位。城管监察部门没有很好地实行政务公开，工作缺少透明度，特别是对涉及经营者切身利益的工作内容，例如收费项目、处罚标准等等，没有公之于众，接受社会监督。既便设有举报电话或举报箱，也没发挥作用。
　　――公仆意识不到位。一些人员没有从思想深处真正认识到，加强城市管理的主要目的，是为了改善城市投资环境和给市民提供一个更好的生存、生活环境。因此，在行使城市管理权时，以管理者身份自居，凌驾于群众之上。
   ――队伍建设不到位。城管监察队伍是城管部门行使城市管理权的一支重要力量，但主管机关却很少对监察队伍进行集中教育整顿，造成某些人员思想滑坡，素质下降，从而影响了执法队伍的整体水平和形象。

                     第二章 改革现有管理体制上是治本之策 　　

 　　在从计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，城市管理从总体上还处于滞后状态，没有得到更充分的认识，重建设、轻管理的现象客观上仍然较普遍地存在，不能适应经济、社会和城市自身发展的要求，还存在很多人民群众不满意的地方。从现象上看，城市管理的各个环节都不同程度存在一定问题。如小摊小贩随意占道经营、乱摆乱卖，车辆乱停乱放乱闯，各类广告乱拉乱挂乱贴乱写乱送，各类违章搭建到处可见，车辆、工地、娱乐噪声扰民，工业“三废”污染和各种小炉灶烟尘污染，各类卫生状况不容乐观的小饮食店、排档，农贸市场、小商品市场、再就业一条街等侵占道路经营，随意改变墙体结构和房屋用途，行人乱吐乱丢弃物，垃圾乱倒乱堆，公共设施被随意破坏，公共绿地和空地被侵占等等。这些现象，在全国大多数城市都不同程度存在，常常是抓一抓，好一阵，稍一放松就迅速回潮，像韭菜一样，割了一茬又一茬，有些甚至成了顽症，成为困扰城市政府的难题。如占道经营问题，据有关资料显示，目前全国每年新增占道面积已经超过了新修道路面积。主要有：
　　一、职责不清，相互扯皮，造成城市管理任务难完成。
    我国的城市管理体制不顺，管理机构在国家是建设部，到省里是建设厅，而在地方，则分成城管、规划、园林、市政、房管等若干个职能部门。除此在具体操作中，涉及到城市管理工作的还有公安、工商等其它系统的主管部门。由此看来，从国家、省到地方上，城市管理涉及的部门也越来越多，职责交叉也越来越不清，相互扯皮也就不足为奇。如：流动摊点的整治，工商、城管、公安等部门按照有关法律、法规都负有一定的管理责任，但面对这种"吃力不讨好"的事，大家都能说出不管的理由来，最终谁也不愿管，形成城管孤军作战，使流动摊点问题才能得到很好地解决。因此，在执法中这些职能部门的队伍往往是"有利互相争"、"无利互相推"、大利大干、小利小干、无利不干，城市管理的问题也就无法根本解决。
    二、重复执罚，多头收费，群众合法利益难维护 由于城市管理涉及的部门众多，而各部门又拥有单独的执法队伍，造成了我国大部分城市还存在执法队伍众多，经费不足等问题。有的队伍以收费和罚款维持生计，产生了不正常的利益驱动，经常出现重复执法、以收代管、只罚不管等现象。而多头执法、重复执罚、重复暂扣物品，也极大地损害了群众的合法利益。同时，多支队伍执法也不利于监督，一旦出现越权执法、处罚错误、违规违纪的事件，市民也分不清是哪一支城管监察队伍，市民也投诉无门。即使有举报的，却无法提供具体的城管队伍名称、执法队员姓名，也给查处违纪违规行为带来很大不便。正是因为多头收费的存在，一些交过"费用"的摊主认为自己变成了"合法"的摊点，正大光明地占道经营，既影响了市容，造成市容环境脏乱差，而且也损害了城市中大多数人的权益，严重影响了政府的形象。

    三、体制不顺、政令不通，政府工作措施难落实。

为了加强市容管理，各地在市容管理方面实行了集中领导、统一规划、条块结合、分区实施的原则。城市管理的基础是区街。执法部门是政府的下设机构，但具体管理机构都在区政府和街道办事处。传统的城市管理体制有两大问题：一是城市管理"条条"指挥不动"块块"，因为"块块"的人、财、物都在区街政府，这样就弱化了"条条"垂直领导的作用，导致政令不通。二是"块块"管理的"无矩性"，当前部分区、街政府大都把城管部门当成"钱口袋"，使城管工作变了调，甚至出了轨，本该去清理马路违章摊点的城管队员却对他们收费"放水养鱼"，根本不考虑违法行为的存在，只要能罚来钱就行，纵容了违法现象的滋生。由于上述问题的存在，我国大部分城市出现了条条与块块不能相互协调、齐抓共管的不利局面，政府的一条政令一道措施、往往需要开几个甚至十几个协调会，才能得到落实和执行。可以说，管理体制的不顺，直接导致了政令不通，政府的工作措施难以落实。
    四、队员难以教育，执法素质低下，政府形象难树立。

现代化的城市管理需要高素质的城管监察队伍。但目前，一些区、街对队员只使用不管理，不注重加强对队员的日常教育和管理，不注重队员思想素质、业务水平的提高。由于市里对非直属城管监察队伍无人、财、物的管理权，制定的一些教育、培训计划难以切实落到实处，队员缺乏统一、有效的思想教育、业务培训和执法水平培训，导致非直属城管监察队伍队员素质难以提高，影响了城管监察队伍整体形象的提高。区、街城管监察队伍长期在固定区域内执法，与违章当事人互相熟识，吃、拿、卡、要现象十分突出，甚至有个别城管监察队员成为违章者的保护伞，导致了违章当事人对正常的执法管理不理解、不服从，摊主和市民都无所适从，辱骂城管执法人员，埋怨政府，不但破坏了城管监察队伍的形象，政府的威信也难以树立。

造成上述现象的原因是多方面的，有认识问题，工作力度问题、投入问题、市民素质问题、管理队伍素质问题，但从全国看，比较普遍和集中的是管理体制问题。
　　我国的城市管理体制，形成于计划经济时期。实行改革开放以后，改革重点从农村转向城市，但城市改革的重点是经济体制，作为城市工作重要组成部分的城市管理体制改革一直没有真正提上议事日程，城市管理的法规体系也不够健全。我国的行政体制讲究上下对口，而城市的执法工作在一个城市里却只是城市管理的一部分，难以承担城市整体的管理职能，大量的工作需部门之间配合，涉及面较大的就有公安、工商、卫生、环保、交通、城管等部门，此外还有大中城市两级政府间的关系。从各地的实践看，管理体制差异较大。仅就大中城市看，虽然基本确立了条块结合、以块为主的两级政府管理体制，但职能却大不相同。　　全国各地的城市管理模式优势和不足都很明显。直接管理的，执法力度大但管理范围相对较窄；
实行专业管理、综合协调的，管理范围大，却又往往失之于执法力度和配合不力。此外，即使在相同的管理类型里，还有一个块块与条条的职责划分问题和条条权力下放的程度。目前在城市管理中普遍存在的各部门有利的事情争着上，无利、难管的事情相互推诿，扯皮的问题层出不穷，部门之间多头管理，又互不通气，造成许多管理上的脱节。创建工作靠突击整顿，风头一过就滑坡，没有从根本上解决问题。这些管理体制和运行机制上的问题必须依靠改革的办法进行完善，这也是全国很多城市面临的相同任务。从实践结果来看，城市管理领域实行相对集中行政处罚，执法部门不再作为政府下设的一个机构而是政府直属的独立机构，并保证其正常的经费来源，是具有普遍指导意义的统一的模式，即城市管理相对集中行政处罚权。

 
                 第三章 坚持相对集中行政处罚权与城市可持续发展

　　自1997年以来，按照国务院有关文件的规定，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。实践证明，试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。城市管理实施相对集中行政处罚权，对改善市容市貌，维护老百姓的权益，维护政府权威都能起到积极的作用。针对目前城市管理存在多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出的情况，根据试点工作的经验，城市管理领域可以集中行政处罚权，主要包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；
城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；
公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权。
　　规范集中行使行政处罚权的行政机关，不将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府的直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任，从而达到一顶“大盖帽”胜过八顶“大盖帽”。
 　　一、实行城市管理相对集中行政处罚权，有利于明确职责，营造整洁的市容环境 城管相对集中行政处罚权由于执法权力相对集中，在实际运用中更易于明确各职能部门的职责，减少扯皮，有利于城市管理工作的顺利开展。由于城市管理相对集中行政处罚权队伍拥有较全的城管执法职能，这支队伍遇到各类城市管理相对人的违法违章行为时，均可以执法主体对其进行处罚，不存在争权夺利互相推诿的问题，能够使违法行为得以迅速消除。另外城市管理相对人的违法违章行为多属综合违法行为，即一个违法行为往往涉及多个法律法规的禁止性规范，任何一个专业执法队伍都难以彻底消除这一违章行为，如运输车辆沿街泼撒，它既影响市容环境卫生，又损坏污染路面还影响交通秩序。这一违法行为涉及城管、市政、公安等部门，各单一执法队伍依据各自法律法规很难一下子奏效，这时集各家之能的城市管理相对集中行政处罚权队伍即可快捷地处理，并能迅速消除其危害，达到提高工作效率，有效地维护城市市容和环境卫生的目的。
    二、实行城市管理相对集中行政处罚权，有利于维护老百姓的合法权益 作为代表政府行使市容和环境卫生行政管理权力的职能部门，最主要的就是如何为群众服务好，最大程度地发挥城市的各项功能，使城市管理落到实处，让群众受益。从目前情况看，只有对城市管理实行相对集中行政处罚权才能维护群众的合法权益。一方面，由一支队伍对各种违反城市管理法律法规的行为进行处罚，当事人也容易认识到自己的错误，接受处罚，不必要再到各部门说好话、解释，避免了重复扣押工具，重复交罚款。另一方面，实行相对集中行政处罚权能保障群众正常行使监督权力。由一支队伍执法，就能给群众吃个定心丸，执法队员出现了违规违纪行为，群众就能找到地方投诉，就能有效地行使监督权力。
     三、实行城市管理相对集中行政处罚权，有利于政令畅通，齐抓共管 实行相对集中行政处罚权，一方面可以精简机构，七八杆枪合成一支队伍，不仅指挥有力，政令畅通，而且由于一队多能，它必然能大幅度地降低政府行政执法成本，减少因建立多个专业执法和队伍的政府行政开支，使政府能以较小的投入获得最大化和最优化的社会效益。另一方面可以促进各职能部门的协调合作。行政处罚权被相对集中，促使各部门步调一致，不再推诿扯皮，从而消除因部门之间职能交叉、推诿扯皮而产生的行政负面影响，积极主动地改造各自在城市管理工作中的职责。
     四、实行城市管理相对集中行政处罚权，有利于建立一支高素质的城市管理监察队伍，树立政府形象 实行相对集中行政处罚权首先保证了执法队伍的相对稳定。根据国家法律法规规定，行使行政执法职能的组织应当由市政府职能部门承担，行政执法人员应当具备公务员资格。这样，既符合了法律、法规的要求，也把素质低、形象差的聘用人员拒绝在了城市管理监察队伍之外，保证了监察队伍的高起点、正规化建设。第二，有利于城管监察队伍的统一管理。实行相对集中行政处罚权，不仅能够统一人、财、物的管理，更重要的是能够做到对人员整体教育培训，从任务能力、政治素质、风纪仪表、组织纪律等方面统一培训，提高队伍的战斗力，树立城市管理监察队伍良好的社会形象。第三，查处违规违纪强硬有力，由一个主管部门进行管理完全可以避免令行禁不止的现象，对违规违纪行为可以一查到底。有了一支文明、规范、高素质的城市管理监察队伍，既为管好城市提供了队伍保障，也为树立政府形象打下坚实的基础。
 　　城市管理相对集中行政处罚权是一项全新的工作，尽管目前已有不少法律学家、行政管理学家和城管工作者作了深入的解说，逐步梳理了相对集中行政处罚权的概念、性质、内容、作用、意义，对开展试点工作起到了很好的指导作用，但仍需探索更深层次的原理，特别是要把相对集中行政处罚权放在公共行政管理变革的大环境中加以研究和比照，进一步理清城市管理相对集中行政处罚权的一些关键问题，以便更好地指导实践。
　　目前，全国各地在城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点工作中，对处罚权涉及的范围和程度的认识产生了一些分歧，对城市管理相对集中行政处罚权领域和职能设置的差别，反映了对城市管理内涵特性认识的欠缺。这种认识上的误区直接导致了目前全国实施相对集中行政处罚权的试点城市找不到一个可供参照的范本，使这项工作缺乏一个可行的、统一的工作标准，因此推广起来的难度非常大。有的城市盲目求大、求全，执法领域铺得太宽，结果，与各横向相关管理部门的关系协调困难，纵向的内部管理层次和结构很难理顺，相对集中行政处罚权的优势不仅没有表现出来，原有的稳定的管理力量也受到了削弱。现在，全国尚没有一家行政执法部门取得明显的成功，有的试点城市几经周折，这些值得从执法领域和职能的设置上反思。
    在市场经济条件下，城市管理的目标不再是单纯地维持城市的秩序稳定或者单纯地增强城市的经济活力，而是尽量达到城市秩序和活力的协调统一。城市管理的核心是根据城市社会需求，集约城市及其周边腹地各种资源，创造城市最佳综合效益。因此，城市管理要遵循公开、公正、平等、高效、竞争等价值观，保持城市生态环境的整体平衡，促进城市的可持续发展。与城市管理以价值观为核心的观念上的转变相适应，城市管理领域在功能、结构和体制方面相应发生转变，城市管理将成为政府领导下由城市内部各个社区、团体、私人共同参与的事业，实施城市管理的组织机构也将顺应这种开放性要求转为精简、高效、友好的，保障市场经济有序运行的协调服务机构。
　　城市管理领域实行相对集中行政处罚权，一定要在城市管理发生结构性变化的环境下明确自己的角色和历史任务。相对集中城市管理部分行政处罚权，必须紧紧围绕城市社会需求，以提高城市综合效益为中心来开展，避免重复过去只注重维持公共秩序而忽视整体平衡的单一思路；
必须在充分享有统一的职、权、责的同时，重视提供公共服务的质量；
必须在公众参与程度极大提高的基础上，逐步建立与公共服务相适应的绩效管理等竞争机制；
必须坚持开放性管理原则，防止行使相对集中行政处罚权的部门封闭运作。有的试点城市注意到了城市管理的服务功能，把城市管理体制变革与社会经济发展目标结合起来，放在城市化的大前提下进行尝试。如杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作，就是适应杭州市经营城市理念的树立，适应创设"住在杭州、游在杭州、学在杭州、创业在杭州"城市品牌而作出的城市管理结构上的调整，这种调整的态势，基本上与服务和协调的管理范式的演进相吻合，与可持续发展战略相吻合。
　　当前，各地在以相对集中行政处罚权为导向的城市管理体制改革中，尤其强调对公众要求作出积极回应，对城市建设中物质环境最优化的营造作出回应，对社会可持续发展作出回应，而不能以追求城市管理组织自身需求满足为目的。也就是说，开展相对集中行政处罚权试点工作，不是简单地集中有关方面的行政处罚权，更不是简单地精简多少机构，合并多少支队伍。如果把城市管理机构内部的调整作为目的，把"精简机构，减少编制"作为出发点，以为执法权集中起来就体现统一和"高效"，这是对相对集中行政处罚权的误解，是在封闭的体系内部谋求达到自身平衡。这种基于计划体制的执法模式，将丰富多彩的城市管理执法过程抽象为自身设定的若干原则，忽视了城市管理现象的多样性和管理过程的复杂性，忽视了城市管理与开放性市场的统一和协调，结果欲追求效率但效率低下，想精简机构而管理机构日趋庞大臃肿。只有坚持城市管理执法与城市的可持续发展相协调，由社会发展的规模和进程来自动调节城市管理相对集中行政处罚权的范围和力度，才能真正体现相对集中行政处罚权的价值。
　　强调城市管理行政执法为社会可持续发展服务，首要的就是解决繁荣与市容的关系。既不能因为要繁荣、要发展而放弃市容秩序，也不能因为维护良好市容而妨碍社会繁荣。突破城市长效管理的理论框架，实现城市的可持续管理，是解决繁荣与市容的根本手段。
　　城市可持续管理是指城市管理与城市经济社会发展的进程相一致，从而不间断地、健康地促进城市管理与资源、环境的协调发展。城市长效管理则指用制度化的管理手段在一段时间内实施稳定的管理。它强调管理系统内部管理目标的明确性，管理制度的严密性，管理过程的程序性，但也存在着管理消耗大、管理超越经济社会发展的不足。与城市长效管理比较，城市可持续管理具有以下特点：
　　第一，管理强度与经济社会发展相适应。根据社会经济发展的阶段和程度，恰当地规定管理执法的范围和内容，采取合适的管理措施。不跨越特定的历史阶段，去追求管理的自我满足。比如大量正在快速发展的中小城市，由于基础设施不完善，街面出现无证设摊、车辆乱摆放的现象，就要采取执法管理和加大基础设施建设力度相结合的办法，允许在划定的地区合法经营，有序地疏导违法行为。
　　第二，注重管理的投入与产出之比，追求低耗高效。可持续管理与资源、环境协调发展，追求最低限度的资源消耗，实现高效的机制运转。因此在城市管理资源配置上，可以高度综合。
　　第三、体现社会公平。可持续管理以人为本，关心全体社会成员的共同利益，注重全体社会成员的共同发展。
　　繁荣与市容的矛盾实质上是城市管理与经济社会发展之间的矛盾，是秩序稳定和发展活力的矛盾，应该辨证地分析这对矛盾，在发展中达到更高层次的秩序，在稳定中实现更快的发展。在原有的城市管理理念中，很大程度忽视了这一点。因此，必须在坚持长效管理的基础上，用可持续管理的观念指导城市管理执法工作，不人为地跨越特定历史阶段奢谈管理的效果，将繁荣与市容的矛盾统一在可持续管理的范畴之中，以可持续管理推动社会可持续发展。

                         　第四章 必须实现城市管理法制化

　　城市管理法制化是城市现代化进程中出现的新课题。党的十六大也深刻阐述要建立法制化的国家。近年来，尽管各地也都出台了一些城市管理法规，但运转机制不能适应城市现代化进程的需要。为了确保现代化城市有机协调运转和我国可持续发展战略目标的实现，必须尽快建立健全城市管理法规体系，坚持依法治市，加快实现城市管理法制化步伐，全面推进城市现代化进程。
　　一、法制是克服城市管理执法随意性的重要手段
　　改革开放后，我国城市现代化发展十分迅速，城市管理的任务也越来越繁重。在城市管理法律法规尚不健全的情况下，随意执法就不可避免地这样或那样地出现在工作当中。一些领导从个人的好恶出发实施管理，规范性差，容易出现偏差和决策失误；
执法人员自由裁量权的比重偏大，罚不罚、罚多少，完全由执法人员说了算；
由于城管执法人员素质参差不齐，个别执法人员以罚代收、以收代罚、吃拿卡要等现象屡禁不止，最终造成了城管监察队伍的较差形象，甚至被群众称为“土匪”，也影响了政府与群众之间的关系。此外，城市管理因与市民的日常生活和切身利益密切相关，违法行为易发性强，反复性大。由于缺乏法律法规依据，加之，少数城管执法人员的执法水平不高，城市管理也只能在低水平徘徊。因此，要解决以上这些问题，把城市管理得整洁、有序，仅靠行政手段显得十分乏力，必须通过法律法规来规范、制约、调整。
　　依法管理城市是保障市场经济发展的重要条件。城市作为社会、经济的载体，从某种意义上说，优美的环境就是生产力，改善环境就是发展生产力。而依法管理城市的任务就是美化城市环境、优化城市秩序、最大限度地发挥城市的综合功能，为经济发展和社会进步服务。城市依法管理工作不断上水平、上台阶，就能够创造优美的城市环境和良好的城市秩序，树立良好的城市形象，提高知名度，促进商贸流通的发展，就能够大大地改善投资环境，扩大对外影响，加快招商引资步伐，促进经济繁荣和发展。
　　依法管理城市是加强社会主义精神文明建设的重要体现。城市管理工作是两个文明建设的最佳结合点，是社会主义精神文明建设的重要方面。整洁、优美的城市环境和良好的城市运行秩序，体现了人民积极向上、健康文明的精神风貌，表现出一个城市文明进步水平和法制化水平；
依法管理城市，发动人民群众积极参与，不仅可以改善人们的工作、学习和生活环境，养成良好的生活习惯和生活方式，而且还可以增强公众的社会责任感，振奋人们的精神，激发热爱家乡、建设家乡的热情，从整体上提高广大群众的文明素养。
　　二、实现城市管理法制化，必须建立和完善城管法规体系
　　我国对城市管理工作日趋重视，国家和地方也颁布了一批法规、规章，如国务院《城市市容环境卫生管理条例》、建设部《城市车辆清洗管理办法》、《城市生活垃圾管理办法》等。但是由于这些法规规章的局限性，特别是城市管理事业的迅速发展，在实际操作中遇到了一些难题。目前大都是以地方立法配套实施加以解决。然而，地方立法又涉及到地方立法权的问题，对于享有地方立法权的城市来讲，通过自身努力以地方性法规或政府规章的形式可以完善城管法律体系，做到有法可依。但各地立法不统一，易造成混乱；
对于不享有立法权的城市来讲，则只能依据国务院和省级人民政府颁布的法规和规章实施管理，其管理工作体现不出地方特色，解决不了该地特有的问题。纵观现有城管法规，尚存在着立法滞后、主管部门规定的不确切、设定行政强制措施不足、行政处罚种类单一、处罚幅度偏轻的问题。这些立法方面的不足形成了许多城市管理工作中的“热点”和“管也不是，不管也不是”的局面，也造成了各地城市管理执法主体的不确定和管理职能的不规范，严重阻碍着城市管理工作的健康发展。
　　依法管理城市，必须完善城市管理法规体系。城管法律体系应该是一个“树”形的网络，解决目前城管立法不足的问题有以下几条途径：一是在条件成熟的情况下，由全国人大根据国家根本法和基本法的规定制定国家统一的城市管理法典，明确规定城管部门的职权及管理的基本原则和有关强制措施。这是城管法律体系的“树干”。二是各省、自治区及享有立法权的城市，应将国家的城市管理法律作为城市管理工作的“宪法”，并在此基础上根据各地具体情况制定和完善相应的地方性法规和专项规章，这是城管法规体系的树枝。三是各市的城管工作部门根据城管的各项法律、法规、规章制定一般规范性文件，用以解决城管工作中的一些具体问题，这是城管法规体系的“树叶”。四是立法机关还应加强城管法典编纂工作，及时解决法律、法规、规章的相互冲突的问题。只有这样才能建立起统一的城管法律体系。
　　依法管理城市，必须重点解决好城管法律法规中几个问题：一要加快立法进度，提高立法水平。城管工作是一门新兴学科，急需立法的项目很多，加快立法进度才能改变城管工作缺乏法律依据的现象。同时，还应当提高立法者的立法水平，认真研究城管工作的发展趋势，使法律法规既便于执行又有一定的超前性，做到快立法、立好法。二要明确规定主管部门，防止行政机关职权交叉和互相扯皮的现象发生，如建设部颁布的《城市车辆清洗管理办法》规定的主管部门是“城市人民政府建设行政主管部门”，而国家建设部的职能，特别是在设区的市一级则分成由几个独立的、与建设行政主管部门分列的其它行政部门分别执行：规划、市政、市容和环境卫生等，那么该办法的执行机关是谁，就极易产生分歧。三是应当赋予城管部门一定的强制措施。根据有关法律、法规的规定，行政机关一般不享有强制执行权。由于法院的执行工作跟不上，这就给行政管理工作带来了一定的难度，如城市中有许多影响城市容貌的广告牌，而广告主拒不拆除，法院由于人力所限不可能及时、全面、有效地予以执行。只有赋予城管部门一定的强制措施，促使当事人主动履行，才能有效地制止数量巨大的一般违法行为。四是应当赋予城管部门多种行政处罚权力。从现有城管法规、规章的规定来看，城管部门享有的行政处罚权仅仅限于警告和小数额的罚款，这样的处罚偏轻，不足以制止违法行为的再次发生，达不到一般预防和特殊预防的效果。
　　三、实现城市管理法制化，必须加强公民的整体素质教育
　　提高公民的文明意识，是实现城市管理法制化的基础。

人是一切社会活动中最积极、最活跃的因素，是所有社会活动的主体，市民城管法律意识的强弱对依法治市的效果起着重要的作用。在市民城管意识、文明意识淡薄的地方，城市也难以管好：前面刚扫完马路，后边就随地丢垃圾；
宽敞的马路摆起了占道经营的摊点，造成车难行、人难走；
城管人员依法进行管理时，遭到侮辱、指责，甚至谩骂、围攻等。但正确的思想不是与生俱来的，文明的行为必须在不断教育中养成。因此，我们必须重视市民的法制教育，增强市民的城管法制意识，提高文明素质，使市民理解和支持城管执法工作，才能顺利推进城市管理法制化的进程。
　　加大宣传教育力度，是提高公民法律意识的重要途经。要广泛地进行社会宣传，使城管法规家喻户晓，妇孺皆知，教育广大市民自觉养成讲文明、讲卫生的良好习惯。同时要注意搞宣传教育、不能靠呆板的说教或填鸭式的灌输，要组织形式活泼、内容丰富、群众喜闻乐见的宣传活动。如：开展市容环境卫生大讨论、在新闻媒体上播发公益广告、拍摄倡导文明新风的电视系列短剧、大力宣传先进人物和典型事例等。
　　全民参与是依法管理城市的根本保障。文明的城市要靠全体市民共同创造，必须把广大市民的积极参与作为城市管理的力量之本。只有当广大市民转变传统的“被管理者”的观念，认为自己是城市管理的主体时，才能主动投身到城市管理工作中去。这就要求城管工作者树立以人为本的观念，广泛开展群众性创建活动，如万人环境卫生大扫除、创建文明社区、市容管理先进镇评比竞赛等，发动群众都来做城市美容师，动员市民自己动手、美化家园。在活动中，要求市民不但要自觉遵守城管法规，重要的是要以主人翁姿态参与城市的管理，共同创造整洁、舒适的生活、工作环境。
　　四、实现城市管理法制化，必须建立一支高素质的城管监察队伍
　　城管监察队伍是城市管理行政主管部门领导的行政执法力量，担负着监督城市管理方面法律法规的实施和查处、纠正有关违法违章行为的重任。只有建立一支思想好、作风硬、纪律严、业务精、形象美的执法队伍，才能保证各项城管法律法规的顺利、正确实施，才能完成党和政府赋予的城市管理监察任务。
　　依法管理城市，必须加强队伍素质的教育。城管监察是一项专业性较强的行政执法工作，要求执法队员既要具备一定的理论素质，又要具备一定的城市管理方面的专业素质，熟练掌握并准确运用有关法律、法规和规章。首先，城管监察队员必须坚持学习马列主义、毛泽东思想和邓小平理论，学习江泽民同志关于“三个代表”的重要思想，牢记全心全意为人民服务的宗旨，把城管执法寓于为群众服务之中。其次，要注重加强队员专业知识的学习，如《城市市容和环境卫生管理条例》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》以及地方性法规、规章等，为准确执法、依法行政打下良好的业务基础。
　　依法管理城市，必须实施城管综合执法功能。目前，我国现行城市管理执法体制中还存在诸多问题，如部门林立、各管一摊、互相扯皮等，有利争着干，无利推着转，形成了“八个大盖帽管不了一个破草帽”的混乱局面。当前，北京、深圳、上海等城市在执法队伍建设方面做出了有益的尝试。南宁市成立了城市综合执法队伍，集中行使市容环境卫生管理、规划管理、城市绿化管理、环境保护、工商行政管理、公安交通和市政管理等七个方面的全部或部分行政处罚权，并履行法律、法规、规章的其他职责。克服了政出多门、多头执法的弊端，体现了一队多能的执法效果，保障了政府行政管理精简、高效、快速、廉洁、有序的运转。由此看来，实施城管综合执法正是依法管理城市的大势所趋，大有燎原之势。
　　依法管理城市，必须树立城管监察队伍的良好形象。城管监察人员的言行文明与否，不仅是队员自身文明素质和形象的反映，而且直接影响着政府与老百姓的关系。因此，改善形象、文明执法已成为加强队伍建设的一项重要内容。组织封闭式军训、推行“一罚两礼”、强化了执法队员的组织纪律性，教育执法队员在执法过程中做到对违法当事人耐心教育、以理服人，在社会上塑造了良好的城管队伍形象。
　　五、实现城市管理法制化，必须加强城管执法监督
　　加快城市管理法制化的进程不仅要有一套完整的城管法律体系，提高公民的法律意识，而且还要建立一套完整的城管执法监督机制，以确保城管执法的严肃性，规范城管队员的执法行为。目前城管执法监督可分为内部监督、社会监督和司法监督。规范城管执法行为，必须强化内部监督。要在城市管理机构内部建立执法责任追究制度，形成监督执法人员行使权力的严格纪律保障。首先要根据《行政处罚法》、《国家赔偿法》等有关法律规定，在城管系统制定实施“城市管理行政执法监督规定”和“城管工作人员违纪处罚若干规定”等规章制度，时刻敲响警钟，约束城管工作人员的执法行为。其次，要成立一支城管执法督察队，巡察自纠，对顶风违纪的队员严肃处理。第三，要建立重大案件备案审查、行政执法告知制度和执法人员行政执法责任制，实行错案追究赔偿，以此对城管工作人员的执法行为进行严格监督，促使他们严格履行自己的职责。
　　规范城管执法行为，必须开展社会监督。城市管理工作是一项复杂的社会系统工程，它与市民的利益密切相连。另外，城市管理执法人员又是代表政府行使职权，其一言一行都代表着政府形象。因此，加强社会监督，规范执法人员的行为，是密切政府同人民群众关系的一个重要环节。加强社会监督一方面要求城管队员在执法时做到“五统一”（统一服装、上岗证、执法证、胸牌、臂章），并把自己的姓名、胸牌号公布于众，便于群众监督。另一方面还要在社会各界聘请社会监督员，向社会公布监督热线等，同时，发挥新闻舆论监督的作用。此外，要重视人大、政协的建议和提案，及时办理，及时反馈，通过多种途径加强对城市执法队伍的监督。
　　规范城管执法行为，必须完善司法监督。司法监督主要包括行政复议和行政诉讼，这是对行政行为事后监督的最终形式。随着我国社会法制化进程的深入，公民、法人和其它组织均已明显增强了通过司法监督保护自己合法权益的意识。这就要求城管部门正确认识这种监督形式，完善法律依据，并努力提高执法人员的执法水平。同时，国家应当进一步完善城市管理执法的复议制度，加强复议机构的建设，保证市民充分行使复议权和诉讼权。
　　随着社会主义市场体制的建立和城市现代化的发展，法制已逐渐成为城市管理的基本手段。只要我们正确认识城市管理法制化的重要意义，不断加强法制建设，坚持依法管理城市，我们的城市就一定能变得更加美丽、文明。
　　六、实现城市管理法制化，必须与市场经济相结合
　　城市是一个有机体，它是生态、经济和文化三种基本过程的综合产物，是文明人类的自然生息地。市场经济要求靠市场发挥基础性配置的作用，但政府行为曾多次偏离“市场调节”，多数政府文件都赋予城市化以带动经济增长和深化改革的意义，如“加强规划管理”、“加快基础建设”、“抓紧实施城市形象工程”等，往往忽略了市场在其中所发挥的积极作用。政府的行政行为应在公平、公正、公开、秩序上下功夫，而不能规制过多，以依法行政的名义任意干涉本来市场经济可以自行调节的事情，替代了市场发育和多样性规律。　　市场经济呼唤法制，也将完善法制，法制化应该是科学的、规范的，现在各种规制越来越多，越来越严，使政府行为失范。可见，法制化应该是多下力量保护好处于弱势地位、易受组织行为伤害的微观社会主体，做到完善政策环境、规范政府行为，从而逐渐形成一个同市场经济体制相适应的法制政府，使城市管理法制化与市场经济紧密结合起来。

 　　                     第五章 树立城市管理现代行政理念
   
    入世后，我们要与世界接轨，如何迎接机遇与挑战，是我们必须严肃对待的问题。城市聚集大量资产及资本优势，抓住国家扩大内需和加入WTO的大好时机，全面增强城市综合竞争力，提升城市形象，深刻树立城市管理的现代行政理念是我们迈出的第一步。
　　一、法治理念
　　与西方国家比，我们国家法制化程度较低。入世后，整个法制体系的建立和完善，特别是依法行政的环境与氛围的形成，对依法进行城市管理提出了迫切的要求，只有不断加强自身法治建设，才能适应法制经济时代的要求和中国走向国际现代化的要求。法治理念的核心问题，是要树立法律在国家和社会生活中至高无上的地位、树立法律的权威，这是我们从事城市管理工作的出发点和落脚点，这就要求城管监察人员彻底改变行政执法的随意性与主动性，明确其行政权限范围、职能边界，使城市管理的权力受到法律的制约。同时，还应树立依法规范行政行为的思想，自身的行政行为必须合法，做出的各项处理决定必须要有依据。特别要高度重视执法程序问题，根据依法行政原则不仅要权限合法、内容合法，而且还要求程序合法，制定符合法律规定的操作规程。
　　二、平等理念
　　所谓平等理念，就是要在城市管理中树立平等行政，公正执法的行政观。在行政过程中要充分尊重并切实保障社会各行为主体的平等权利，以平等的姿态行使城市管理的各项权力和义务，平等地对待行政相对方，从而建立城市管理部门与社会平等和谐的行政关系。按照市场经济的原则，行政部门与社会组织及企业都是平等的市场行为主体。按照“法律面前人人平等”的精神，行政部门与社会各组织与广大公民是平等的，只是社会分工的不同，职权范围的不同，所承担的责任与义务不同。在实行具体行政行为时，平等对待行政相对方，不以权压人，不以势凌人，改变目前许多城管人员简单粗暴、滥用职权的作风，维护城管执法的良好形象。同时当城管部门与社会组织及公民发生行政诉讼时，也应当直面法院，以平等的姿态接受诉讼，积极配合法院完成诉讼程序，并接受最终判决结果。把平等的理念贯彻到城市管理活动的全过程，推动依法行政工作。
　　三、科学理念
　　所谓科学理念，就是培养各级城管部门和广大城管执法人员的科学精神，以科学的态度、科学的方式，推动城市管理工作科学管理。面对城市管理的日益复杂化和社会运转高效化的要求，需要用科学现代化的方法改善城市管理的效率和质量，减少工作失误。使依法行政工作适应法制化和现代化社会的要求。同时，在城市管理中在城市管理执法的组织机构设置、管理体制改革与运行机制的建立中必须有科学的理念,运用“系统论”、“运筹学”等一些科学理念来指导，运用科学的方式来实施。
　　四、效能理念
　　所谓效能理念，就是树立追求效率、追求效益的思想，致力于城市管理保持最大的整合效能。城市管理人员必须保持高效率的工作状态，以取得最佳的城市管理综合效能，满足经济效率最大化的要求。
　　强调效能理念，首先要解决城市管理中功能作用不能全面有效、最大限度发挥的问题。城市管理部门是政府依法授权的执法单位，其职能范围、权力、责任在法律已明确规定。各级城市管理部门要充分的认识法律赋予的权力和职能范围，依法正确行使自己的权力。把职责范围内的事管理起来，切实发挥好城市管理的功能作用，理直气壮地依法行政，把法律给予的权力用足用好，真正把城市管理管出成效。其次，要解决城市管理部门效率不佳和效果不佳的问题。
　　总之，科学的、适合法制化的、现代化要求的城市管理体制和运行机制，必须首先在理念上创新，用全新的法治理念、平等理念、科学理念、效能理念改革与创新城市管理体制和运行机制，促进我国城市管理理念与世界先进城市管理理念的同步并加以发展提高。

                        第六章 加快城市管理行政执法信息化建设

　　城市管理是以城市基本信息流为基础，依靠法律、行政、技术等手段，对城市运转过程中所产生的问题及时反馈、处置解决，以维护和强化城市功能，满足城市发展和人民生活需要的一个完整过程，它具有三个明显的特征：系统性、空间地域性、时效性。城市管理需在信息畅通，整体协调的基础上进行，强调城市管理各专业系统之间、不同地域之间、管理层与市民之间的有效沟通与整合，在统一整合的基础上分层次、分专业、分地域，进行城市管理活动。逐步实现管理技术手段的现代化。管理技术和工具是提高行政效率的物质保障，执法管理要借助一定的技术手段才能完成。要积极引进、吸收系统论、信息论、控制论等科学方法，逐步推广应用电子计算机信息系统和网络等技术手段，使处理公文、传递和

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