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    土地征用中的问题及建议 是土地征收还是土地征用

    时间:2020-02-14 07:12:12来源:百花范文网本文已影响

    土地征用中的问题及建议  

    今天的社会,经历一个飞速发展和新旧交替的时代,随着基础设施等方面投资力度的不断加大,农村城镇化的不断推进,越来越多的农村集体土地被征用。在这个过程中,许多地方城市面貌焕然一新,这与各地方政府所做的大量的工作是分不开的。然而在这个过程中, 也不乏有的地方政府损害农民利益的情况存在。既要防止克扣、压低征地补偿费用,损害农民利益;
    也要防止被征地单位和群众漫天要价、谎报地类、扩大面积和有关部门借征地之名“搭车收费”,加重用地单位负担。因此,妥善解决这些问题和矛盾显得十分重要。

        本文土地征用的概念出发,对其具有的法律特征、土地征用过程中应该遵循的原则以及土地补偿的标准、用途、分配和使用等问题作了详细的阐述。就当前存在的法律问题,提出一些相应的建议。彻底解决土地征用中的失序状态,从根本上保护农民的权利不受侵害,设立专门的法律援助基金,提供无偿法律援助,协助他们维护自己的合法权益。使司法程序及时、有效地介入这个社会矛盾空前聚集的领域。  

    土地征用是国家、集体、个人之间发生的因利益需要,依照法律规定的程序和补偿原则、补偿标准、安置办法,将土地所有权转为国家所有的一种行政行为。这就是土地征用带有一定的强制性、必要性和补偿性。据有关数据显示,土地征用纠纷急速增加,农民却没有选择司法的途径解决问题,而是要采用非理性的方式来维护自己的合法权益。在这里就农村集体土地的征用、出现的问题、矛盾及解决途径谈谈个人的见解。
        一、土地征用具有以下几个法律特征
       (一)土地征用应当以国家公共利益为目的
        一般来讲,根据法律追求正义的价值取向,不能动用公权为个别团体或私人谋利,即征用权的行使应是以社会全体或不特定多数人的共同利益为目的。我国对公共利益的界定,目前还比较模糊,有关实施条例也不够具体。在实践中对有关公共利益的解释和界定则过于灵活,至使征地权常常被扩大化使用。
       (二)建设征用土地的主体必须是国家
        只有国家才能在建设征用土地法律关系中充当征用主体,因为只有国家才能享有因国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利。尽管直接需要土地的并非国家,而是具体的国家机关,企事业单位,社会团体以及个人。但是他们只能根据自己用地的实际需要获得土地的使用权。另外还要明确国家虽是征用土地的主体,但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府,他们对外代表国家具体行使此权。
       (三)征用土地是行政行为,具有强制性
        建设征用土地并非平等民事行为,而是由授权的各级行政机关依照法律依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体--国家,土地被征用的集体组织(农村集体经济组织或者村民委员会)的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方自愿和一致,征用土地的指令,作为被征用土地的集体经济组织必须服从。
       (四)建设征用土地必须以土地补偿为必备条件
        建设征用土地与没收土地不同,它不是无偿地强制进行,而是有偿、强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿,征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。虽然土地为国家征用,但是土地补偿费以及其他费用是由用地单位支付。
        在现阶段,人们和政府及用地单位之间的争执,主要发生在合理补偿的数额问题方面。就征地补偿费用方面做详细的阐述。            

    二、征用土地的补偿费
    (一)土地补偿费  

    1、征用耕地(包括菜地)的补偿费标准为该耕地被征用前3年平均年产值的6—10倍。年产值按被征地前3年平均产量和国家规定的价格计算。大中型水利水电工程建设征用耕地的补偿费标准,为该耕地征用前3年平均产值的6—8倍。
         2、征用其他土地的土地补偿费的标准,由各地参照征用耕地的土地补偿费的标准规定。
        (二)安置补助费
         1、征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前3年平均年产值的4—6倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。
        2、征用其他土地的安置补助费标准,由各地参照征用耕地的安置补助费标准规定。依照规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经上级批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。
       (三)地上附着物和青苗的补偿费
        1、地上附着物补偿费是对因自然或人工而与土地结合在一起的私人或集体所有的房屋及水井、坟墓等设施造成损失的补偿。但是,凡是在协商征地方案后抢建的设施,一律不予补偿。
        2、青苗补偿费是对因征地造成的农民种植在被征地上尚未成熟的农作物损失的补偿。但是,凡是在协商征地方案后抢栽抢种的农作物、树木等,一律不予补偿。
        三、土地征用的基本程序
       (一)征用土地的审批权限
        为控制征地总量,修改后的《土地管理法》对各级政府的审批权限作了如下规定:
        1、征用基本农田和基本农田以外的耕地超过35公顷的以及征用其他土地超过70公顷的,由国务院审批。
        2、征用基本农田以外的耕地在35公顷以下,其他土地在70公顷以下的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。
       (二)征用土地的审批程序
        1、用地单位依法向有批准权的人民政府提出用地申请。
        2、政府收到用地者的用地申请后,土地管理部门应当根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设供地标准,对建设用地进行审查;
    建设项目可行性研究报告报批时,应当附具土地管理部门的审批意见。

        3、政府部门依照法定程序批准建设单位征用土地后,由批准征地的人民政府予以公告并组织实施。在公告期限内,被征用土地的所有人、使用人应当持土地权属证书到土地管理部门办理征地补偿登记。
        4、按照规定,被批准征用土地的,应当按照被征用土地的原有用途给予补偿。还应当由用地单位按规定的标准与被征地的农民集体经济组织签订征地补偿协议书。
        四、土地征用中存在的问题
       (一)土地征用的公共利益的范围被人为扩大化了
        在现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”,或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。因此,在土地征用的实践中,“公共利益”的概念被人为地进行了扩大化的解释。那些诸如道路、基础设施、水利工程等建设项目,被界定为“公共利益”一般不会有什么争议。但是在最近10年左右,兴起的房地产建设高潮中,商品房建设或其他商业设施的建设也是打着“公共利益”旗号行使国家征地权。在这些建设项目的公益性质受到质疑时,一些人同样可以振振有词地说:加快城市化的建设步伐不是公共利益吗?加快城市化的进程必然要向城市周边扩展,大量征地难以避免。问题是,“公共利益”究竟是哪些人的公共利益?只是城市居民吗?抑或是那些通过征地建商品房而大发横财的开发商?既然是以国家名义行使征用土地的权力,那么这种征用就应是在国家征用权力所及范围内的全体人民的利益。按照“三个代表”的要求,“公共利益”的概念更容易界定:国家权力的行使应当能够代表最广大人民的根本利益。征地中农民的利益不是“公共利益”吗?为什么农民被征用土地后只获得了“不低于被征地前的生活水平”的补偿,而有些个人、部门或单位却通过征地后的土地炒卖获得了超过农民所获补偿几十甚至上百倍的利润?所以,对“公共利益”进行扩大化解释,如果不仅可以使征地权力的行使名正言顺,而且还可使部分单位和个人获得可观的利益,那么对“公共利益”扩大化解释就会继续下去。“公共利益”这一本来旨在维护大多数人利益的立法规定,由于立法本身的漏洞却成了少数人牟利的工具,这不能不说是立法的遗憾。  

    各国的征地制度都具有强制性,但是大多数国家将征用的范围严格限定在真正意义上的公益事业,而对非公益事业用地则完全实行市场化运作,不实行征用。对征地补偿也强调充分和及时。而在我国征地不仅具有强制性,公益用地的范围被扩大化,而且由于征地制度形成于计划经济时期,明显地带有要求农民支援国家建设的色彩,农民的土地从来没有被作为商品看待,因此,征地补偿的标准不是市场价格,而仅仅是维持生存的一种补偿。这样,征地前的计划性运作和征地后的市场化运作出现所得利益上的巨大落差就不足为怪了。可以说,制度上的缺陷造成了现实生活中的严重不公平,而公平本来应该是社会和法律最重要的价值取向。  

    (二)农民所获补偿与被征地进入市场后的价格落差过大。  

    当农民得知自己曾经祖祖辈辈种过的土地被征用后,政府通过出让获得了几百万元的收入,开发商通过炒卖又获得了上千万的利润,而农民自已只获得了区区几万元的补偿。那些开发商挣的钱可以够自己花几辈子,而农民所获得补偿却仅可以勉强维持自己的生存。同样的一块土地,所获得的利益差别却如此悬殊,如果农民为此心理不平衡,或为此而上访,也就不足为怪了。同样一块地产生的土地收益,农民作为土地的所有者为什么不能分享?
        土地的升值是因为政府经营城市,对基础设施投入以及国家经济发展的结果吗?因此其升值部分理应归政府;
    而开发商的收入则是因为土地和其他成本投入必然带来的利润。那么国家经济发展没有农民的贡献吗?对基础设施的投入中没有农民交纳的税款吗?这种收益上的巨大落差,既反映出人们的一种传统观念:
    工业化和城市化的发展必然要有人做出牺牲,而牺牲农民的利益成本最低。同时,征地行为的计划性和强制性以及土地被征用后的市场化运作的差别,则是形成这种利益分配上巨大反差的直接原因。
       (三)征地补偿过低而且立法标准本身有三个问题
         一是《土地管理法》确定的补偿基本原则是“按照被征用土地的原用途给予补偿”。可以说,这个“原用途”的规定是造成征地中的价格“剪刀差”的根本原因。有了这样的规定,作为农业用途且又没有实际的处分权的集体土地,如不与今后的用途挂钩,是永远值不了几个钱的。
        二是以“产值”确定补偿标准。《土地管理法》中确定补偿费用是以土地“被征用前3年平均产值”计算的。无论是6—10倍也好,最高30倍也好,以目前农产品价格计算,补偿费无论如何也高不到哪里去。因此以产值论补偿而不是以市场决定地价,不仅不科学,实际操作也是问题。
        三是确定的最低补偿标准不合理。确定的最低补偿标准是“不低于原有生活水平”。且尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经上级政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。为什么农民丧失土地的代价仅仅是“保持原有生活水平”,追求更加美好的生活,实现小康难道没有农民的份吗?即使可维持30年的“原有生活水平”,但30年以后呢?农民就不再生活了吗?而且目前农民得到的只是货币补偿,失去土地的农民就业问题在法律上并未获得保障。
        五、土地征用的建议
        土地的征用虽然是以国家的名义进行的,但在具体实施过程中则事关不同利益主体的不同利益。若想解决在征地过程中的种种问题,必须从立法的修改和完善着手,而且征地中的大部分问题也确实出在立法方面。首先从以下四个方面对土地征用的法律制度加以修改和完善:
        (一)以立法的方式明确界定“公共利益”的概念和范围
    既然“公共利益”是法定的行使征地权的前提条件,那么这一法定条件就必须明确而具体。因为不同的人或者说代表不同利益的人对“公共利益”可以作出各种不同的解释。因此法定条件应当具有特定性和惟一性,否则这样的前提条件就等于形同虚设。用列举式说明,即将以公共利益的名义进行建设的项目逐一列出,只有在此范围内的建设项目才可以视为是以公共利益为目的的。比如(1)军事用地;
    (2)国家政府机关及公益性事业研究单位用地;
    (3)能源、
    交通用地,如煤矿、道路、机场等;
    (4)公共设施用地,如水、电、气等管道、站场用地;
    (5)国家重点工程用地,如三峡工程、储备粮库等;
    (6)公益及福利事业用地,如学校、
    医院、敬老院等;
    (7)水利、环境保护用地,如水库、防护林等;
    (8)其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下,要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地,不能依靠征用农地,而应当主要依靠市场来解决。

       (二)土地征用采用市场化运作
        征地前的计划性和征地后的市场性之间的矛盾就必然造成征地补偿和征地后所获利益的巨大反差。真正的公益性建设用地,在征用前后一般不会出现征地补偿与所获收益之间的明显差别。因为公益事业即使有收益,一般也是用于成本的回收和公益建设项目的日常维护,营利并非公益事业的目的。对公益性建设项目的征地补偿应遵循及时、充分、适当的原则,而对于非公益性建设项目的征地补偿则应按照市场价值规律进行。所以,法律在严格界定“公共利益”范围的前提下,还应明确规定,非公益性建设项目用地不能列入征用范围,而应将其纳入市场,由市场决定土地价格及各利益主体的分配比例。要坚持平等自愿、协商一致的原则。     

    (三)目前的征地补偿标准应加以修改。征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移,农民将永远失去土地的经营权,失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性,使补偿收益更多地偏向失地农民,并指导他们合理使用这部分收益,用于再就业及改善和提高生活水平。因征地而引起的农民上访问题,最突出的表现就是征地补偿标准过低,而这一问题的根源在于所确定的补偿标准不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”确定补偿标准,而转手出让时则按“新用途”,为什么同一块地,对原所有人和新所有人所得收益不能采用同一标准呢?因此应当取消只能按“原用途”给予征地补偿的规定。补偿标准的计算应当是逐年递增的,而且一般不应低于统计部门近年内公布的国民经济增长比例。
       (四)征地中存在的许多问题,其根源在于土地权利制度本身的不合理。如果土地制度改革能够得以顺利进行和完善,农民对自己拥有的土地具有完整法律意义上的处分权,许多征地矛盾也就迎刃而解了。但是,在土地制度进行彻底改革之前,在解决土地征用存在问题方面,我们并非不能有所作为。比如在不改变农村集体土地所有制性质的前提下,将土地使用权作为一项独立的物权确定给土地经营使用人,农民同时还享有权益分配,在严格土地征用管制和审批的前提下,参照土地承包经营权流转的方式,赋予农民在建设主管部门批准改变农业用途,将土地用于营利目的时,集体土地经营使用者就可以作为市场的平等主体,按照市场规律、市场价格与土地的受让方协商土地价格。  

    此外在其他相关措施也要跟上,才能使其顺利地通行。一是建立城市土地储备制度之后,可以真正实现政府垄断城市土地一级市场,城市公益性用地可以通过征用农地解决,其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。二是调整征地范围,实行依市场价补偿,就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决,这就需要建立集体土地产权市场,尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。三是加快我国农用地定级估价的步伐。四是应尽快完善土地征用方面的法律,尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征用制度。  

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