如何完善法律制度 [论行政强制法律制度的立法完善]

摘要：
　　非诉行政执行是指法院在执行生效诉讼法律文书之外，接受行政机关申请，对没有得到履行的具体行政行为进行的强制执行。近年来，由于我国现行行政诉讼法的原则化和粗放化，现行以法院为主导的非诉行政执行制度的司法解释本身又存在缺陷，导致各基层法院在司法实践中特别是在处理具体非诉行政执行案件时的任意性、随意性。如何改变目前这种较混乱的现状，本文结合非诉行政执行案件实践，从行政强制法的相关制度设计，改革现行行政执行体制以及行政强制执行权的划分标准入手，对非诉行政执行制度进行了重新审视和检讨，并对行政诉讼法和行政强制法的立法完善等问题，提出了自己的见解。  
 
关键词：　　非诉 　行政执行 　制度 　若干问题 　对策思考 
 
　　根据行政诉讼法，非诉行政执行是指行政机关在行政管理相对人对其作出的具体行政行为既不起诉，也不申请复议，又不自觉履行的情况下，向人民法院提出执行其具体行政行为的申请，从而实现生效具体行政行为内容的活动。我国现行的非诉行政执行制度发端于改革开放之初，先由行政管理领域的单行法律、法规规定，最后由《行政诉讼法》作一般性规定。其设立的初衷在于力求兼顾保障人权和保证行政效率。2000年3月10日，最高人民法院发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），该《若干解释》除适当放宽了行政机关申请强制执行的条件外，对这类案件立案条件、审查的机构、适用的法律、执行的时限等作了较为明确的规定，还增加了申请执行前的财产保全条款。这在一定程度上有利于提高非诉行政执行案件的办案质量，但是，由于在其形成过程中缺乏总体的理论设计和统一的指导思想，该制度本身存在许多缺陷，在运行中也出现了一些问题，难以实现建立该制度的初衷[1]。近年来，随着行政立法的日益健全，申请法院强制执行的非诉行政案件逐年增多，在提高效率的价值导向下，各地基层人民法院的做法不尽一致，还存在对非诉行政执行案件的立案标准、受理时间、审查方式不统一和对具体行政行为执行不力等突出问题，在司法实践中也表现出任意性、随意性，出现较为混乱的现状，由此，在我国正着手制定行政强制执行法之际，笔者结合司法实践，从行政强制法的相关制度设计，改革现行行政执行体制以及行政强制执行权的划分标准入手，对非诉行政执行制度进行了重新审视和检讨，并对行政诉讼法和行政强制法的立法完善等问题，提出了自己的看法和见解。

                  
    一、关于非诉行政执行案件的数量和和类型情况 
    据统计，近几年每年全国各地法院非诉行政执行案件的收案数都在30万件左右，是行政诉讼案件的好几倍。比如2003年全国地方各级法院共行政诉讼案件87919件，而非诉行政执行案件341399件[2]，非诉行政执行案件是行政诉讼案件的3.88倍；
2004年全国地方各级法院共行政诉讼案件92613件，而非诉行政执行案件252370件[3]，非诉行政执行案件是行政诉讼案件的2.72倍。

    从宜昌市夷陵区法院来看，非诉行政执行案件在法院各类执行案件中更是占很大的比重。比如2002年共执结当事人申请执行的各类案件1251件，其中执结行政非诉执行案件291件，占23.3%；
2003年共执结各类案件1153件，其中执结行政非诉执行案件538件，
占46.66%；
2004年共执结案件701件，其中执结行政非诉执行案件330件，占47.1%。2005年共执结案件670件，其中行政非诉执行案件277件，占42%。从以上数据来看，虽然2005年行政非诉执行案件数量和所占比例与2004年相比有所下降，但总的来看，该院的非诉
行政执行案件不仅数量多、比例大，而且在所有执结的各类案件中呈现出上升的趋势。

     而从非诉行政执行案件的类型来看，该院的非诉行政执行案件的类型主要有以下几种：1、税费行政执行；
2、公路养路费行政执行；
3、食品卫生行政执行；
4、质量监督行政执行；
5、计划外生育罚款行政执行；
6、工商行政罚款行政执行；
7、矿山安全行政执行等等。

     二、非诉行政执行案件在实践中存在的问题 
     我国自改革开放以来，各基层法院每年办理非诉行政执行案件的数量远远多于所审理的行政诉讼案件，且非诉行政执行案件种类繁多，执行难度较大，但与之不相适应的是法律、法规及司法解释对办理非诉行政执行案件的规定却相当少，更兼办理非诉行政执行案件的程序法定性和严格性不强，导致了在实际工作中各法院做法不一，出现的问题和遇到的难题不少，主要表现在以下几个方面：

   1、承办机构不一致。据笔者调查了解，《若干解释》颁布施行后，非诉行政执行案件的办理机构比《若干解释》施行前有了进一步的规范。但办理该类案件的部门还存在不一致，特别是在立案、审查、执行这三个环节上，各基层法院仍然存在比较混乱的现状。首先表现在在立案环节上，究竟是由立案庭负责还是由行政庭负责，《若干解释》对此未作具体规定，实践中也存在不同做法。有的基层法院由立案庭负责，有的由行政庭负责，有的由执行单位（如执行局或法警）直接负责，然后到立案庭进行登记等。其次表现在审查裁定环节上，有的法院由行政庭负责，有的由立案庭负责；
从我市各基层法院来看，由行政庭组成合议庭来审查的占大多数。最后表现在执行环节上，《若干解释》对该问题的规定留有一定的灵活性和可选择余地，其第93条只规定：“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。” 导致在这一环节上就更不一致了。既有行政庭负责执行的，也有执行（局）庭负责执行的，还有法警队和派出法庭负责执行的。另外，还有的法院部分案件各环节都由行政庭办理，部分案件各环节都由执行庭或法警队办理。比如我院采取的就是执行局和法警各负责某一方面的非诉行政执行案件的执行模式。总之，非诉行政执行案件的承办机构由于各地情况不一样，仍没统一规范。

   2、审查标准不一致。不论非诉行政执行案件是由立案庭审查立案，还是由行政庭审查立案，我们必须摆正一个正确的思想定位，那就是法院是担负对行政机关的行政行为进行司法审查和执行的职责，而不是仅仅作为一个执行机关来执行具体行政行为。当前，案件的审查标准不统一主要表现在两个方面。一方面，从非诉行政执行案件执行前的审查程序来看，自《若干解释》颁布施行后，大多数基层法院能按法律规定和司法解释的规定依法组成合议庭，对非诉行政执行案件进行程序审查。但从司法实践来看，有少数法院对执行前的审查程序还存在不规范和徒形式的情况，特别是在遇到当事人有转移财产、逃避执行和急需即时执行但又受申请期限的阻碍而根据《若干解释》第92条和94条进行财产保全和先予执行时，仍然存行政执法机关一边填写处罚决定书，法院一边查封扣
押的“联合执法”情况，使得执行前的审查程序形同虚设，有的根本就没有进行审查，导致侵害行政相对人合法权益的事例时有发生。另一方面，我们从非诉行政执行案件执行前的实体审查来看，虽然《若干解释》规定了审查该类案件的基本要求，但由于认识不尽一致、做法不够统一，还存在诸如审查程度难以把握、审查标准不易确定、缺乏可操作性经验等问题。比如《若干解释》第93条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。对该条如何理解认识不一。特别是准予强制执行裁定书与执行通知书哪个先下发，更是模糊不清。一种做法是，合议庭对行政机关的申请进行审查，待作出准予强制执行裁定后，再向被执行人下发执行通知书。另一种做法是，法院在
接到行政机关的执行申请后，先向被执行人发出执行通知书，若被执行人无异议，自觉履行，则不需作出裁定，反之，拒不履行或提出异议的，合议庭再进行审查，作出准予强制执行或不准予执行的裁定。由于以上认识上的不一致，审查标准也不统一，导致司法
实践中的各行其是，很不规范统一。

   3、受理时间不一致。《行政处罚法》第45条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”此外，《行政复议法》、《行政诉讼法》也规定了在复议和诉讼期间，除几种特殊情况外，不停止具体行政行为的执行。据此，在《行政复议法》实施后，有一些行政机关认为，具体行政行为作出并送达后，超过15日当事人未起诉即可申请人民法院执行，因为《若干解释》第88条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。而法定起诉期限一般是15日，故15日过后当事人未起诉的即可申请人民法院执行。由于复议与起诉期限的不同步，也造成了人民法院对法定起诉期限的两种理解，一种观点认为只有15日，当事人超过15日未起诉即丧失诉权，此时法定起诉期限已届满，行政机关即可申请人民法院强制执行。另一种观点认为，由于复议期限一般是60日，即使当事人在15日内未起诉暂时丧失了诉权，但仍有复议权，当事人可以通过复议后又重新取得了诉权，法定起诉期限仍未超过。故法定起诉期限的届满应随着申请复议期限的届满而届满，甚至比复议期限更长，而不应片面理解为15日或60日。因对《若干解释》第88条规定的不同理解，导致法院在具体受理非诉行政执行案件时存在不同的做法，随意性也就不可避免。

    4、先予执行不一致。近年来，一些行政机关在申请复议期限未满的情况下，参照《若干解释》第94条的规定，申请人民法院先予执行，有的法院也据此予以受理并裁定予以执行，而有的法院确裁定不予执行。一些法院的做法是，对当事人有转移财产、逃避执行的赚疑和急需即时执行但又受申请期限的阻碍等问题，按照《若干解释》第92条和94条的规定，只要行政机关申请，就作为非诉行政执行案件并依法裁定先予执行。比如我院对税务机关申请的对车辆税的执行，对公路养路费的非诉行政执行，大都是依照《若干解释》第92条和94条的规定，采取先予执行的做法。还有一些法院的作法是，对于非诉行政行为，行政机关有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，申请人民法院先予执行，经审理符合《若干解释》第九十二条规定情况的，可以告知行政机关申请财产保全措施，若行政机关坚持先予执行，依据《若干解释》第九十五条第（三）项规定，人民法院应当裁定不准予执行。

   三、关于完善非诉行政执行法律制度的若干思考 
   我们知道，若要完善非诉行政执行行制度，首要的是尽快制定出台行政强制法。现在行政强制法已列入全国人大常委会立法计划，并已形成了征求意见稿提交人大常委会讨论，不久将颁布实施。可以说，行政强制法是继行政复议法、行政处罚法、行政许可法之后又一部规范政府共同行为的重要法律，它所规范的行政强制措施和行政强制执行，不仅涉及行政机关依法履行职责、有效实施行政管理以及维护公共利益和社会秩序、及时制止违法行为等问题，还涉及人民法院如何履行司法职能等问题。因此，笔者结合司法实践来谈谈行政强制执行立法的完善以及非诉行政执行法律制度需研究解决的几个问题。

      （一）关于行政强制法的相关制度设计问题。笔者认为，尽快制定出台一部统一的行政强制法，从源头上理清和完善行政强制的类别、设定权、统一行政强制的方式和程序等等，进而将行政强制纳入法治轨道，是我国建立社会主义法治国家的一项迫切任务。从行政强制法草案来看，主要应从以下方面来加强制度设计。

    一是在强制设定权方面，要明确界定设定权的主体。也就是要明确行政强制的设定权，解决设定权“乱”的问题。笔者认为，从权力合理配置出发，按照行政处罚法的方式处理设定权比较科学，且行政处罚法普遍授权行政机关具有抽样取证和登记保存的强
制措施权，行政强制措施的设定权也应当收归法律，但由于行政强制是运用国家机器的强力来直接影响公民的权益，因此，其设定权应该比行政处罚、行政许可等更为严格。

    二是在行政强制方式方面，主要是代履行、执行罚、直接强制和间接强制。鉴于行政强制的方式名目繁多，象查封、扣押、冻结以及进入住所和建筑物、检查与检验等，法律有必要像行政处罚法规定处罚种类一样，在实施时要按合理、适当、最小损害原则进行，并作出统一规定，从而解决行政强制种类繁多的问题。

    三是行政强制的程序方面，行政强制法对此应该有较细的程序规定。一方面，我们要借鉴国外的立法经验，结合我国的实际情况，行政强制立法应对行政强制措施和行政强制执行的程序分别作出规定，并对实践中常用的几种强制措施如查封、扣押和冻结、划拨存款等作出具体规定，比如告诫程序，送达程序等，以此来保障行政强制的公正性。另一方面，所有的行政强制执行，都应该有作为执行根据的行政处理决定书和行政强制执行决定书，所有的决定书都要有行政机关首长的批准；
由于强制措施很多情况下是在
检查、调查过程中采取的，行政强制法对此应该有较细的程序规定[4]。

    四是在救济程序方面，要坚持授权与控权相结合，建立健全行政强制执行的监督制约机制。行政强制法中要确立“凡应享有的权力必须授予，凡授予的权力必须控制，无控权就无授权”的理念和原则。要考虑在行政强制的过程中，用法律规范行政强制执行的权限范围，设立越权和渎职失职的法律责任追究制度，因为行政强制执行有可能造成公民法人人身财产权利重大损害，故分清执行权限，严格行政机关与法院的责任，并为不当侵害提供有效救济是关键的一环。凡行政机关采取强制措施造成损害的，行政机关必须承担责任。凡行政机关起诉至法院由法院采取强制措施的，应由法院负责，对法院作出的执行裁定或追究刑事责任的判决可以上诉，对法院采取的司法强制措施可以申请异议[5]。为防止滥用强制执行权侵犯相对人的合法权益，对造成损害的，可申请国家赔偿。

   （二）关于改革现行行政执行体制问题。如何设计现行的行政执行制度，目前学界主要有三种观点：一是继续完善以申请法院执行为主，以行政机关自己执行为辅的制度；
二是建立相对独立的行政执行机构，执行行政决定，其执行后果当事人可以向人民法院提起诉讼；
三是对行政决定拒不履行的，行政机关向法院申请执行令，仍不履行的，行政机关向法院起诉，由法院强制执行。笔者认为，在维持以申请法院强制执行为主的同时，对现行行政执行体制应进行大胆的改革。惟有改革才有出路，才能有所突破。而改革现行行政强制执行体制的理想模式就是各级地方人民政府成立统一行政执行局，从而消除行政执法权的分散化和混乱格局。

    如前所述，目前我国的行政强制执行模式，由行政机关和法院混合执行，即行政机关和法院都有行政案件的强制执行权。因此，设立专门的行政强制执行机构，应作为当前执行体强制改革的重点和突破口。行政强制执行工作的分散化执行模式，不仅不适应行政执行的特点和规律，而且极易滋生腐败。从当前我国的行政强制执行体制的现状来看，我们要探索在各级政府将所有行政执法机关的行政强制执行统一起来，设立行政强制执行的专门机构。模式设计可参照行政许可法实行后各地政府成立的行政服务中心来运行。因随着我国加入WTO后新的行政运行规则的逐步建立，特别是我国综合国力的增强，交通、信息的发展，在各级政府成立行政执行局的条件已基本具备。其好处是：设立行政执行局可以打破行政强制执行权分散化和混乱化的状态，能够从根本上避免和消除行政执行权的异化，克服政府各行政执法部门的暗箱操作和违法乱纪行为的发生。设立行政执行局能够推动行政执行管理体制的改革和创新。从目前我国执行体制的现状来看，除法律法规赋予人民法院依法进行非诉行政执行外，其余均由行政机关行使。如果在在各级人民政府设立行政执行局，就可以全面推动行政执行体制改革的进程，改变目前多头执法，交叉执行所带来的弊端。设立行政执行局将会促进行政执行财政保障体系的建立。各级人民政府成立行政执行局后，所需经费直接由各级人民政府的财政部门进行预算，从而打破各行政机关为了局部和部门利益而乱罚款乱执法的现象。

  （三）关于行政强制执行权的分配标准问题。我国现行的行政强制执行体制既不同于大陆法系国家以行政机关自行强制执行为主的模式，也不同于英美法系国家以司法执行为主的模式，而是将这两大模式结合起来的一种折衷模式，即以申请人民法院强制执
行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。比如《行政强制法》草案第40条规定：“依照法律规定有行政强制执行权的行政机关可以依照本法的规定，实施强制执行”。第57条 规定：“当事人应当在行政机关作出的决定期限内履行行政决定;逾期不履行的，行政机关或者有利害关系的第三人可以申请人民法院强制执行”。由此可以看出，该法并不准备对我国的行政强制执行制度作太大的变革和制度创新，仍然承袭以法院执行为原则、以行政机关执行为例外补充的制度。但这种由法院和行政机关共享行政强制执行权的模式，
使得行政强制执行主体具有二元性，从而涉及到行政强制执行权在法院和行政机关之间的配置问题，即如何划分行政机关和人民法院之间的行政强制执行权。

        目前，关于行政强制执行权限分配的标准问题，主要有以下几种观点：（1）以执行标的为划分标准：（2）以法律后果的严重程度为划分标准；
（3）以案件影响大小为标准；
（4）以对相对人权益影响的大小为标准；
（5）以案件执行的难度为标准[6]。以上观点从某一侧面反映了问题的实质，但各有利弊。一方面，在行政强制执行权的分配方面，要充分考虑划分标准的客观性、统一性、救济性和可操作性问题。笔者认为，要在理论上应当以对义务人权益的影响程度为标准，在实践中应当以案件影响大小、案件执行的难度为标准，在立法上应当以强制执行方式对义务人权益的影响程度为标准。也就是说，要用来排列和分析的方式来找准分配的结合点，按照从小到大、从易到难的顺序，在注重考虑某些特殊情形下，可以将执行方式排列为：代履行、执行罚、冻结、划拨存款、查封、扣押、拍卖财物等。这样，在总体上我们可以对行政机关与法院之间的执行权作如下划分：代履行和执行罚由行政机关行使，冻结、划拨存款、查封、扣押、拍卖财物归法院行使。另一方面，在分配标准应由谁规定方面，要充分考虑划分标准的效力性、公正性、权威性问题。从上面我们可以看出，并非所有行政机关具有设定需代履行和执行罚义务的法律权能，有的行政机关在事实上或法律上并没有实施代履行的可能。如果所有行政机关都应享有代履行和执行罚的强制执行权，那么行政强制法就有可能和必要对此作出统一的规定[7]。因此，如果只能由部分行政机关享有代履行和执行罚的强制执行权的，那么强制执行法就应当规定设定行政强制，包括设定行政强制执行。设定行政强制执行，则包括设定行政强制执行的方式、权力及其主体。这一设定的目的，既是为特别法设定行政强制执行提供一个关于执行权的分配标准或立法规则，又是为强制执行权的行使提供一条分工标准及执行案件的管辖规则。我们无论设定哪种情形，行政强制法都应当规定强制执行权在行政机关与法院之间的分配。

   （四）关于修改完善行政诉讼法有关问题。我国《行政诉讼法》是1990年10月1日正式施行的，迄今已15年。它可以说是计划经济时代的产物，存在着先天不足，比如涉及非诉行政执行的只有66条一个条文。随着我国改革开放向纵深发展，特别是我国加入WTO后，我国的行政体制也已发生了根本性的变革，虽然在2000年最高法院出台了《若干解释》，对非诉行政执行也作了进一步的规定，但《若干解释》由于效力所限，再加上有些解释还需要进一步修改完善，并没得到普遍的遵守和落实。因此，我们有必要完善申请法院强制执行制度，解决行政决定执行难的问题。也就是说，我们要及时对已成熟的司法解释上升为法律，对过失的司法解释进行废弃和完善，以此来进一步规范非诉行政执行活动的程序设计。修改可从以下几方面来进行：

     一是将法院行政强制执行专设一章，也就是在原第八章中细化非诉行政执行的内容。我们要对非诉行政案件的受案原则、受案方式、行政强制措施和程序设计作出明确细致的规定；
要对现行的行政诉讼法律、法规、司法解释进行全面的清理和完善，该废的废，该改的改，该立的立，着重解决非诉行政执行制度在立法上的矛盾、抵触及歧义，使非诉行政执行制度在立法上更加规范化和科学化。

      二是扩大申请人的范围，建立检察机关公益诉讼制度。为解决行政主体不享有自行强制执行政，相对人不起诉也不执行，行政主体也不申请人民法院执行时，该生效具体行政行为的内容无法实现的弊端，一方面在立法时应扩大非诉行政执行申请人的范围，对于有特定权利人的具体行政行为，法律应当赋予相关权益人在行政机关的申请执行期限届满后三个月内可以以自己名义向法院申请执行具体行政行为，以达到消除行政相对人的违法事项，保护自己合法权益的目的；
对于涉及公共利益而没有特定权利人的具体行政行为，行政机关应申请而不申请致使公共利益受到损害的，则可以通过建立检察机关行政公益诉讼来解决[8]。另一方面在立法时应细化行政责任和法律责任，法律应规定由行政机关对无正当理由不申请执行或逾期申请执行的直接责任人予以行政处分，情节严重的给予辞退，促使行政机关工作人员依法及时履行相关职责。

      三是建立和完善法院的非诉审查程序和行政机关执行法院裁定制度。非诉行政执行案件不同于申请执行生效民事、行政裁判文书的案件。申请执行生效的民事、行政裁判，因为经过较为严谨的庭审程序，裁决的内容准确性、稳定性相对较高，生效的裁决具有确定的执行力，因此申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件可直接进入强制执行程序，不需再进行审查。而对于非诉行政执行案件，申请执行的行政行为尚需确认其效力，有待法院的进一步审查。因此，法院的非诉审查程序可以在法院现行对非诉行政案件审查程序的基础上进行完善，主要包括受理的条件、审查的内容和标准、审查的形式、审查的过程、裁定的作出以及相对人的救济等，都应作出较明确的规定，以便在实践中便于操作。

       （五）关于完善非诉行政执行程序问题。如前所述，我们修改行政诉讼法中的相关非诉行政执行制度，比如非诉行政执行案件准予强制执行的裁定等，主要是在通过书面方式审查申请执行的行政行为的合法性后作出的，但还缺乏必要的程序保障，往往仅凭申请人一家之言即下裁定，这样做是没有认识到非诉行政执行案件的特殊性，降低了裁定的稳定性。为了规范非诉行政案件的执行和提高准予强制执行裁定的稳定性、权威性，在具体非诉行政执行的程序设计方面还应注意增加和完善以下程序。

       1、设立实质审查程序。受理非诉行政执行案件类似启动了一次诉讼程序，申请执行的行政行为经历了与行政诉讼基本相同的合法性审查，准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为合法的裁判，然后才是实际强制执行阶段。非诉行政执行案件的特殊之处决定了其执行程序应当有别于申请执行生效民事或行政裁判案件的程序。既然非诉行政执行案件具有完整的诉讼程序的特点，就应当吸收诉讼机理，有一个类似民事、行政诉讼审理案件的和程序。比如对行政机关申请人民法院强制执行的非诉行政执行案件，人民法院是进行实质审还是形式审，行政诉讼法要作出明确的规定，笔者认为，如果规定形式审，法院无形中就成了行政机关的执行机关。因此作实质审较为妥当。也就是在行政机关向法院提交申请后，设置一个由法官主持双方质证的程序。但这一审查可以比较宽松一些，因为行政机关的决定一般都是经过比较严格的程序作出的，只要依法合理就可以决定同意。但在审查时如发现有必要，或被执行人有异议，要求质证时，可以在此设置一简易程序或合议程序，组织双方进行质证，然后作出裁定。当然，法院从立案受理到作出是否予以执行的裁定，期间要作出适当的限定和规定，《若干解释》第93条虽明确规定了法院的审查期限在30日内，但笔者认为太长，从节约非诉行政执行的资源出发，规定15天内为易。

       2、设立和实行申辩复议程序。为了弥补对申请执行的非诉行政案件进行书面审查单一做法的不足，人民法院在受理非诉行政执行案件后，先向被申请人送达“行政执行通知书”，明确告知被申请人如果对申请人的具体行政行为有异议，认为申请人办案程序
违法、查证的事实有出入等，可以向人民法院提出书面或口头申辩复议。人民法院根据被申请人的申辩复议理由，通过审查核实后，再决定是否作出准予强制执行的裁定。当人民法院通过书面审而依法做出准予或不准予执行裁定后，会出现两种状况，其一是行政机关对不准裁定有相同认识并表示同意即可结案。其二是行政机关不服而提出异议，行使其复议权，人民法院对该具体行政行为的合法性进一步进行审查，并根据审查结果做出复议决定，该复议决定即为最终决定。其三是相对人（被申请执行人）对准予执行的裁定不服而提出异议，人民法院亦赋予其复议权并通知行政机关参加抗辩性的听证会，人民法院依据抗辩结果做出是否维持的最终决定。对于争议较大难以及时做出决定，而行政机关又要求不停止执行的案件，只要不属于不可弥补之损失情形，人民法院均应依法继续执行，但对属于《行政复议法》第21条、《行政诉讼法》第44条规定情形的应当停止执行。这种复议方式有效地将维护行政行为的严肃性与提供救济途径结合起来，弥补了非诉执行中的缺憾。这样既有效地保护行政管理相对人的合法权益，又有效地消除和缓解被申请人的对立情绪。

     3、设立和推行听证程序。听证程序在普通法系国家较多地用于立法和行政程序，在我国《行政处罚法》规定听证程序之后，现已逐步引入司法程序，如申诉立案审查、执行异议审查等。《若干解释》第93条虽规定了具体行政行为合法性进行审查，但并没有对审查的程序和方式作出规定。在实践中，法院大多是遵循传统的职权主义执行模式，对行政机关申请执行的具体行政行为只作书面审查，审查的理由不对外公布。这种“暗箱操作”的审查方式由于没有当事人的参与和监督，人民法院往往迫于行政机关实际或习惯上的压力,使审查流于形式。笔者认为，在设立听证程序时，主要明确以下几个方面：一是要合理确定听证范围。确定听证的范围必须遵循个人利益与公共利益均衡原则，成本不大于效益原则。对下列五种情形人民法院应举行听证，（1）案件有重大影响的；
（2）执行后果无法补救的；
（3）案外人提出异议且人民法院（或合议庭）认为有必要的；
（4）被申请人提出申请，且人民法院（或合议庭）认为有必要的（5）人民法院认为可以进行听证的其他情形。二是要科学设立听证程序的具体操作规范。比如要具体规定被申请人在接到执行通知书次日起３日内应向人民法院提交书面听证申请，人民法院不得拒绝，应当在举行听证的７日前通知申请人和被申请人及有关利害关系人；
若在收到《听证通知书》后举行听证前，行政机关要求撤销其具体行政行为或者被执行人主动履行具体行政行为所确定的义务，应取消听证会，报结案件。三是听证会应贯彻简便、易行、公开、公平、公正的原则，不能生搬硬套审判的庭审程序等。

      4、设立和增加“中止”程序。非诉执行案件的审查，是人民法院的一项法定职责，在审查过程中往往出现相对人下落不明等情况，参照行政诉讼法第51条第一款第（七）项诉讼中止的规定，在非诉行政执行案件中，建立中止程序制度，待中止情形消除后，即可自行恢复审查。

      5、设立和明确申请执行的期限和受理时间。一方面，要明确行政机关申请执行的期限，建议有权机关将《解释》第88条中的“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”修改为：“应当自被执行人的法定申请复议、起诉期限届满且具体行政行为生效之日起180日内提出”，以便在实践中更好地理解与操作。另一方面，要明确法院非诉行政执行案件的受理时间。由于对非诉行政案件受理时间的不同理解，导致在司法实践中的时间把握不统一。因此，笔者建议，应将《若干解释》第88条中的“法定起诉期限届满之日”修改为“法定申请复议、起诉期限届满且具体行政行为生效之日”，以便于更好地理解与执行

        综上所述，无论是行政强制法的相关制度设计，还是改革现行行政执行体制，都涉及到行政强制执行权的分配标准问题，都需要我们对行政诉讼法进一步的修改完善。因为行政强制和司法强制执行是实施法律的重要于段，是依法行使行政权的有力保障，是维护公共秩序的有力手段，是促进全社会遵守法律的有效方法。因此，笔者认为，在我国立法机关制订《行政强制法》过程的同时，也应尽快制订一部规范非诉行政执行程序的法律，以此来提高当事人的法制意识，促使被执行人自觉履行义务，降低执行难度，用最低的成本取得最佳的执行效果，从而达到维护社会和谐稳定的目的。当然，在当前我们在制订《行政强制法》和修改行政诉讼法以及完善非诉行政执行制度的过程中，一定要结合中国的现有国情，应当考虑我国东部和西部地区的差距，应当依照修宪后所体现出来的权利本位的宪法思想，在借鉴国外先进司法经验、制度和体现现代司法理念的基础上，对行政强制法的立法目的、适用范围、基本原则、行政强制的设定权、行政强制的执行主体、执行方法和执行程序等进行全方位的创新思考。

                   
                
  注释： 
　　[1] 翟新明：《论非诉行政执行制度的缺陷及其完善》，载《行政与法》2005年第3期。  
    [2] 参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2004年第3期第16—17页。   
    [3] 参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第3期第15—16页。 
    [4] 应松年：《行政许可与行政强制法律制度》，〈摘自全国人大常委会第25次法制讲座讲稿〉 ,载《资本论文网》，2004年11月20日。

    [5] 马怀德：《我国行政强制执行制度及立法构想》，载〈无忧论文网〉2003年2月1日。

    [6] 应松年：《中国的行政强制执行制度》，载《行政强制的理论与实践》，法律出版社2001年版，第6～7页。 
    [7] 叶必丰、许炎、谭剑：《强制执行的方式及强制执行权的分配》载《法律教育网》。

    [8] 翟新明：《论非诉行政执行制度的缺陷及其完善》，载《行政与法》2005年第3期。 

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