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    关于烟草“政企合一”、“专卖专营”体制改革的理性思考:烟草政企合一

    时间：2020-02-20 10:29:03来源：百花范文网本文已影响人

        党的十四大作出了在中国建立社会主义市场经济体制的重大决定。几年来，随着社会主义市场经济的不断发展，尤其是中国加入了世贸组织后，烟草体制改革的问题日渐提上了议事日程。改不改，何时改，如何改，成了烟草行业的一个热点和难点。对这个问题，谈几点我个人粗浅的认识。

        “政企合一”、“专卖专营”体制的建立，是特定历史条件下改革的产物，对烟草行业的发展发挥了重要作用

        1978年12月召开的党的十一届三中全会，结束了长达十年的文化大革命，提出了“全党工作的着重点应该从1979年转移到社会主义现代化建设上来"。当时百废待兴，尤其是经济工作受到“十年动乱”的严重破坏，几乎到了崩溃的边缘，中国要建设社会主义现代化，急需财力、物力的支持。在此情况下，党中央、国务院为了迅速积累资金，就着手研究烟草体制改革问题。由于烟草行业是一个特殊行业，投资少，见效快，积累高，又加上文化大革命前曾试行过工业托拉斯，因此，于1982年1月成立了中国烟草总公司。为了保证烟草生产经营的集中统一管理，1983年9月国务院颁布了《烟草专卖条例》，1984年1月又成立了国家烟草专卖局，并明确规定中国烟草总公司与国家烟草专卖局实行“两块牌子，一套人马”。自此，烟草行业“政企合一”、“专卖专营”的体制基本确立了起来。

        二十年来，烟草行业依靠这一特殊的体制，顺利完成了组建上划任务；
    依靠行政手段，关停了300多家计划外烟厂；
    依靠国家指令性烟叶种植计划，保证了卷烟工业的原料供应；
    依靠国家指令性卷烟生产计划，既满足了市场需求，又限制了卷烟生产的盲目发展；
    依靠“专卖专营”体制，坚持内管外打，严厉打击假私非超，净化了卷烟市场。总之，烟草行业体制改革后，经济效益快速增长，从1991年到2000年，卷烟年生产量增长不足1倍，而每年实现工商税利从75亿元发展到了1050亿元，增长了13倍。国家不仅达到了资金积累的目的，而且安排了1亿左右的人员就业，为社会主义现代化建设做出了突出贡献。二十年烟草行业改革与发展的实践证明，党和国家实行烟草“政企合一”、“专卖专营”的体制是一项成功的改革。

        按照马克思主义的唯物史观，任何事物的产生、存在和发展变化都不能片面地、孤立地去看待，而应当放在当时的客观历史环境中去认识和把握。因此，把烟草体制放在文化大革命刚刚结束，国家经济建设急需资金的特定历史条件下来看待，烟草行业实行“政企合一”、“专卖专营”的体制也是历史发展的必然需求。如果没有现行体制，烟草别说发展，就连组建上划都很难。因此，这一体制对在当时计划经济体制条件下烟草行业快速、持续、稳定发展，起到了保驾护航的重要作用，功不可没。

        随着我国社会主义市场经济体制的确立和深入发展，烟草行业“政企合一”、“专卖专营”体制逐渐显露出一些弊端，必须予以重视

        1993年11月14日，中共中央第三次全体会议通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这一重大决策，改变了我国长期实行的计划经济体制模式，对我们的思想、政治生活、经济生活都带来极大的影响。同时，烟草行业的“政企合一”、“专卖专营”体制也出现了一些新的问题，并且在某些方面，已严重阻碍了烟草行业的发展。比如，市场经济是公平竞争的经济，通过市场公平竞争，对企业实现优胜劣汰。在烟草行业，虽然也在试行着在行业内部进行竞争，但这种竞争比起真正意义上的市场竞争相去甚远。首先，从职工观念上，普遍存在依赖“专卖专营”体制保护的思想，缺乏危机感；
    二是从企业看，缺乏有效的市场竞争机制；
    三是计划外小烟厂为了打开市场销路，在地方政府返税措施的支持下，采取让利销售等一些不正当竞争手段，使烟草企业的竞争不可能站在同一条公平的起跑线上，也就无法发挥经过市场公平竞争淘汰劣势企业的作用；
    四是由于利益的驱动，国家专卖变成了地方专卖，地方保护、地区封锁问题，几年来没有得到有效解决，严重影响烟草大市场、大流通、大品牌的形成和发展。

        建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。也就是说，要充分发挥政府这只有形的手和市场规律这只无形的手，使资源得到合理流动，实现资源的优化配置。但在烟草目前现行的体制下，由于行政干预大于市场作用的发挥，使资源浪费很大。比如小烟厂由于技术、装备水平低，造成消耗大、成本高，但由于地方政府保护而拼命与大烟厂争原料，争市场，这样就形成该死的死不掉、该活的活不好的局面。

        按照社会主义市场经济自身规律的要求，卷烟生产应该以市场需求为导向，根据市场需求变化，由企业自身适时安排生产计划，调整产品结构。但目前的情况是，计划经济体制下下达给各省的卷烟生产计划变成“刚性”计划，形成有的烟厂的产品市场有需求而无生产指标，有的烟厂面临亏损倒闭但拥有生产计划的局面。在调整产品结构上，无论大厂、小厂，设备先进与否，全都争上高档烟，使卷烟生产出现无序竞争状态。在烟叶种植上，发挥地方政府的积极性是必要的，但由于政府的过度干预，没有烟叶种植条件的地区政府为了增加税源也积极发展烟叶生产，有的地区突破计划大面积种植烟叶，结果造成烟叶生产过剩，出现全面亏损局面，产生不按市场经济规律办事的不良后果。

        按照中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，国有企业要转换经营机制，建立现代企业制度，但烟草目前的体制无法建立现代企业制度。由于权力高度集中，“三顶帽子”甚至“五顶帽子”一个人戴，缺乏有效的监督制约机制，在管理者道德失衡的情况下，容易产生权力寻租现象。另外在人力资源管理上，仍然沿用机关人事管理方式来管理企业人事，因此，不仅约束不到位而且激励也不到位，仍然存在只能上、不能下，只能进、不能出，同工不同酬等问题。由于没有按照社会主义市场经济要求建立劳动力市场机制，在全行业进行组织结构调整时，企业背上沉重的人员包袱将会成为改革的难点。而另一方面，中国烟草市场一旦允许外国烟草公司进入，目前的同工不同酬问题将会产生人才的流失，烟草行业将会失去最宝贵的人力资源。

        总之，按照马克思主义唯物辩证法的观点来看待烟草行业“政企合一”、“专卖专营”体制，既要看到它在历史上所起的重大作用，又要看到新形势下出现的弊端。只有全行业认识一致，正确对待，才能变被动为主动，兴利除弊，与时俱进。

        中国加入世贸组织后，烟草现行体制必将受到更大的影响和挑战，对此应该有更清醒的认识

        1993年中共中央决定在中国建立社会主义市场经济体制后，烟草行业是否实行政企分开的问题，就成为社会上和烟草行业内部一个争论不休的话题。有人赞成分开，有人赞成合一，各执己见，最终未成定论。因此，烟草行业的体制改革问题虽然设计了几种方案，也讨论过若干次，但一直没有迈出实质性步伐。今天，在经济全球化的新形势下，对政企分开问题应该说已无争论的必要，烟草行业以“政企分开”为主题的体制改革势在必行，只是个时间问题。其主要理由是：

        1、中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第16条提出：“转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。”在中国建立社会主义市场经济体制已成为不可逆转的发展趋势。因此，实行政企分开，转变政府职能是社会主义市场经济发展、建立现代企业制度的必然要求。几年来，党和国家先后对电力、电信、石油、石化等垄断性行业进行了体制改革，我想烟草行业的体制改革也为期不远。

        2、中国加入世贸组织后，中国政府必将采取更加开放的对外政策，这对烟草行业的现行体制必将产生冲击和影响，将会加速烟草政企分开，缩短专卖专营体制的进程。如日本、韩国以前也曾实行专卖制度，但迫于外国要求开放烟草市场的压力，上个世纪80年代中期不得不取消烟草专卖制度。据有关资料表明，菲·莫、英美、日烟等跨国公司早就对进入中国市场做好了准备，中国入世后，他们必然会对我国政府施加压力，最终会导致我国取消烟草专卖的壁垒。

        3、烟草行业“政企合一”体制的弊端，越来越引起社会的广泛关注，尤其是最近几年反烟浪潮的兴起，要求烟草行业实行“政企分开”的呼声越来越高。另外，从最近几年烟草体制改革的过程看，国家有关部委大都持政企分开的意见。由此可见，烟草行业在体制改革中仍要坚持“政企合一”体制是困难的，也是不现实的。

        4、为企业创造良好的社会环境，是政府的职能，中国“入世”，对政府转变职能提出了更高的要求。随着政府对市场的整顿和规范，假私非超卷烟将会大大减少，因此，烟草行业也不再会投入大量人力物力进行打私打假，“专卖专营”职能也将随着卷烟市场环境的改善而弱化。

        诚然，烟草行业何时实行政企分开，不是烟草本身所能决定的。但作为烟草行业自身，尤其是各级领导干部，要认清形势，保持清醒头脑。我认为，在我国目前计划经济向市场经济转型时期，充分发挥行政职能作用是有效的，该用的行政手段不但不能削弱，反而应当加强。要充分依靠“政企合一”、“专卖专营”的优势，为企业创造良好的发展环境。但是，决不能依赖现行体制。中国海洋石油总公司与中国烟草总公司同期成立，也是实行“政企合一”体制。但成立后，他们就有一个明确的指导思想，就是形式上是“政企合一”，但在生产经营管理上完全按照国际石油企业的方式运作。1998年体制改革中，把他们的行政职能划归国土资源部，而中国海洋石油总公司由于事先充分做好了分开的准备，各项工作没有受到任何影响。我认为，中国海洋石油总公司的经验值得借鉴。这样，无论烟草何时改，怎样改，都不会影响烟草行业的稳定发展。

        按照市场经济发展的要求，瞄准把中国烟草做大做强的目标，应该积极稳妥地推进烟草体制改革

        目前，烟草行业正处在一个新的发展时期，面临新的机遇和挑战。关于烟草行业面临的形势，国家局党组经过认真分析认为：烟草业处在内外多重压力之下，置身内部各种矛盾之中。一是多重的压力更直接、更紧迫了，特别是中国入世后，潜在的压力已经变成了现实的压力。二是行业内部的各种矛盾虽然在前进中不断得到缓解和好转，但制约和影响行业健康发展的诸多因素仍然存在，一些深层次的矛盾和问题没有从根本上得到解决。我认为，解决政企分开、财税体制、行业资产关系、企业组织结构调整等这些深层次的矛盾问题，根本出路在于深化改革，而改革的龙头和难点又在政企分开问题上。

        首先，要转变观念，增强改革意识。1993年的烟草体制改革，撤销了中国烟草总公司，保留国家烟草专卖局，形成了烟草局领导烟草行业生产经营的新格局。这种体制，从客观上强化了行政管理职能，弱化了中国烟草总公司的企业职能。这种体制是与建立社会主义市场经济体制的需求不相符的。因此，在烟草企业改革问题上，各级专卖局机关要克服重行政手段管理企业的思想，树立按市场经济规律要求管理企业、服务企业的观念。

        第二，在改革上应采取有所为，有所不为的指导思想。因为政企分开、财税体制等烟草行业本身不能解决的改革，只能积极反映情况，按上级决策和布置进行。但在烟草行业本身能够做主的事项上，应该像小平同志说的那样：“看准了的，就大胆地试，大胆地闯。”实际上，这些年烟草行业本身也正在积极稳妥地进行改革，如组建烟机、进出口集团公司，建设卷烟销售网络等，像这种经实践证明成功的改革，步伐应该再加快一些。总之，行业不能做主的改革先放一放；
    行业内能做主的改革，态度要积极，不等不靠，能改就改，以小改促大改。

        第三，在改革的方式上，应采取两步走。一是按上级决策，烟草改革一步到位，二是在“政企合一”情况下的改革。目前只能采取第二步改革。我认为应先把中国烟草总公司的牌子树起来，与国家局的职能相对分开，而且从组织机构到职能上都以总公司为主，把总公司做实，使中国烟草总公司成为烟草行业的生产经营指挥调度中心、财务结算中心、投资决策中心、资源调配中心、信息中心等，按照建立市场经济体制的要求，借鉴外国烟草强国的先进管理经验，结合中国烟草的实际情况，建立精简高效的运行机制，真正使中国烟草总公司成为生产经营工作的司令部。

    　　第四，大胆探索，靠自己走出一条适合中国烟草实际情况的改革之路。烟草干部职工最熟悉烟草行业情况，因此，烟草行业的改革不能等靠上级拿方案，本身要有积极探索的精神。正如小平同志说的，“没有一点闯的精神，没有一点‘冒""""的精神，没有一股气呀、劲呀，就走不出一条好路，走不出一条新路，就干不出新的事业”。比如说股份制问题，烟草主业能不能搞?主业不能搞，多元化经营能不能搞？烟草行业能不能上市？都可以研究探讨，进行试验。再比如，中国入世后，人才竞争将成为焦点，按现在的人力资源管理方式，很难起到激励作用。因此，在招揽人才以及对现有作出突出贡献的管理人员、科技人员如何建立激励机制，也需要探讨试验。再比如，我们烟草行业的资金存量极不平衡，有的公司银行存款上亿元，有的企业靠银行贷款艰难度日，如果总公司建立一个调剂机制，就可以既发挥闲散资金的作用，又为企业节约成本，可谓一举多得。另外，还可以利用行业集中起来的闲散资金，像日烟、菲·莫、英美等烟草公司那样，选准项目，实行资本运营，开辟新的经济增长点，实现党组提出的多元化发展战略。目前，烟草行业有2000多个法人实体，形成一个个小舢板，这种状况是不能够成为在入世后抗大浪、战胜烟草强国的舰母的。因此，应该采取措施，减少法人单位，实施大流通、大市场、大品牌战略，构建中国烟草的航母，才能在经济全球化的激烈竞争中立于不败之地。总之，在社会主义市场经济发展的进程中，必然会出现许多新情况、新问题、新事物，需要我们认真研究探索，在规范的基础上，以改革、创新求得烟草行业更快的发展。

        改革是解放和发展烟草生产力的必由之路。只要我们高举邓小平理论的伟大旗帜，全面贯彻江总书记“三个代表"的要求，坚持“三个有利于”的标准，以改革为动力，把烟草行业做大做强，就一定能在经济全球化竞争的大潮中乘风破浪、勇往直前，实现烟草行业持续、稳定、健康发展的目标。

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