社区矫正双八制度【论我国社区矫正制度的困境与出路】

论我国社区矫正制度的困境与出路

【论文提要】19世纪后期，受刑事实证学派（新派）的影响，刑罚的适用由盲目的惩罚和报应逐渐过渡到能动的有目的的教育矫正，一系列的非监禁刑的措施如缓刑、假释等得以出现。（1）2011年2月25日，全国人大常委会表决通过的《刑法修正案（八）》首次把社区矫正写入刑事基本法。我国的社区矫正工作经过近几年的实践，无论是实践还是理论上都取得相当大的进步，积累了很多好的经验和做法，但应清醒的认识到我国社区矫正制度建设处于初级阶段，当前该工作仍存在不少问题。鉴于此，本文通过对我国社区矫正现状及存在问题的思考，寻找解决上述问题的途径。

一、社区矫正概述
社区矫正也称为社区矫治，是相对于传统监禁式或机构式矫正的新兴罪犯矫正模式，旨在通过矫正的手段，以社区代替监狱，对罪犯进行改造。
在我国，对社区矫正的界定不尽相同。有罪犯矫正说，该说认为社区矫正就是在社区内对犯罪人实施的各种矫正措施。我国学者冯卫国认为：“社区矫正是指通过适用各种非监禁性刑罚或刑罚替代措施，使罪犯得以留在社区中接受教育改造以避免监禁刑可能带来的副作用，并充分利用社区资源参与犯罪矫正事业的一种罪犯处遇制度。”（2）有非监禁刑罚执行说，该说认为社区矫正是非监禁刑的刑罚执行活动。2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》中给出了社区矫正的定义：社区矫正与监禁矫正相对的行刑方式，是指的是将符合条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑法执行活动。该通知明确了“被判处管制的；
被宣告缓刑的；
被暂予监外执行的；
被裁定假释的；
被剥夺政治权利，并在社会上服刑的”纳入社区矫正范围，并明确了社区矫正的三项任务是监督管理、教育矫治、帮困扶助。2011年2月15日，第十一届全国人大常委会第十九次会议表决通过的《刑法修正案（八）》规定，对被判处管制、宣告缓行、决定假释的犯罪分子依法实行社区矫正。这是社区矫正首次被写入刑事基本法，表明历时七年的社区矫正试点、试行工作正式迈入法制化轨道。
二、社区矫正的重大意义
（一）行刑制度的目的主义理论代替原有的报应主义理论
社区矫正被称为刑罚制度中革命性的创新，起源于西方国家。龙勃罗梭、菲利、李斯特等近代学派的大师们认为刑罚的目的不应是对犯罪人的报应和对一般人的威吓，而应是通过对犯罪能力的剥夺和对犯罪人的矫正以保卫社会。（3）伴随着人类法治文明的进程，越来越多的人开始进行刑罚制度的创新，尝试用更加有效、人道、文明的方式处理犯罪和犯罪人。社区矫正伴随着世界行刑社会化的浪潮在各国推广运用，实现了刑罚执行方式由监禁刑向非监禁刑发展的飞跃。
我国在“宽严相济刑事政策”的指导下，提出了社区矫正，不仅意味着刑罚执行方式的改进，更是刑罚观念的变化。我国渐渐从“严打”犯罪分子的理念向注重对犯罪分子的教育改造，以使其回归社会，预防其再次犯罪理念的转变，体现了我国刑罚目的由报应主义向目的主义的转变。社区矫正由于将罪犯放置于社会环境中执行刑罚，有利于罪犯形成健康的社会人格，顺利重返社会，避免监禁型矫正对罪犯消极人格的影响。这为构建社会主义和谐社会，健全社会主义法制国家，依法治国，维护社会秩序，保障人权做出了重要贡献。
（二）提高司法效率，节约社会成本
社区矫正并不是从来就有的。在持续的犯罪浪潮面前，传统的、单一的行刑资源（监狱）捉襟见肘，刑事政策开始追求行刑的新途径，社区资源的利用逐渐成为一些国家的选择，社区矫正就是在这样的背景下应运而生的。它是应对犯罪浪潮上涨所迫切需要的产物，缓和了监狱紧张状况，节省了司法资源，节约了执行成本，同时充分利用社区资源。在控制犯罪方面，能有效控制犯罪再犯几率，相较于监禁刑来说，更能达到预防犯罪的目的。
（三）帮助罪犯回归社会
刑罚对犯罪人具有剥夺、惩罚和教育改造功能。社区矫正作为一种刑罚执行方式，需要体现刑罚的剥夺性和惩罚性；
同时，作为一种不同于以往的刑罚执行方式，它更注重对犯罪人的教育改造，以使他们重新回归社会。传统的刑罚执行方式更注重惩罚的功能，通过剥夺犯罪人的某种权益，使其感到痛苦，抑制犯罪意念，达到特殊预防的效果。但是传统刑罚执行方式并没有从根本上消除部分犯罪分子的犯罪意念，暂时的压制并不能从根本上消除犯罪分子的人身危险性。现代社会中犯罪再犯率居高不下体现了传统刑罚执行方式存在的弊端。因此，我们迫切需要一种新的执行方式来弥补传统执行方式所带来的社会隐患，社区矫正由此产生，在社会化环境中执行矫正，罪犯仍能够承担家庭与社会的责任，有利于健康社会人格的形成，在体现刑罚的基本功能的同时更注重帮助犯罪分子回归社会。
（四）体现人道主义和人文精神，与现代行刑理念接轨
社区矫正作为一种非监禁型刑罚措施，集中体现了谦抑思想和行刑的人道价值。（4）虽然在一定条件下或在一定时间内，社区矫正对象的人身自由也可能受到某种限制，但是并没有剥夺犯罪分子的人身自由，其所受到的惩罚和因此体验到的痛苦，都是比较轻微的，而且在执行过程中充分尊重和保障人权。在20世纪60年代的刑法改革中，这种非刑罚化逐渐成为当今世界各国刑罚制度发展的趋势，西方部分国家如德国、日本等国都早已确立并实施了社区矫正政策。以2000年数据统计为例，加拿大适用社区矫正刑的比例在全世界最高，达到79.76％，澳大利亚达到77.48％，新西兰为76.15％，法国为72.63％，美国为70.25％，韩国和俄罗斯较低，但也分别达到45.9％和44.48％。（5）在许多国家中，适用社区矫正的人数大大超过监禁人数。从国际社会的刑法改革发展趋势来看，刑罚制度已经从以监禁刑为主进入了以非监禁刑为主的新阶段。
三、社区矫正在现实中存在的困境
社区矫正相比监禁刑具有不可替代的优势，是国际刑罚制度发展现代化的必然趋势。我国的社区矫正自2003年7月开始试点到2009年9月在全国范围内试行至今，通过近十年的努力，无论是实践还是理论上都取得相当大的进步，积累了很多好的经验和做法，但应清醒的认识到我国社区矫正制度建设仍处于初级阶段，影响和制约我国社区矫正工作的因素有很多，主要表现为以下四个方面。
（一）社区矫正工作立法滞后
当前我国开展社区矫正的依据主要是2003年颁布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》，2011年2月25日全国人大常委会表决通过的《刑法修正案（八）》中虽然规定了依法实行社区矫正，但此规定只是一个笼统的概念，缺乏可操作性。《关于开展社区矫正试点工作的通知》只是一个指导性文件，不是一个具有法律效力的规范，再加上《通知》的发布相当仓促，《通知》的规定还存在不够完善的地方。第一，《通知》只是指导性文件，无权赋予社区矫正执行人员法律职权，社区矫正执法人员执行刑罚的职权缺乏法律依据。在试点工作中，社区矫正执行人员一般是各地的司法所工作人员，他们不是刑罚执行人员，没有执行刑罚的权利，服刑人员出现不服从社区矫正工作人员的监督管理时，社区矫正执行人员难以对其进行有效地管理。第二，《通知》对社区矫正的程序规定过于原则、笼统，缺乏可操作性。社区矫正应该遵循什么样的步骤、程序，《通知》并未明确规定，只是粗略的提及司法机构之间的简单分工，导致在司法实践中，各地在工作中出现了各种各样的矫正操作程序。第三，《通知》对社区矫正工作的具体内容也未进行明确规定。从各地试点工作的司法实践情况看，采取的矫正措施也是各具特色，没有统一的矫正内容。
2011年2月25日，全国人大常委会表决通过的《刑法修正案（八）》首次把社区矫正写入刑事基本法，表明社区矫正试点、试行工作正式迈入法制化轨道，也表明我国决策者开始着力解决当前我国在刑罚执行方面存在的问题，开始在立法层面用社区矫正这种非监禁刑来解决缓刑、假释的犯罪分子融入社会的问题。社区矫正入法确实是一个巨大的进步，但我们要清醒的认识到，这只是社区矫正立法的一个开端，社区矫正立法还有很长的路要走。第一，刑法中只规定了缓刑、假释、管制适用社区矫正，然而在现实生活中还有很多因保外就医等各种原因而被暂予监外执行的犯罪分子，这批人员数量很大，也应该对他们采取社区矫正，但是暂予监外执行是在《刑事诉讼法》中规定的，要对暂予监外执行人员实行社区矫正，就必须修改《刑事诉讼法》。第二，《刑法修正案（八）》只是提出了一个概念，而没有进行具体明确的规定，很多问题亟待解决。
综合而言，无论是《通知》还是各试点地区的工作文件，都只是一种临时性的替代措施，很难从实质上解决社区矫正在实践中面临的法律瓶颈问题，严重影响和制约了社区矫正制度的健康发展。同时，对于社区矫正工作人员的具体职责、权利和义务等没有法律参考，这种法律体系上的漏洞极有可能导致社区矫正工作人员滥用权利或消极不作为的情况发生，社区矫正功效很难发挥。
（二）社区矫正的执行主体不明确
《刑法修正案（八）》对社区矫正的执行主体未予以明确，根据《刑法》的规定，对于管制、缓行、假释、监外执行以及剥夺政治权利的执行主体是公安机关。而《通知》规定，司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作。从《通知》的规定看，司法行政机关和公安机关都是社区矫正的执行主体，这与我国法律的有关规定发生了冲突。《通知》的法律效力位阶低于《刑法》和《刑事诉讼法》，因而两高两部四部门以《通知》的形式改变社区矫正的执行主体是否合法值得商榷。理论界对于此种现象，采用执行主体和工作主体来分别代指公安机关和司法行政机关，实为无奈之举。法律文件的冲突直接造成社区矫正的执行主体与工作主体相分离。公安机关作为社区矫正的执行主体，其主要职责是侦查刑事犯罪活动、维护社会治安，由于诸多客观因素，自上到下都没有设立专门负责社区矫正执行的机构。司法行政机关作为社区矫正的日常工作主体，没有法律赋予的监督权和考察权，工作中遇到问题只能求助于公安机关，导致了工作主体不享有执法权的尴尬局面。这一问题不解决，社区矫正工作难以顺利开展。
此外，目前两个主体并存的局面使社区矫正存在效率低下的风险。由于公安机关和司法行政机关没有隶属关系，在我国现有的政府组织模式下，公安机关不可能按照司法行政机关的要求来监管矫正对象，加之沟通不及时等主客观因素的影响，必然造成权责不清、监管工作脱节、都负责又都不负责等情况发生，导致监管效率低下甚至社区矫正人员脱管的问题。
（三）社区矫正工作各机关职责不清、协调不够
按照目前的社区矫正工作机制，工作职责涉及到法院、检察院、公安、司法等部门。但因法律规定含糊、两院两部的《通知》笼统，使得各有关部门职责不清、权限不明。社区矫正是我国现行宽严相济刑事政策的体现，也体现了我国犯罪观的进步，是我国建设和谐社会的要求，具体实施中则要求法院在审判工作中，扩大非监禁刑的适用。然而，在实际工作中，相当一部分法院由于审判任务重、人手紧缺、麻烦费时等原因消极应付、机械执法，认为该项工作与法院关系不大而敷衍搪塞、怠于配合，使得法律规定的各种非监禁刑比例较低，假释适用率整体也不高。检察院是法律的监督机关，也应当是社区矫正工作的监督者，但实际工作中，检察院履行该项职责中未完全到位，或认为与己无关，或停留在书面上。公安机关虽然是法律上的执法主体，但由于和工作主体规定不一致，再加上警力的紧缺无暇顾及这项工作，责任难以切实尽到位。而监狱的部分领导和同志则存在着“各管一段”的想法，在工作指导、矫正人员交接及其它工作衔接上还存在着诸多问题，没有做到无缝对接。社区矫正组织本身也存在着各种各样的想法，因此地方政府与社区群众的认同度不高。

（四）社区矫正工作制度化不到位，缺乏影响力
社区矫正对象的监督管理是指社区矫正执行机关根据我国法律、行政法规、规章以及社区矫正的相关规定，对社区矫正对象的社会服刑过程依法进行监督、考察和管理，以保障刑事判决和裁定得到严格执行的具体活动。在美国，对社区矫正人员的监督管理有一整套的制度，如对矫正对象登记报到、分类，风险评估，资格权利的限制和剥夺，社区服务，奖惩制度等均是制度中的内容。而我国社区矫正制度建设还存在一系列问题：一是制度规定不完整，且比较概括。对于主要的方面有规定，但很多具体制度缺乏明确规定，社区矫正不能达到事事有法可依的状态。二是制度缺乏统一性，除了全国统一的《通知》、《暂行办法》外，各省的制度规定五花八门，具体制度和做法不尽相同。

此外，社区矫正作为一个新的理念，在重刑观念根深蒂固的中国，它的引进和试点必然对一些传统的观念产生强大的冲击力，在中国必然有一个本土化的过程。社区矫正工作推行以来，国家和有关省份虽然作了一些宣传，然而并未达到最佳效果，因此很多群众根本不了解什么叫宽严相济的刑事政策，更不了解社区矫正为何物。

以上这些存在的问题既不符合社会主义法制建设的要求，也不利于社区矫正工作的向前发展，只有认真进行研究，才能改进社区矫正工作的现状，使社区矫正工作发挥它应有的效能。
四、社区矫正制度的完善
（一）完善社区矫正的相关立法
社区矫正是一项刑罚执法活动，执行的是法院作出的判决和裁定，而法院作出判决和裁定的依据主要是我国《刑事诉讼法》和《刑法》的相关规定。根据这一特性，两部法律中与罪犯在社区的刑罚方法、措施和步骤程序的相关规定，可以看作是社区矫正法律规范的重要内容。然而，由于社区矫正活动需要调整的关系复杂多样，仅凭两部法律有限的规定是不够的。从我国社区矫正的立法现状来看，除已通过的《刑法修正案（八）》外，现有规定社区矫正的法律规范发展滞后，位阶较低，内容上较分散缺乏统一的指导，存在着很多制约社区矫正进一步发展的规定和较大的法律空白。面对这种情况，可从以下两方面加以改进。
第一，要修改现行的法律。建议在总结试点经验的基础上适时对《刑法》进一步完善、对《刑事诉讼法》和《监狱法》进行修改。为顺应世界行刑制度发展和我国行刑制度改革的需要，建立起与监禁刑执行法律相对应的法律制度，应加快社区矫正的立法工作，来填补我国非监禁刑执行法律的空白。但考虑到目前社区矫正立法的基础与条件尚不成熟，所以首先要修改和完善现行《刑法》、《刑事诉讼法》和《监狱法》里有关社区矫正的法律规定并以此为作为构建我国社区矫正法律制度的基础。
第二，要加快对社区矫正的立法。社区矫正要得到切实执行，需要立法保障。这是因为这类矫正措施是一项非常复杂而细致的执法活动，矫正的内容不仅和行刑与惩罚有关，还需要达到教育与矫正的效果，更要达到帮助与服务的目的，在一定程度上已经超越了《刑法》、《刑事诉讼法》的有关规定，凸显了立法空白。故仅仅对现行法律制度进行修改不能彻底解决制约社区矫正顺利发展的法律问题。因此，可以借鉴其他国家的经验，制定一部统一的《社区矫正法》，明确规定社区矫正的性质、方式、程序、适用对象、机构设置、矫正对象的权利义务等，对解决我国目前社区矫正工作中存在的问题是大有裨益的。制定一部适合我国国情的《社区矫正法》，与《监狱法》相对称，以正式的法律条款作为我国刑罚执行制度中与《监狱法》地位相当的另外一部法律。
（二）提高社区矫正在刑罚体系中的地位
第一，慎用监禁刑，扩大社区矫正的适用范围。我国是一个有几千年重刑司法传统的国家，从夏商周到明清朝再到当下，在刑罚执行体系中，监禁等重刑一直占据中心地位。由于长期受重刑主义司法传统的影响，当前我国上至立法者下至基层司法人员大都存在重刑思想，认为监禁刑是惩罚犯罪的主要手段，而极少考虑用监禁刑以外的手段来惩罚犯罪。在此背景下，监禁刑的限制适用似乎是奢谈。但立法并不能只是亦步亦趋地被动前行，良好的刑事立法应当在立足国情的前提下，尽可能顺应世界刑法发展之趋势，具有一定的前瞻性，积极引领公众刑法观念的进步。所以，有必要在我国刑法中增设慎用监禁刑的条款，扩大社区矫正的适用范围。
第二，建立判决前人格调查制度。判决前的人格调查制度对于社区矫正的发展尤为重要。缓刑、假释等社区刑罚措施的适用水平，在很大程度上受再犯预测水平的限制，而提高测定结果的准确性有赖于建立科学的人格调查制度。由社区矫正工作者对犯罪嫌疑人的个人情况和在社区中的有关情况进行比较详细地了解，并且分析这些情况与犯罪的关系，同时作出对犯罪嫌疑人的判决建议，包括应在监狱服刑还是在社区矫正。
（三）构建社区矫正执行的科学体制
第一，建立专门的社区矫正机构。行刑权就其本质而言，是一种司法权和行政权的统一，（6）由司法行政部门统一行使是较为合适的，有利于解决目前行刑权主体过于分散及行刑权的非均衡性等问题，从而实现刑事司法权力资源的合理配置。
第二，建立有关国家机关分工配合的运作制度。在非监禁刑执行过程中，国家机关之间的互相配合是使国家刑罚得以实际执行、实现刑罚目的的保障，故应当合理设置社区矫正的决定权和执行权，实现刑事执行的一体化。在司法实践中，社区矫正对象处于失控状态，疏于管理，最主要的原因之一就是有关国家机关之间没有建立起互相联系、相互配合的制度。
第三，提高社区矫正队伍的职业化和专业化水平。社区矫正是一项专业性、法律性和技术性都很强的工作，对矫正工作者的能力、素质等都提出了较高的要求，因而，建设一支业务过硬，结构合理，稳定性强的工作队伍，对于依法规范、有序地开展社区矫正工作，确保刑罚执行的严肃性，准确性，提高罪犯的教育质量，预防和减少重新犯罪，维护社会稳定，都具有十分重要的意义。必须重视选拔及培训等工作。
（四）对社区矫正实行全程化的网络管理，创新监管机制
在司法部社区矫正局内设立社区矫正信息网络中心，该信息中心应该将全国所有社区矫正对象的资料输入，包括犯罪分子个人的基本情况，犯罪的性质、罪名，所判的刑罚种类，刑期或罚金数额，审判机关，前科，主要社会关系情况等，以及犯罪分子在刑罚执行过程不断形成和收集到的资料，这部分资料是动态的，随着执行的发展不断得到增加和充实。同时，在省级社区矫正局建立本省范围的执行信息资料管理和交换中心，保证执行主管机关及有关人员能够及时掌握全国的社区矫正执行情况，地方社区矫正工作站可以通过网络系统查看有关资料。另外，充分考虑目前我国全社会的人力、物力和资源都正在根据市场经济的要求进行重新调整和配置，就业政策和就业方式也发生着巨大的变化，再加上各地经济发展的不平衡性等因素，建立原则上允许其外出经商或打工，但必须严格审批的制度。司法行政机关还应加强与公安机关、监狱管理机关等相关部门的合作，建立双向的社区矫正对象的“数据核查制度”，降低脱管率。要通过立法，建立和健全社区矫正对象的“收监执行制度”，即规定社区矫正对象违反规定，应收回监狱继续执行原判刑罚的情形及程序及其相关条件，以敦促犯罪人认罪服法，加强改造，确保公众的安全，维护法律的尊严。
五、结语
社区矫正制度的本质是将不需要监禁的罪犯置于社区中，依靠一系列矫正措施，实现罪犯的再社会化。社区矫正是刑罚的一种执行方式，在实现了对罪犯惩罚和否定评价的同时，也体现了现代社会对罪犯人权和人性的尊重。开展社区矫正是法治社会人权保障的必然要求，是社会文明进步的一种方式，是构建社会主义和谐社会的必然要求。因此我们应该正确认识社区矫正在罪犯惩罚和改造的重要作用，充分发挥司法职能，完善社区矫正机制，为罪犯架起回归社会的桥梁，对促进罪犯的教育改造以及和谐社会的建设有着重大意义。

(张慧）

注释：

（1） 姜祖桢：《社区矫正理论与实务》，法律出版社2010年7月第1版，第41页。
（2）冯卫国著：《行刑社会化研究——开放社会中的刑罚趋向》，北京大学出版社2003年版，第181页。
（3）任金振：《中国社区矫正制度研究》，西南政法大学硕士学位论文，2007年4月。
（4） 赵秉志，《刑法基本问题—现代刑法问题新思考》，北京大学出版社2010年版，第18-19页。
（5） 王彦钊：《犯罪只能在监狱服刑？—陈旭等31名代表呼吁制定社区矫正法》，检察日报，2004年3月11日。
（6）邱兴隆、许章润：《刑罚学》，中国政法大学出版社，1999年版，第205—206页。
 
 
 

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