突发公共事件预警级别依据【论突发公共事件预警机制的建立】

论突发公共事件预警机制的建立　　

摘要：近年来，伴随着城市化进程的日益加快，全国各地城市的规模在不断扩大，城市的人口也日趋稠密。由于中国正处于社会转型的关键时期，自然环境脆弱、社会矛盾复杂，城市的抗灾能力和灾害隐患日益严重，城市公共危机爆发的频度和烈度都空前增加，严重影响了我国社会和经济持续稳定发展。党的十六界三中全会指出，要“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”。目前，构建和完善城市政府突发公共事件预警机制已成为社会各界及公众关注的热点问题之一。但是，我国在突发公共事件预警机制建设上还处于起步阶段，存在着许多急待解决的问题。因此，如何有效地应对危机事件,提升政府的治理能力,维护社会的稳定,建立法制化、科学化和制度化的现代城市政府预警机制已成为当务之急。　　

本文结合当前中国突发公共事件现状的实际背景，首先对突发公共事件和预警机制的相关理论进行了阐述，然后综合分析了我国的预警机制现状及公共危机带来的损失情况，再次根据国内外政府预警机制构建与运行的相关问题进行了讨论和探索。　　

关键词：突发公共事件，预警机制，如何构建，政府作用　　

Abstract　　

 Recently, China has shown a general tendency of urbanization. A  company with the expanding of the city scale and the increasing of urban population. The control and coordination of crisis of cities becomes an unprecedented social problem because now China is in the vital transitional stage and facing worsened nature environment, complicated social problems, and deteriorated capability of anti-disaster and catastrophe. During its transitional period, China is suffering from different kinds of public crisis, and its economic development and social stability have been seriously impacted. The sixteen boundary third Plenary Session of the Central Committee point out that the should building the ability improving various early warning and emergency mechanism, improving the government"s ability of controlling unexpected event and risk. The Chinese city government is still an apprentice in learning how to establish institution of public crisis detection, always being too passive. Therefore, to establish an effective and efficient institution of public crisis detection has been an important and urgent task of the city government.　　

     Based on the current situation of China"s public emergencies of actual background, the first public emergencies and related theory of early warning mechanism is discussed, and then the comprehensive analyses the status quo and the public crisis pre-warning mechanism, the loss of government based on overseas again early-warning mechanism of building and running related problems are discussed and exploration.　　

Keywords: Sudden occurrence public emergencies  Early warning system  How to build  Action of government　　

一、绪论　　
（一）研究背景：　　
进入21世纪，随着经济与科技的高度发展，世界范围内出现了一系列重大危机，如“9.11”事件、非典爆发、禽流感流行以及印度洋地震海啸等。越来越多的人认识到，加强重大危机应对工作势在必行。从我国现实情况看，近年来的突发公共事件层出不断，1998年长江中下游特大洪涝灾害，1999年的“法轮功”分子几句中南海闹事事件，2003年的SARS危机，2004年以来的禽流感疫情，2005年“松花江水污染事件”、2006年中国石油西南油气田分公司仁寿富加输气站特大（管道）爆炸伤亡事故，2007年河南登封一矿井瓦斯爆炸事件，特别2008年发生的汶川大地震，给我国带来了严重的损失。我国各种天灾人祸不断，已经进入了突发公共事件的高发时期。非典之后，党中央、国务院提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。党的十六届三中、四中全会明确提出，要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。　　

从自然地角度分析，我国是世界上手自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频率搞、损失严重。由于受灾害影响的人口大体在2亿左右，约占全国人口的1/7，自然灾害在我国有着较强的社会性。随着经济建设的发展，灾害造成的损失也逐步增加。我国有70%以上的大城市、半数以上的人口、75%以上的工农业生产值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。　　

从社会的角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当，有可能出现社会危机。　　

另外，我国很多地区自然环境破坏严重，潜在的危机随时可能爆发。新中国成立一回来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多。　　

近年来，我国政府十分重视突发公共事件的预防和处置工作，在建立应对突发公共事件的体制、机制、法制和预案等方面，都进行了积极探索。但同时也应当看到，目前应急管理工作中还存在着一些问题和薄弱环节，如危机意识不强、危机预警、反应和处置能力有待于提高，社会自救互救能力比较欠缺，法律制度还不够健全等。这些问题应当引起高度重视，在总结本国时间和借鉴国外经验基础上，不断加以解决，进一步提高政府和全社会应对突发公共事件的能力。　　

（二）研究意义：　　
针对不断出现的突发公共事件，政府做好预防工作的意义远远大于事后的补救工作。我国对公共突发事件的研究起步比较晚，与其他西方西方陷阱国家相比还有很大差距，对于预警机制的研究还在探索发展阶段，存在着许多问题。随着突发公共事件的频发加剧，建立和完善预警机制显得尤为重要。科学有效地预警机制能够使我们在面对灾难时变得更理性、更灵活、更团结、更有责任、反应更快。这既是提高突发公共事件预警预控管理和防灾赈灾能力，最大限度减少损失的关键环节，也是迅速展开在后重建的坚实基础。突发公共事件还具有突发性和破坏性，政府更应关注的是一定要抓好放在基础准备工作，从思想理论上解决好关于突发公共事件预警机制构建的指导思想，影响预警机制构建的因素和预警机制构建的原则这些基本问题，把危机消灭于萌芽状态或最大限度地减小突发事件带来的损害，从而保证社会的稳定团结和和谐健康发展。　　

二、突发公共事件和预警机制的相关理论　　
（一）突发公共事件的定义　　
突发事件可悲广义的理解为突然发生的事情：第一层的含义是事件发生、发展的速度很快，出乎意料；
第二层的含义是时间难以应对，必须采取非常规方法来处理。对于突发公共事件的定义，我国学者存在着多重理解。陈永安的解释为，突发事件是社会生活中一类事前难以预测，作用范围广泛且对社会造成严重威胁和危害的公共事件；
王邪强的理解为，所谓“突发公共事件”就是指由于矛盾、冲突的积累而导致公共组织处于严重威胁、具有不确定性和压力状态下，为使其摆脱或减少这样的危机情境带来损害，必须要对其作出关键决策的事件。　　

根据我国　2007年11月1日起　施行的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取硬挤出知错时予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。　　

（二）突发公共事件的分类　　
    按《国家突发公共事件总体应急预案》综合各种关于为集合突发公共事件的分类标准和办法，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件大致可分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件。　　

    自然灾害——主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；
　　

    事故灾难——主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等；
　　

    公共卫生事件——主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；
　　

社会安全事件——主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件等。　　

（三）突发公共事件的分级　　
按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，总体预案将突发公共事件分为四级，即Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ(较大)和Ⅳ级(一般)。　　

4级预警“红、橙、黄、蓝”，依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，把预警级别分为4级：　　

特别严重的是Ⅰ级→→红色表示　　

严重的是Ⅱ级    →→橙色表示　　

较重的是Ⅲ级    →→黄色表示　　

一般的是Ⅳ级    →→蓝色表示　　

预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。发生级或级突发公共事件应在4小时内报告国务院。　　

基于对突发公共事件危害性的认识，总体预案对信息报告的第一要求就是：快。为了做到“快”，总体预案强调，特别重大或者重大突发公共事件发生后，省级人民政府、国务院有关部门要在4小时内向国务院报告，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时续报有关情况。　　

（四）预警机制的内涵　　
所谓预警机制是只能灵敏、准确地昭示风险前兆，并能及时提供警示的机构、制度、网络、举措等构建的语境系统。其作用在于超前反馈、及时布置、防风险于未然。完善的预警机制是公共危机管理的基础。首先，要通过建立预警监测网络，全面开展公共危机的监测工作。监测是预警、应急的基础，加强公共危机监测是建立预警、应急机制的关键手段。其次，要制订预测信息管理制度，开展预测预报工作。预测信息必须保持及时、客观、全面、真实、稳定、连续、完整，保证信息网络的畅通。再次，要设置公共危机的警戒线，实现对公共危机进行分级管理。最后，要制定应急预案。应急预案是公共危机预测预警机制的重要组成部分，其总目标是控制紧急情况的发展并尽可能消除危机，从而最大限度地降低由突发公共事件的发生对公众的生命财产造成的损失。　　

（五）预警机制的目的和作用　　
   《左传》有言：“居安思危，思则有备，备则无患’。　　

编制突发公共事件应急预案，完善应急机制、体制和法制，对于提高政府预防和处置突发公共事件的能力，全面履行政府职能，构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。通过预警机制可以对突发公共事件发生的可能性较大的领域所引发的各种异常情况进行连续监测,分析其产生的原因,及时发布相关预警信息,为政府及其相关部门的决策提供服务;可以帮助政府对可能发生的各种形式的危　　

机事先有一个充分的估计，并做好应急准备，选择最佳应对策略，实现“为之于未有，治之于未乱”。　　

    所以，建立预警机制的目的是提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面协调、可持续发展。　　

　  预警机制主要有以下四种作用：　　

1.预警机制的预见作用　　
　　这是预警机制的首要功能。无论是自然领域还是社会领域的突发公共事件，都有着自身的规律性。基于这种规律的把握，我们就可以在一定程度上预侧自然社会领域中许多未来的变化现象。尤其是在突发公共事件的孕育潜伏时期，与突发公共事件相关的各种因素相互作用，它们之间的矛盾、冲突在形成、分解、重组，预警机制的预见作用，就是通过对特定突发公共事件指标体系中的某些指标要项的研究，从中找出某些敏感性指标的异常变化并预先指出各类突发公共事件的先兆。　　

2.预警机制的监测作用　　
　　在突发公共事件的孕育潜伏时期和呈现爆发时期，需要重点发挥到预警监测的作用。预警机制的监测作用，主要是指对有关突发公共事件指标的评估，进而定期及时地监测突发公共事件的现状。未来可能爆发的危机始于现在突发事件的现状，况且，现有的突发公共事件也正在造成一定的社会负效应，因此对突发公　　

共事件的监测是十分重要而必要的。政府可以运用某些模型和某些方法，对突发公共事件的总体状况及轻重程度做出明确评估：对突发公共事件的状态可以用特定的几个警限，年之分为特别严重、严重、较严重和一般四个级别，而对于不同级别的突发公共事件，进行具体化处理，即运用相关的一组具体指标进行具体的描述和分析，从而使突发公共事件监测更加精确化、准确化，换言之，使政府管理者对突发公共事件的了解更加详细具体。在预警监测中需要注意的是有时对于突发公共事件的监测并不一定要面面俱到，相反，倒可以选择一些敏感且得当的指标，便能够即使反映突发公共事件的基本现状。　　

3.预警机制的防范作用　　
突发公共事件本身具有复杂性以及发生的不确定性，人类设想完全控制制止其发生几乎是不可能的。频率高、强度大的突发公共事件，极易诱发社会动荡，损伤社会的正常运转和发展。虽然突发公共事件完全避免不可能，但是在　　

一定程度上、一定范围之内，或者说某种条件下，避免某些突发性的社会问题，或者说减轻未来某些社会危机的强度，则是可能做到的。这就需要借助预警机制，预警的目的是防范。在突发公共事件的爆发以及持续演进时期，预警机制的防范作用便显得尤其重要。随着科技的发展进步，自然灾害、安全事故、突发公共卫生事件等，通过构建科学化的预警机制，政府可以在一定程度上预测到社会有机体在哪个部门最可能、最先出现哪些问题。据此，政府可以预先制定预防性的并且是具有可行性的、可操作化的对策，以尽可能地消除某些突发性公共事件，至少是减少某些突发公共事件的负作用。　　

4.预警机制的缓解作用　　
     由于突发公共事件具有突发性和偶发性，大多数人都不具有足够的知识和信息，对突发事件的征兆、发生时间、危害程度等也无法做出准确的判断。在面对己经爆发并持续演进中的突发公共事件，要想尽可能地解除突发公共事件，减少事故造成的危害和损失，需要发挥预警机制的缓解作用。预警监控系统能够依靠科学先进的设备和技术，及时、准确的发出危机警报，启动相关应急措施，对已经出现的突发事件进行控制，防止它们进一步蔓延和扩散。从另一个角度来看，对于现实突发公共事件的缓解与消除，实际上也就是在某种程度上防范了未来可能诱发的社会危机。　　

    一言概之，预警机制可以定位在政府应急管理中最初的缓解和准备阶段，是在突发公共事件孕育潜伏时期就发挥着预警预控的作用：不仅如此，预警机制作用的充分发挥，对应急处理与应急恢复工作仍然具有突出的减负效果，即在突发公共事件已经爆发并持续演进的情况下，早期预警机制的辐射作用也能在一定程度上遏制态势的发展，减少事件的危害和损失。预警虽然是应急管理工作的第一阶段，但预警的效用覆盖到了应急管理的各个阶段以及突发公共事件发生发展的各个时期。因此，一套科学高效的政府预警机制，是应急管理中最合理、有效的做法。　　

三、我国的突发事件预警机制　　
（一）我国危机预警机制的现状　　
   　中国目前的预警机制主要采取专家预测法，即通过对相关领域内权威专家的咨询，进行预测和报警。中国政府在突出公共事件预警管理上和发达国家相比，还有很大差距。中国政府历来十分重视突发公共事件的预防和处置工作，并积累了许多有效应对突发公共事件的经验。近年来各级政府部门和企事业单位在建立应对突发公共事件的体制、机制、法制和预案等方面进行了积极地探索。　　

    经历了2003年非典疫情之后，北京、广州、上海、西安等各省(市)都建立了应对突发性公共卫生事件的预警及应急机制，为防止流行病的扩散筑起了一道坚实的防线。各地建立的公共卫生预警防控机制中形式多样，有3级预警体系，也有5级预警体系，还有用红、黄、绿3种颜色代表的预警体系。为防控禽流感，2005年10月国务院召开防控高致病性禽流感工作会议，会议要求按照“加强领导、密切配合，依靠科学、依法防治，群防群控、果断处置”的方针，切实落实各项防控措施。　　

   现在中国已初步建立起食品安全网络监控和预警系统。“十五”期间中国建成了第一个覆盖13个省(市)的食品污染物监测网络体系，用于对中国公民的膳食结构进行全面科学的分析：进出口食品安全监测与预警系统进一步完善，该系统覆盖广东、福建等20个省份的检疫系统，为进出口食品进行科学分析和政府决策提供了科学依据：中国还研制出了第一个针对大型超市的食品安全监控与应急管理信息系统，基本保障了城镇居民食品安全。　　

    中国经济领域的预警机制逐步建立。2004年，商务部产业损害调查局建立了纺织行业产业损害预警机制。建立和完善产业损害预警系统是有效运用贸易救济措施的基础性、前瞻性、预防性的重要手段，对维护国内产业安全具有重要的作用。目前，中国建立了重点敏感商品产业损害预警机制，还先后在汽车、化肥、钢铁、纺织和电子信息产品等行业建立了产业损害预警机制。2005年4月，浙江为纺织品出口建立了贸易摩擦预警机制。其通过对重点、敏感产品的出口数量、价格及同类产品生产经营情况等重要数据变化的监测，适时发布预警信息和风险提示。　　

    中国建立了海啸预警机制。1983年中国加入国际海啸警报系统，此后海洋环境预报中心开展了海啸预警报业务，根据太平洋海啸警报中心发布的有关越洋地震海啸信息，及时发布中国沿海的海啸预警警报。　　

    中国初步建成了森林、草原火灾遥感监测预警系统。近年来，在中国科学院知识创新工程重要项目和国家“　863”　科技攻关项目支持下，中国科学院遥感应用研究所以自然灾害遥感速报系统为基础，以森林、草原火灾为突破口，将监测方式由灾中监测推向灾前预警，于2003年初步建成了森林、草原火灾遥感监测预警系统。　　

中国各级政府部门和各企事业单位在建立应对突发公共事件预警机制方面的探索和实践远不止这些，随着时间的推移，应对突发公共事件预警机制方面的探索和实践在中国将越来越深入。　　

（二）我国突发公共事件的损失情况　　
我国每年因突发公共事件造成的损失惊人。国家行政学院公共管理教研部副教授李军鹏提供的资料显示：2003年我国因生产事故损失2500亿，各种自然灾害损失1500亿元，交通事故损失2000亿元，卫生和传染病突发事件的损失500亿元，共计6500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6%。　　

2004年全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡，175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。2005年发生灾害突发公共事件540万起，比上年减少21万多起；
造成大约20万人死亡，比上年减少了1万多人；
直接经济损失约3253亿元，比上年有较大幅度降低。2006年民政部国家减灾中心的数据显示，截至8约15日，我国受灾3.16亿人，死亡2006人，直接经济损失近1600亿元人民币，灾情为近6年来最严重。突发公共事件造成的间接损失同样不科忽视，比如说，事故灾害发生之后，公众的生活节奏被打乱，公众心理也会受到巨大冲击。此外，有一些突发公共事件是由于管理不当、玩忽职守所引发，在处理过程肿当地政府又存在“捂盖子”的行为，例如广西南丹县的矿井事故。当此类事件尘埃落定，真相大白之后，政府的公信力会遭受严重损伤。总而言之，这类损失虽然是软性的、不可量化的，但其伤害和长远的影响甚至可能超过直接损失。　　

（三）我国在构建突发事件预警机制过程中所存在的问题　　
    虽然我国已经在完善突发事件的预警机制上下了很大功夫，并且已经取得一定成就，但是并不能认为我国的预警机制就已经毫无缺陷了，在面对诸多以前没有发生过的突发事件时，仍然会暴露出一些机制上的不足，预警机制还存在着很多问题亟待解决。　　

　　1.缺乏系统而科学的预警管理体系　　
    难以对重大突发公共事件进行事前预防、早期识别：在事件发生时，缺乏切实可行的应急预案：在事件处理过程中，缺乏有效的协调机制，不能充分发挥各部门的作用，也不能充分有效地利用各部门的资源，导致对重大突发事件处理效率的低下：对于灾后重建与补偿没有达到公众的期望同时，在预警和应急管理工作中还存在一些薄弱环节：对危机防范重视不够。　　

　　2.缺乏应对危机的常设机构以及具有协商决策功能的综合体系和综合协调部门　　
目前我国政府突发公共事件监控组织体系的核心成员都散布于政府各个部门或机构，彼此间缺乏足够的契机，很难从全局上把握突发公共事件发展态势，制定科学的应急计划，这必将大大影响我们应对突发公共事件的反应速度。此外，面对突发公共事件，我国各级政府虽然都成立了应急管理办公室，在突发公共事件应对中起到了一定协同作用，但在实际运行中，通常是需要依赖其它部门或机构，这种在事前各自为政、彼此封闭的部门模式，使政府难以形成预警综合协调机制，也很难实现资源整合和协同决策。　　

　　3.完善的法律保障　　
    我国现行的应急管理法律法规侧重的是突发事件发生后的应急救治，而对突发事件产生的原因、突发事件的预防等方面研究还不够，大多数法律法规制定的补救性大于预警性；
另一方面，我国现有的法律法规基本是单一性的灾害防治法律法规，直到目前为止，还没有一个明确统一的紧急状态法，突发公共事件预警缺乏法律的长效支持。在突发公共事件预警方面不系统、不完整，对预警程序、权限、职责的规定还不很明确，对违反突发事件预警法规行为的处罚规定也是模糊，这极大地阻碍了突发公共事件预警机制的建设步伐。2006年初颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》大大强化了政府预警机制的制度化、规范化程度，但由于该预案还只是政府法规，法律阶位不足，无法承担起紧急状态法律的地位和作用。　　

　　4.府危机意识与公众自我保护机制水平偏低　　
    我国政府和民众对一些突发公共事件只是具有感性认识，危机意识和应急能力与西发达国家相比，总体水平仍然偏低。一方面，部分政府管理者对一些非传统的、潜在的危机认识不深入，掉以轻心，如一些新的生物危机、网络危机等，　　

爆发频率和危害程度明显增多：还有不少管理者鼠目寸光，为节省开支，不准备必要的突发性事件预防措施和设备，即使准备了也不注重维护，为突发公共事件的爆发埋下了伏笔。另一方面，社会公众(尤其表现在农村地区的民众)，对突发性事件信息敏感性不够，缺乏获取应急管理常识和技巧的途径，致使公众不能将一些及时有效的信息传递给预警监控机构，在突发公共事件面前往往惊慌失措，不知如何应对，自我保护和救助能力低下。　　

四、如何构建完善的突发事件预警机制　　
（一）完善危机管理的法律支撑体系　　
完备的法律体系为国家危机预警机制的建设奠定了坚实的法制基础，为危机预警行为提供了法律保障和制度规范，有利于防止政府人员以权谋私，保护人民群众的生命财产安全、加强危机预警机制的有效运行。危机管理的法律体系应符合两个标准：其一是法律体系的内涵。它囊括国家安全、新闻舆论等宏观领域的危机立法以及具体管理环节的微观领域的实施细则。其二是法律体系的协调统一。在法律体系建设的基础上，宪法、部门法、地方性法规等法律条文不得相互矛盾和冲突，发生问题能及时纠错和补救。因此，需根据我国危机管理法律建设的实践，对宪法进行修改，确立紧急状态及其宣告法律制度，在此基础上制定全国紧急状态法，对国家实行紧急状态的条件和程序、紧急状态时权力的行使、对公民和法人及其他组织在紧急状态期间享有的权利及其受到不法侵害时的救济途径等都应做出明确规定。此外，针对危机发生的地域、种类、行业的不向，还需根据紧急状态法的一般法律原则出台一些补充性、技术性规范等具有法律效力的规范性文件，形成一个以《紧急状态法》为基础、各领域各行业的专业性、技术性应急法规为补充的紧急状态法律、法规体系。有了这样的法律法规体系，我国的公共危机预警管理就会走上法治轨道。　　

（二）建立健全的组织机构和公共危机预警网络　　
    全面调动多方面的参与热情，形成突发事件预警机制的多元化、立体化与网络化。危机事件的突发性决定危机发生前，很可能不是一个部门可单独预测的，需要来自不同部门、机构的联合与协调努力。所以，我国应建立以多元化、立体化和网络化为主的预警机制来发挥作用。通过公共危机预警机制的建设，保证各部门间的联系顺畅，保证各部门协同作战，建立起纵向垂直协调管理和横向相互交流、信息资源和各种社会资源充分共享，从而覆盖全国的危机预警网络。危机预警网络可大大提升我国政府危机预警能力，包括危机信息的收集、危机的监测和预控等工作。　　

（三）建立功能强大的中枢指挥系统和情报系统　　
    我国应建立一个合理的危机中枢指挥系统，具体包括参谋系统和决策中枢机构。中枢指挥系统是否高效运作将决定危机预警工作能否有效开展。在国家面临重大危机的威胁时，危机中枢指挥系统将全面负责整个危机预警、应急、救治工作，它不仅是政府应对危机战略的制定者，同时也是危机预警的核心决策者和指挥者。指挥系统应建立在发达的情报系统基础上。为此，应建立专门的公共危机政府情报部门，收集和分析与国家各类公共危机问题相关的信息，同时还有一些其他的情报部门从事专项的危机信息处理工作。　　

（四）提高民众的危机意识和危机应对技能　　
在现阶段，民众普遍缺乏危机意识。当公共危机发生时，缺乏必要的物质和心理准备将难于应付。因此，需要走出热衷于建立应急系统和机制、预案的误区，重视基础预警机制建设工作以及民众的危机意识教育；
走出技术和系统上的误区，防止片面追求现代化的信息技术，而忽视人的基本技能和必要的知识；
加快危机管理人才的培养，为高水平的教学、持续不断的训练和技战术演习培养研究人员和教练员。只有搞好民众和政府的预警和安全保障基础，才能达到较高的危机管理水平。　　

五、政府在预警机制构建中应当发挥的作用　　
    现代社会运转过程中，政府以某种方式介入从经济管理、社会服务到国家安全的各个领域，承担着社会公共管理的职能。政府的社会治理能力成为衡量政府合法性的核心指标之一。如何提高政府管理效能以推动社会服务的高效率、高质量，已成为当今世界各国政　　

府改革的重心，是现代公共行政走向以政府绩效管理和政府能力为核心的现实依据。社会突发事件波及社会生活的各个方面，而处理社会突发事件的能力标志着政府绩效管理和公共治理的能力和水平。　　

（一）建立敏感的信息系统　　
1．加强危机管理软件系统建设。　　
应当利用工程网络技术，建立和完善全国性的信息网络，覆盖各级各类政府部门、基层自治组织、科研机构、事业单位、非营利团体、民间机构和其他社会组织等，从而在此基础上建立一个有效的政府信息管理系统，形成自己专用的、畅通的、可靠的信息采集、加工系统。政府危机管理信息系统从静态上讲，包括三个方面的信息库：涉及各种社会现状与发展情况的信息库；
危机防治与救治的资源信息库；
危机管理中的技术数据信息库。从动态上讲，政府危机管理信息系统除上几个方面的信息库所涉及到的信息收集能力外，还包括高效的信息处理能力。　　

2．整合外部力量。　　
一方面公共危机预警机制的功能发挥必须有广大民众的积极配合，因此必须加强民众的危机意识和科学精神。从科学决策的角度看，政府应该对危机涉及的各个方面集思广益，充分发挥智囊机构的作用。他们带来的是新的视角，新的逻辑，新的对策，他们常常能够使决策出现柳暗花明的气象。另一方面在危机管理上，我们要积极争取国际性的组织和地区性的组织在资金、人员、技术、教育和培训、以及道义上的支持，同时加强与国际组织在信息方面的沟通。通过全球合作，一方面可以获得更多的谅解，维护国家的国际形象，一方面可以提高危机管理的效率。　　

（二）强化危机预警的组织保证　　
1．建立分权式的组织结构。　　
面对越来越多的决策，分权式组织结构可以让“下面”或“外面”做出更多的决定，减轻政府做决定的负担，有利于信息的收集与传递，提高危机预警的效率。一方面，可以充分利用政府自身自上而下的行政组织系统，在各省、市、县、乡镇(街道办事处)都设置专职专业人员负责各种与危机有关的信息的收集、加工、分析和传播；
另一方面，要充分利用社会的力量，吸收各类社会组织尤其是基层自治组织(包括居民委员会、村民委员会和社管会)的参与。通过这两方面的结合，形成一个上下联动、内外协调的危机应对组织网　　

络。　　

2．设立常规性危机管理机构。　　
在中央一级政府这个层面上，应尽快建立起具有会商决策和综合协调的常设性危机管理机构，并明确各部门的职能和任务，组织有危机处理经验的专家和政府官员对各类危机开展分析总结工作，在国家安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划，并协调各地区、各部门以及各级政府之间的工作，加强他们协同运转能力。在地方各级政府层面上，地方政府应在上级政府的指导下，设立相应的对口管理部门，并根据本地区不同的实际情况，因地制宜地设置具体的职能部门及组织形式，加强各部门问协调运作和快速反应的能力。　　

（三）加强制度建设　　
1．加强紧急状态立法。　　
我们可以借助国外的危机管理经验和相关的法律制度，结合国内处理各类危机的经验，制定出一部统一的适合我国国情的《紧急状态法》。对危机管理机构的设置及其权力义务、管理机构各职能部门的权力义务、组织运行程序、政府紧急权授予的规定、社会各阶层和公众的责任和义务、紧急管制措施规定、政府社会动员和征调规定、公民权利保障规定、政府信息通报规定、危机处理绩效考核、奖励机制及责任追究等问题做出明确的法律界定。　　

2．建立行政问责制度。　　
所谓行政问责，是指司法机关、行政机关、社会公众等对公共行政行为进行质疑。权责对等是“行政问责”制的一个基本原则。它认为官员在接受权力的同时，也就接过了责任。不肯或未能承担起应有责任，则其便没有资格或不必再持有权力。它更加强调的是工作效果。实现行政责任的途径主要有：司法机关追究行政机关及公务员的法律责任；
各级党委行使人事任免权，追究行政首长的领　　

导责任，行政机关对公务员的责任追究；
行政相对方的追究。其中行政相对方的追究是构建我国公共危机责任机制中最重要最有力的一环。　　

结语：　　
在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下,突发公共事件已由非常态化的偶发转变为常态化的频发,成为社会管理中不可回避的重大挑战。如何建立一套比较完善的突发性公共事件应急管理机制,已成为我们构建和谐社会的重要课题。突发事件预警与应急处理同样重要.前者重在预防,后者重在治疗.建立系统、完整的社会突发事件预警机制是现阶段我国构建应对社会突发事件政府危机管理机制的前提和基础.随着"和谐社会"治理理念的提出,我国应当借鉴国外先进的预警系统，再结合本国实际情况尽快建立起有效应对社会突发事件的危机预警机制也就成为预防危机发生、维护社会稳定、构建和谐社会的重要机制之一。　　

参考文献：　　
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[14]干勤.危机管理及其相关概念探析[J].商业研究,2001(4).  　　

　 　
致谢：　　

在本文即将完成之际，我想借此机会向所有帮助和支持我的亲人朋友表示衷　　

心的感谢。　　

首先，感谢的是我的导师****教授。从这篇论文的立题、确定研究方法和内容，到后期的成文审阅、修改，都始终贯穿着彭老师的心血。***老师深厚的学术造诣、严谨的治学态度、高尚的学术风范以及对学生无微不至的关爱都深深印在我的脑海。在此，我向导师****表达内心深深的敬意！　　

其次，我也要感谢在大学学习阶段授过我课程的各位老师们，他们的谆谆　　

教导启迪了我的思路，拓宽了我的知识面，使我受益匪浅。　　

另外，我还要感谢我的同窗好友门，以及与我一起学习讨论，一起参与课题　　

研究的师兄弟妹们，在我写论文过程中，他们给我了我很多帮助，提供了很多有　　

关公共突发事件预警的文献资料和实证资料。感谢你们4年来对我的关怀和支持。最后，感谢我的父母的鼓励与支持。　　

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