_国开电大法学本科毕业论文：失地农民养老保障机制的宪法学思考

失地农民养老保障机制的 宪法学思考 目录 内容摘要……………………………………………………………………………（3） 关键词………………………………………………………………………………（3） 正文…………………………………………………………………………………（3） 一、绪论……………………………………………………………………………（3） 二、本论 ………………………………………………………………………… （3） （一）失地农民养老保障机制概述………………………………………………（4） 1.1 相关概念的界定………………………………………………………………（4） 1.1.1 农民…………………………………………………………………………（4） 1.1.2 失地农民的简述……………………………………………………………（4） 1.1.3 养老保障机制………………………………………………………………（5） 1.2 失地农民养老保障机制的宪法依据…………………………………………（6） 1.2.1 公民的生存权………………………………………………………………（6） 1.2.2 公民的平等权………………………………………………………………（7） 1.2.3 公民的养老保障权…………………………………………………………（7） 1.2.4 公民的财产权………………………………………………………………（8） 1.3 失地农民养老保障机制立法和实施现状……………………………………（8） （二）失地农民养老保障机制的宪法缺失………………………………………（9） 2.1 征地补偿制度存在缺陷……………………………………………………（9） 2.1.1 农村集体土地产权制度不清晰…………………………………………（10） 2.1.2 行政征用侵权犯土地财产权……………………………………………（10） 2.1.3 征地补偿不公平…………………………………………………………（12） 2.2 社会保障制度缺位…………………………………………………………（12） 2.3 特殊主体养老保障机制的缺失……………………………………………（13） （三） 失地农民养老保障机制的构建…………………………………………（13） 3.1 完善征地补偿制度…………………………………………………………（14） 3.1.1 明晰农民土地财产权……………………………………………………（14） 3.1.2 严格界定公共利益………………………………………………………（14） 3.1.3 增设征地听证制度………………………………………………………（15） 3.1.4 建立健全征地补偿司法救济制度………………………………………（15） 3.1.5 提高征地补偿标准………………………………………………………（16） 3.2 构建失地农民养老保障机制的模式选择…………………………………（16） 3.3 构建特殊主体养老保健制度………………………………………………（17） 3.3.1 明确特殊主体界限………………………………………………………（18） 3.3.2 特殊主体养老保障制度的缴费方式……………………………………（18） 3.4 健全失地农民社会保障制度的配套措施…………………………………（18） 3.4.1 建立失地农民就业培训制度……………………………………………（18） 3.4.2 为失地农民提供法律援助………………………………………………（18） 3.4.3 加强基层劳动保障服务，降低失地农民就业成本……………………（19） 三、结论…………………………………………………………………………（19） 参考文献…………………………………………………………………………（20） 失地农民养老保障机制的宪法学思考 【内容摘要】失地农民是我国城市化出现的新的弱势群体。生存权、平等权、养老保障权、土地财产权等一系列的宪法权利是失地农民养老保障的宪法依据。我国当前失地农民养老保障机制的问题表现在农村集体土地产权制度不清晰、行政征用权侵犯土地财产权、征地补偿不公平、失地农民养老保障制度和特殊主体养老保障制度缺失。建立失地农民养老保障机制应构建包括明晰农民土地财产权、严格界定公共利益、增设征地听证制度、建立健全征地补偿司法制度、提高征地补偿标准为内容的征地补偿制度；
建立单独的失地农民养老保障制度；
构建针对失地老年人特殊主体养老保障制度；
健全失地农民社会保障制度的配套措施等一系列制度。

【关键词】失地农民;养老保障;宪法权利;法律保护 “我们的时代是一个迈向权利的时代，是一个权利备受关注和尊重的时代，是一个权利话语越来越彰显和张扬的时代。我们越来越习惯于从权利的角度来理解法律问题，来思考和解决社会问题。”［1］宪法作为一国的根本大法，最显著体现着这个权利时代的要求。然而近年来随着城乡一体化进程的加快，工业用地和城市建设用地的需求扩张，土地被征用的现象日益严重。农民失去了土地就意味着失去了依靠，失去了生活的来源，失去了养老的根本，失去了享有宪法赋予公民最基本权利的基础。在失去了赖以生存的生产资料——土地之后，随之出现了许多问题，但养老保障最为紧迫。因此，如何从理论上分析失地农民养老问题相关权利，探究失地农民权利缺失原因，规制政府行政行为，建立合理完善有效运作的养老保障机制，是时代和国家赋予我们的重大课题，也是失地农民可持续生计的重要保障。

（一）失地农民养老保障机制概述 随着我国城市化的快速推进，失地农民大量增加不可避免。因此，建立和完善失地农民养老保障机制迫在眉睫。研究建立失地农民养老保障机制，首先要清晰的界定与之相关的一些概念。

1.1　相关概念的界定 1.1.1　农民 古汉语农民一词最早出现于战国，有身份涵义，也有职业涵义。古者有四民：士民、农民、工民、商民。但从该表述来看，古代“农民”一词更多代表的是一种职业涵义。农民这一称谓的身份涵义并没有凸显出来。随着当代我国改革开放的深入进行。农民一词在当今社会里更多的体现了农民工的身份涵义，它是时代赋予的带有歧视性的名词。

农民并非正式的法律职业术语，农民这个概念在中国宪法文本中用过四次，明确的概念和隐藏的概念各两次，明确的概念出现在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）序言和第19条，隐藏的概念则是在《宪法》序言和第1条以“工农联盟”词组出现，这表明它是一个有宪法意义的宪法概念。学者范进学还指出：“农民”应具有这样的几层意义：第一，农民是一种政治力量。第二，农民是一种职业。第三，农民是一种身份。[2]可见在宪法理论上，农民是比较重要的主体，然而，当今社会，农民更多的代表一种身份。其应代表的职业含义并没有通过宪法和法律体现出来，因此，需要从宪法和法律角度统一对农民概念的表述，从宪法规定的农民概念为基础思考和判定有关农民的政策，使国家的法律和公共政策的制定统一到宪法价值上，扩大宪法基础。

1.1.2　失地农民的简述 “失地农民”并非历来都有，它是在工业化和城市化的进程中出现的一个新名词。它是工业化和城市化进程中不可避免的产物。尤其近年来，我国工业迅猛发展，城市化进程不断加快，失地农民逐年增多，已成为一个新的庞大群体，虽然学术界关于“失地农民”的研究很多，但作为我国经济转型期的一个特有概念，“失地农民”失地农民至今仍没有一个明确的界定。

郭金丰将“失地农民”解释为：在城市化过程中失去全部土地或大部分土地的农民。[3]这种概念虽然抓住了失地农民含义的三个重点，即：特征—失地，主体—农民，成因—城市化。但是，类似含义缺少确定性，没有规范的表示出“失地农民”的内涵：没有涵盖失地农民失去土地程度和方式的多样性；
没有分清失地农民的层次性；
对失地农民成因存在唯一性和必然性的认识偏差。蒋传刚将“失地农民”解释为“在城市化过程中，由于土地产权不清晰，征收法律制度不健全，政府管理体制不完善等造成的主动或者被动丧失土地的“前农民”和“后农民”交叉存在的弱势和受歧视的多个群体的聚合群。”[4]此含义虽然弥补了前一含义的模糊性，但是没有对“失地农民”的权利进行界定，因而也有一定的缺陷，在城乡一体化的进程中，“失地农民”究竟享有哪些权利，对这些权利如何进行保障，对这些问题的不同认识将会直接导致在制定对失地农民的各项法规、政策时陷入无谓争论的陷阱，从而不利于失地农民权益的保护。

因此，在界定失地农民的概念时我们要用科学的方法进行思考，并把握以下三项原则：（1）对农民权益的保护尽可能的扩大；
（2）任何差别对待都应以法律、行政法规为正当理由；
（3）落实法律救济原则，实现农民权利平等化；
鉴于此，本文认为应将“失地农民”定义为：在特定时期，给予城市发展建设和社会发展的需要，因失去部分或者全部土地而丧失与生存相关基本权利的一类法律主体。

1.1.3　养老保障机制 我国经济发展不平衡，城乡生产力发展水平存在差异，政府养老政策存在倾斜。受城市和农村二元户籍管理机制的影响，我国农村尚未建立完善的针对农民的养老保障制度，而失地农民作为特殊的农民主体，其养老保障制度的建立更是遥不可及的话题。随着我国工业化和城市化进程的加快，会有越来越多的农民失去土地成为失地农民，失地农民作为一个新型群体，其规模日益庞大。建立良好的失地农民养老保障机制有益于社会的稳定发展，意义重大。因此加强对失地农民养老保障机制的研究，既是必要的，也是紧迫的。

养老保障机制包括社会养老保障机制和商业养老保障机制。其中社会养老保障机制是一个根本的养老保障系统，是国家、各级政府及其职能部门通过建立制度法规而形成的养老保障制度。一般应包括养老金制度、老年福利制度、老年服务体系、养老保障制度以及维护老年人权益的法规等。其运作特点是由政府组织实施，以保障老年人晚年有可靠的保障。“机制”和“制度”的概念不同，机制泛指一个系统中，各元素之间根本作用的过程和方式，是一个动态过程，而制度一般是在一定的条件下形成的，要大家共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定的历史条件下形成的法规、礼俗等规范，是一种静止形态。机制的建立一靠体制，二靠制度。本文所研究的“失地农民养老保障机制”也就是通过深入研究和分析，逐步建立起以失地农民这一弱势群体为对象的，包括失地农民宪法权利救济途径的完善，养老保障制度的构建，政府集体及个人责任的分配等在内的一系列元素相互配合，有效运作的完整机制，从而有效地保障失地农民的合法权益，保障宪法赋予公民的基本权利得以实现。

1.2　失地农民养老保障机制的宪法依据 1.2.1　公民的生存权 加强和保障公民养老权法律保护制度，是科学发展观的必然要求，科学发展观的核心和本质是以人为本，不断满足人们多方面的需求和实现人们的全面发展。保障公民养老权其实质是保障老年人的生存权。由于大多数老年人，尤其是农村老年人，是生活贫困者和社会经济上的弱者，所以生存权对老年人尤其是老年农民具有更加特殊的意义。

生存权是指公民享有要求国家保障维持，延续其生命及其安全和最低生活需要的权利，是公民享有生存的基本权利，是人类的本质追求，体现着人类的价值和尊严。生存权不仅是表示人类自然意义上的权利，体现了国家和公民之间特有的依存关系，而且也是社会价值体系的基础和精髓，为提高社会成员的宪法意识提供了重要的现实基础。对生存权的尊重和保障不仅标志着公民基本权利的实现程度，同时也是衡量整个社会经济发展水平和人权发展程度的重要尺度。“生存权”作为法律概念最早由奥地利法学家安东门格尔1886年出版的《全部劳动权史论》首次提出，他认为：“在人的所有欲望中，生存的欲望具有优先地位。社会财富的分配应确立一个使所有人都能获得与其生存条件相适应的基本份额的一般客观标准，社会成员根据这一标准，向国家提出为自己生存而必须获得的物和劳动的优先要求的权利，这种由个人按照生存标准提出而靠国家提供物质条件保障的权利就是生存权”。

[5]关于生存权宪法规范规定最早出现在1919年德国的《魏玛宪法》第115条第1款：“经济生活的秩序，必须符合具有保障任何人之值得作为人的生活目的的正义原则。战后，各国都将生存权写入宪法，1966年联合国也通过了《国际人权公约》对生存权的具体含义也作出明确规定并提出若干保障措施。我国现行的宪法对生存权的规定主要体现在第44条有关退休人员的生活受国家和社会的保障和第45条有关公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下有从国家和社会获得物质帮助的权利中，而且不同于外国宪法中生存权的纲领性规定，具有具体权利的法的性质。这意味着我国政府在制定有关农民问题的社会政策和法律制度时，应该从农民最基本的生存利益出发，从法律上来说，必须围绕着如何保障农民的生存权利，展开各项制度建设，并且通过各种形式的立法努力确保农民生存权的实现。

1.2.2　公民的平等权 平等是法律的核心意义和价值，人权的法律平等保护是从平等权这一基础权利出发的，它既是人权平等保护的法律起点，也是人权平等保护的终点。资产阶级最先提出“法律面前人人平等”的思想，但该原则在社会主义宪法中得到了更为真实地体现，因为社会主义人民成了国家的主人，在社会地位上一律平等，不因种族、肤色、性别、语言、出身、职业、宗教、政治见解、财产状况和教育程度等不同而有所差别。

所谓平等权，是指公民依法平等地享有权利，不受任何差别对待，要求国家给予同等保护的权利。[6]平等权是我国宪法所保护的公民的一项基本权利，是公民行使其他权利的基础，也是我国社会主义法制的一项基本权利。我国《宪法》第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。因此，失地农民有向政府提出建立失地农民养老保障机制的请求权。

1.2.3　公民的养老保障权 公民的养老保障权，是公民在年老时基本生活得以保障的法定权利。我国是世界上老年人口最多的国家，至2009年底，我国六十周岁及以上的老年人口已达到1.67亿。依法保护公民养老保障权，涉及到每一个家庭，每一个人的切身利益，因此建立健全公民养老保障权的法律制度具有积极的现实意义，并将对我国建构社会主义和谐社会起到积极的促进作用。

我国宪法对公民养老保障权加以确认和保护。具体表现在《宪法》第44条、第45条规定：企业事业组织的职工和国家机关工作人员实行退休制度；
退休人员的生活受到国家和社会的保障；
公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利；
国家发展公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

作为宪法权利的公民养老保障权，是公民基于公民身份而享有的社会权利，具有积极性和肯定性的宪法权利属性，它决定了政府负有以作为的形式履行对老年人提供基本生活保障的义务。

1.2.4　公民的财产权 “公民的财产权（包括土地财产权）是以财产为内容并体现为一定物质利益的权利，是公民的基本权利之一。财产权总是与一定的经济制度相联系的，不同经济制度下的财产权具有不同的性质；
不同的历史时期，财产权有不同的含义，国家政治结构也表现出不同的形态。”[7]财产权是人作为人特定享有的制度化的权利，若没有明确具体的财产权利，公民将失去作为公民个人的价值，失去了受法律尊重和保护的权利。作为公民的基本权利之一财产权，有其强制效力一经法律确定不得随意变动。

作为生产资料的土地，自古就是农民生活、养老的根本，农民理应享有土地所带来的一切财产权益，而农民权利中的首要权利也即土地财产权。我国1982年《宪法》以及迄今先后经过1988年、1993年、1999年和2000年的四次修正，都为财产权的成长和发展提供了契机。特别是2004年的宪法修正案将私有财产权写入宪法，为全面保护公民的财产权提供了依据，为农民土地财产权的确立提供了宪法保障。同时2004年宪法修正案第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。“补偿”字眼的增加为公民财产权的保障提供了依据。在我国农村土地属于集体所有，农民只享有土地使用权、土地承包经营权而没有土地的所有权，一旦农民失去包括土地使用权等在内的土地财产性权利，生存就会面临威胁，这时政府就要对征地进行合理补偿以保障失地农民的根本利益。“合理”补偿不仅意味着政府在进行征地补偿时要符合合理的市场价格，更包含失地农民未来生活保障的需要。

1.3　失地农民养老保障机制立法和实施现状 伴随着我国快速的工业化和城镇化进程，城市住房建设和非农用地的需求在逐年增加，大量农村土地转化为城市的建设用地。土地是农民的基本生产资料，是农民生存的根本，征用和征收农村土地直接影响农民的生计。据中国社会科学院一份研究报告显示，我国目前有失地农民4000万，并且每年仍将有200万农民失去土地，这是一个庞大的群体，解决好失地农民的养老保障问题将直接关系到社会的稳定以及我国建设小康社会所取得的成果的巩固。[8]要使这些失地农民得到广泛、持久、可靠的保障，就必须建立政府主导的失地农民社会保障体系。

2010年我国颁布了《社会保险法》，该部法律在总则第1条就写上了：“维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果”，这是第一次以法律的形式，如此高调地宣告了公民的权利。《社会保险法》其中最重要的一些亮点，可以用四句话来概括。一是覆盖全民，二是统筹城乡，三是突出维权，四是规范管理，统筹城乡应该是这部法律的一个很大的特色。就是中国的社会保障制度是从城市开始建立，逐渐向农村延伸，这次法律明确地把农民，失地农民都纳入到社会保障的制度体系当中。但是，《社会保险法》并不能彻底解决失地农民的养老问题，而且相对其他农民而言，失地农民缺少了“土地”这一层保障，而土地恰恰是农民最重要的生活来源和经济基础。

目前，货币安置是最常见的一种安置方式，即在征地的过程中按照法定补偿标准一次性发放足额的安置补偿费，由失地农民自谋职业的方式。这种安置简单易行，地方政府和单位都比较中意这种补偿方式，对于失地农民而言，一次性得到很高的补偿费，他们也很乐意接受这种安置方式，尤其是缺乏远见的农民和中青年农民。但是失地农民安置工作不仅仅是补偿流失土地，而是要安置失地农民的后续生活，给予其生活和养老保障。这种政府和征地单位出钱一次性、强制性买断的货币安置完全没有考虑农民以后的生活，是对农民极大的不公平。

（二）失地农民养老保障机制的宪法缺失 我国宪法规定了公民所享有的生存权、平等权、养老保障权和财产权。然而我国目前数目庞大的失地农民，各项宪法权利并没有得到很好的保护，这是由于我国失地农民养老保障存在宪法缺失，具体表现在以下几个方面：
2.1　征地补偿制度存在缺陷 征地是导致大量失地农民出现的主要原因，现行不合时宜的土地征用、征收补偿政策存在缺陷，造成了失地农民养老权益得不到保障。目前我国征地补偿制度还存在以下缺陷，制约着失地农民土地财产权的实现。

2.1.1　农村集体土地产权制度不清晰 （1） 权属主体的缺失。我国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；
宅基地和自然地、自留地也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”从该规定看，农村土地所有权的主体是集体所有。按照通说理论，这里的“集体”主要是指“农村集体经济组织”。结合《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第10条的规定，“集体”一共有三种：“村农民集体”、“乡镇农村集体”，“村内两个以上农业集体经济组织”。可以说集体主体概念界定的模糊性，直接导致损害农民土地财产权现象时有发生，这就要求在宪法层面明确农村土地所有权的具体归属。

（2）集体土地产权主体的权能不明确。我国《宪法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律均明确规定了农村的土地除属于国家所有的外，均属于农民集体所有；
但作为农村土地所有者集体并不拥有法律赋予的所有权人的完整权利，如现行法律规定农用地转为非农用地必须先转为国有，即国家或政府可以“公共利益需要”来限定集体对土地经济权利的处置。[9]这样，乡镇、村、组及农民个人对拥有集体土地应享有的权利不清楚，一旦被征用，农民总是处于弱势地位，得不到必要的知情权、参与权以及养老权等自己应有的权益。例如近年来由于土地征收带来的政府与村民的冲突事件很多，往往是开发商出很高的价钱买土地使用权，而政府却仅给农民很少的补偿费，严重损害了农民的利益。

（3）集体土地使用权不稳定。我国法律虽规定了农民承包土地使用年限为30年，但政府却可以随时以各种名义征用土地，农民对土地的使用权得不到有效的保障。土地使用权的剥夺，使农民失去了养老的基础。

（4）土地产权边界不清，导致土地所有者在土地被征用过程中难以保护自己的合法权益。土地所有权、使用权、经营权和收益权等界定不清，从根本上剥离了农民依赖土地而获得经济利益的生存保障。

2.1.2　行政征用权侵犯土地财产权 政府与农民的关系，说到底是国家与公民的关系，也就是国家权力与公民权利的关系问题。这是一种宪法关系。政府的征地行为是国家运用公共权力割让农村土地所有权和农民土地使用权的行为，即使农民的土地产权被界定的相当清楚，国家仍然可以运用公权力改变产权的归属。这种以国家公权力为后盾割让老百姓财产权的行为，历来是一个国家的宪法和法律规范的对象。[10]我国现行的土地征收制度最大的弊端就是行政征用权侵犯公民财产权。政府在征收土地过程中，无视农民的土地财产权益，强制性的把一种财产权成另一种财产权。政府可以强制征收农民赖以生存的土地而又不能给失去土地的农民提供良好的养老保障，不利于社会的和谐、稳定，是与宪法精神相违背的。这种弊端具体表现在：
（1）行政权力运行失范，征地审批权不当甚至违法，行政违宪。政府或土地管理部门对征用土地的审查不清、越权批地或是对合法申请审批程序过长或者不审批。由于规制行政行为的法律不完备，使得行政行为背离了宪法精神背离了公益目的，使得“公共利益”的范畴被无限扩大和滥用，国家公权力沦为商家谋取利益以及政府鱼肉失地农民的工具，其结果不仅侵害了农民的个人利益，损害了国家利益，其最终也将导致公民对宪法和法律信仰的缺失。

（2）征地程序不规范，“两公告一登记制度”不能落实。所谓“两公告一登记制度”是指根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号和征地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡镇、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政管理部门办理征地补偿登记。市县人民政府土地行政管理部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡镇、村予以公告听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市县人民政府批准后，有市县人民政府土地行政管理部门组织实施。然而，我国《土地管理法实施细则》第15条规定：“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这一规定，使被征地方处于不平等的地位，侵犯了失地农民的根本利益。河南上蔡县“三无”式征地正是政府强制征地，不合程序的典型范例。

（3）征地公开性不够，带有一定的暗箱操作，地方政府容易截留失地农民的征地补偿费，行政权力的扩大侵犯了被征地农民的合法财产权利。

2.1.3　征地补偿不公平 行政征用补偿原则最早由法国《人权宣言》确立，时至今日，已被世界上各国所接受，其基本精神是“财产是不可侵犯的的权利”，且各国在宪法中规定了政府的征用补偿责任。我国《宪法》明确规定，公民合法的私有财产不受侵犯。这就说明我国农民的土地财产权是受到宪法保护的，任何单位、组织、个人不得强行征用、征收。另外，我国2004年宪法修正案第20条也有相关征用、补偿的规定，但是由于国家经济状况落后的影响，在处理国家、集体、个人三者利益关系上，往往出现不合时宜的“土政策”，实践中土地征用补偿标准也较低，达不到公平、合理的要求，严重损害了失地农民的经济利益，失地农民仅靠国家的征地补偿安置费无法解决自身的养老问题。

2.2　社会保障制度缺位 现代社会对权利保障的核心要求，就是对权利的平等配置和平等保护。其一，对基本权利的配置实行无差别的平等，即给予不同的人同等的待遇，基本权利是最重要、最核心的人权，它为人的生存和自我完善提供了可供利用的资源和空间，而基本权利的配置只能以公民资格或者自然人的人格作为唯一的依据。其二，对所有人的权利给予同等的尊重，当权利被侵犯时给予同等的救济机会，无论这种侵害是来自个人，群体还是社会机构，在尊重权利和救济权利方面，权利主体是什么人并不重要，同等的救济和尊重才是关键。

我国《宪法》规定了人人享有平等权，然而我国由于受建国以来实行的二元管理结构的影响，城乡居民在户籍、身份、待遇等方面造成人为分割，使户口在农村的农民被定义为所谓的“二等公民”，夹生在城市居民和农村村民之间的失地农民成为当代新型的弱势群体，其生存得不到保障，也无法与城市居民得到同等的对待，目前，我国在城市已经建立了相对较为完善的养老保障制度，城市居民的养老问题主要靠其退休后所领取的养老金保障，然而农村没有养老保障机制，农民在年老以后，没有经济收入生活必然陷入困境。

尽管目前我国开始在个别地区进行农村社会保障试点工作，并且在未来几年将在全国范围实行农村社会保障制度，但这起不到根本作用，农村所谓的养老保障金与城市相比相差太大，这样使农村居民的平等权和生存权都得不到有效的保障，相对而言，失地农民的权利更得不到保护。因此，国家和政府应根据失地农民的实际需要，履行政府的责任和义务，尽快制定一套行之有效的社会保障制度来保护失地农民的养老问题，更好的维护失地农民的权利。

2.3　特殊主体养老保障制度的缺失 “权利是作为社会福利的政治基础而与社会福利问题发生联系的，人类的权利本质是福利权利，而福利权利的现代理论形式就是公民权利。”[11]在公民权利的理念下，社会福利的提供不是出于同情怜悯的人为主义关怀，而是对公民权利的回应，所有社会成员在政治上和道德上是平等的，人们有权要求得到养老、医疗等方面的基本社会保障，弱势群体有权要求得到制度化的、无歧视的救助，政府有责任满足公民基本的权利要求，提供制度化的社会福利保障，在宪法的价值体系中养老保障权处于核心地位毋庸置疑，缺少养老保障权会影响宪政的秩序和进程。

由于我国二元化养老保障制度体系的长期存在，在土地被征用过程中有相当一部分特殊权利主体——老年人，常常被忽视，这部分主体在丧失传统家庭养老的情况下，无任何养老措施加以应付，现行的社会养老保险以及各地制定的失地农民养老政策也都将其排除在外，由于意识观念，收入差距，年龄问题的存在以及其他因素的存在，他们更不愿意参加各种养老保险，因此养老权益的实现在很大程度上受到制约。

老年人的基本权利关乎整个家庭和社会的安定，政府不容忽视。保障被征地老年人的生存和养老权利，制定完善的养老保障制度，是关乎老年人幸福生活，维护社会稳定的重大问题。

（三）失地农民养老保障机制的构建 宪法作为国家的根本大法，其最重要的、最核心的价值在于，它是公民权利的保障书，德国著名法学家耶林说：“人在权利之中具有精神的生存条件，并依靠权利保护精神的生存条件。若无权利，人将归于家畜。”所以，一切权利人通过保护自己的权利而保护自己的生存条件。失地农民是我国城市化建设中出现的新型的弱势群体，宪法同样赋予他们同等的权利。然而，目前我国失地农民的养老无法得到保障，因此，国家迫切需要构建一套完善的失地农民养老保障机制，以保障失地农民所应享有的权利的实现。

3.1　完善征地补偿制度 土地作为生产资料是失地农民养老的资本，完善土地征用补偿制度，规制政府行为是落实失地农民养老权，建立失地农民养老保障机制的制度化保障。

3.1.1　明晰农民土地财产权 因为失地农民问题实际上暴露的是中国土地制度问题，土地对于农民来说就是财产。但现在并没有把它当做财产来对待，这就要求宪法将土地权属主体进行定位，并赋予明确权利给土地产权主体，使其土地产权边界清晰化，从而在土地制度上先行保障失地农民的养老权益。《宪法》第6条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。因此，集体所有制是宪法所规定的经济制度。其实，集体所有制有两种不同形式。一是前苏联的集体农庄形式，或中国上世纪的人民公社形式;二是合作经济形式。前者可以简称为“公有”的集体所有制;后者可以称为“共有”的集体所有制。在公有的集体所有制中，一切财产都属于公有，或集体所有。任何个人或家庭都没有财产，只有集体才拥有财产。在共有的集体所有制中，财产属于每个个人或家庭。集体只有对参与集体的个人(或家庭)的财产进行管理和服务的责任。各种合作经济都属于这一类。《宪法》第8条规定：“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”可见，中国改革开放以来的集体所有制是“共有”的集体所有制。

因此，我认为应该在现行宪法中明确规定我国农村集体所有制实质上是共有的集体所有制，农村土地财产权属于每个个人或家庭，集体只有对参与集体的个人(或家庭)的财产进行管理和服务的责任。

3.1.2　严格界定公共利益 现行《宪法》对公共利益的界定存在模糊性，导致行政征用权侵犯土地财产权的现象时有发生。因此，有必要对公共利益进行明确的界定。

本文认为《宪法》中第10条关于公共利益的规定应该作以下调整，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收农村集体所有制的土地。所谓公共利益是指，由不特定多数人享有的，能促进社会整体福利的重大利益。[12]公共利益具体包括以下内容：①国家重大经济建设项目，其项目具有公益性；
②国防、军事设施建设；
③国家机关、地方机关及外交建筑用地；
④交通、水利、能源、供电、供水、供暖等公用事业或市政建设用地；
⑤教育、科技、文化、卫生、体育、环保、慈善机构等社会公益事业用地；
⑥抢险救灾及社会福利（如对贫困群体的救助安置）；
⑦文物古迹及风景名胜区的保护；
⑧其他以公益为目的的事业。征收和征用不得仅以商业利益为目的。以上各项用地项目都有利于改善民生，促进我国经济的发展，应该纳入公共利益的范畴。

保证只有为了公共利益的需要才能动用征地权，为了防止滥用公共目的的征地，对政府强制性取得土地要有严格的限制，对征用土地的范围和目的要有明确的界定，只有这样才能保护农民的合法利益。

3.1.3　增设征地听证制度 土地征用是国家行政行为，不是民事行为。行政行为要求必须按照严格的法律程序才能实行，然而当前我国土地征用程序完全是政府的内部行为，剥夺了农民在征地过程中的参与权，严重损害了被征地农民的合法权益。因此有必要从宪法和法律的角度制定完善可行的土地征用程序，保障土地权人享有充分的知情权和参与权。

鉴于此，本文认为可以在征地审批之前增加听证程序，由政府主管部门召开听证会，由涉及被征地的全部农民参加，被征地农民三分之二以上多数同意征收补偿方案的，政府才可以审批，让涉及到被征用土地的农民享有充分的自由表达意愿的权利，以保障多数农民的利益。

3.1.4　建立健全征地补偿司法救济制度 在农民土地被征用之前，政府应主动与被征地的农民就补偿的方式、期限、范围、标准问题充分协商。然而，现实中由于征地引发的纠纷层出不穷。对于征地补偿不够公正，获得补偿不尽合理的情况该如何解决，本文认为，从维护农民利益，建设法治政府的要求出发，应尽快建立健全征地补偿司法救济制度，以保障失地农民养老保障机制的构建。其一可以通过宪法诉讼的方式使受到的侵害权益得到恢复和补偿；
其二就是通过违宪审查的方式避免因其适用而造成权利受损害的后果。当然，这只是个构想，要想实现，还有待更多专家学者的研究、论证。

3.1.5　提高征地补偿标准 目前我国各个地方由于经济发展水平参差不齐，因此国家征用农民集体土地所给予农民的补偿标准也不尽相同，但总体上都是偏低的，不符合市场经济的等价原则。农民以土地换来的金钱补偿不能很好的解决日后的养老问题。《土地管理法》第47条第2款规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。农民以土地换来的仅仅是不到三十年的土地收益，远远不能解决农民的养老问题。加之日益增长的物价水平，征地补偿金对于农民生存来说更是杯水车薪，更别说养老了。因此，国家应当尽快提高失地农民的征地补偿费、安置费标准，实现土地的等价置换。

3.2　构建失地农民养老保障机制的模式选择 罗尔斯在《正义论》中曾说过社会制度的首要价值就是社会制度的平等，并且法律规定了权利并不等于权利已经得到很好的落实和保护，对于失地农民这个弱势群体而言，单靠政府零碎的政策，不能很好的保障其合法权益，还需要进一步的具体保护措施，根据我国的国情提出以下几种模式：
（1）纳入城镇保障体系。我国宪法规定了农民享有平等权，然而我国却存在着城乡有别的二元社会保障制度。城市居民享有相对完善的社会保障制度，而农村居民却仍然依靠传统的养老模式——以土地养老。究其原因是因为城市居民都有工作，城市居民都有职业身份，其职业身份使其受到《中华人民共和国社会保障法》和《中华人民共和国劳动合同法》的保护，然而农村居民同样也有劳动，但是由于农民是一个身份象征，并无职业含义，他们往往被排除在我国现有的社会保障制度之外，因此把农民身份职业化，把务农作为一种法律上的职业，取消二元化户籍限制，这样可以把农民纳入城镇养老保障体系，按城镇养老保险办理相应的程序。[13] （2）建立单独的失地农民养老保障制度。

被征地农民是处于城镇化最前沿，但是却是城乡之间的边缘群体，失地农民既不同于城镇居民也不同于传统居民，因此，无论将其纳入城镇社会保障体系，还是纳入正处于试点的农村社会保障体系，难免都会出现某些不适应的问题，建立专门的被征地农民社会保障制度可以避免这些不适应。

如天津市政府于2004年12月份颁布《天津市被征地农民社会保障试行办法》，明确规定建立被征地农民社会保障基金制度，由征地参保人员社会保障基金和征地养老人员社会保障基金组成，实行统一筹集，分类保障，分级管理，所需资金来源征地补偿费和政府财政补贴。

（3）纳入商业保障体系。随着城市化、工业化的进程的加快，失地农民的数量日益增多。解决如此庞大的群体的养老问题，单靠政府起不到最好的效果，政府可以将商业保险纳入农民养老保障体系中，将失地农民养老保障纳入商业保险，所交纳的保险费用从失地农民的征地补偿费用中扣除一部分，另一部分由政府财政负担。[14] 分析上面的三种模式，第一种模式建议把失地农民纳入城镇居民保障体系，但实际上，失地农民和城镇居民又不一样，失地农民没有稳定的收入，无法像城镇居民的安置和养老。第三种模式纳入商业保险的做法会不可避免的违背一些人的意愿，众人皆知，商业活动风险和收益并在，加上我国农民的求稳心态，这种模式在中国推广推广也有困难。第二种模式考虑到了失地农民的特殊身份，既不同于城镇居民也不同于一般农民，在现今我国实际情况下还较为可取，可以在我国建立和推广，具体应从以下几个方面考虑：①各地均建立起来以政府为责任主体的失地农民养老保障模式，政府就要在养老保障机制的构建中发挥积极的行政功能，因为政府有比较强大的权力优势，又有利于降低社会成本，只有确认以政府为主体的养老保障模式才能保障整个养老保障机制有效运作起来；
②根据各地实际情况，以多种方式和途径将失地农民纳入社会养老保障体系，并以城市保障和农村保障制度为依托，建立覆盖城乡居民社会养老保障制度；
③提高征地标准，千方百计多渠道地筹措保障资金，鼓励失地农民参加养老保险，实现人人有保。

失地农民的养老保障问题是关乎社会能否稳定，关乎中国特色社会主义能否实现的大问题，国家应该早日建立单独的失地农民养老保障制度，关注日益庞大的失地农民这一新群体的养老保障机制的建立。

3.3　构建特殊主体养老保障制度 在构建失地农民养老保障机制的同时，我们不能忽视一个特殊群体，那就是老年人，老年人在年轻的时候可以自己劳动，到了晚年丧失了劳动能力，国家应积极保障老年人晚年生活。因此在构建失地农民养老保障机制的同时，应特别注意，制定专门针对农村失地老人的养老保障制度。

3.3.1　明确特殊主体的界限 构建针对失地老年人的养老保障制度，首先要界定老年人的界限。习惯上我们将年满六十周岁的人称为老年人，但是法定退休年龄是男六十周岁，女五十五周岁。这就说明当女性年满五十五周岁时就不再适合劳动，而应该安享晚年了。所以为了保护妇女的合法权益，也为了彰显宪法对公民平等权的保护。我认为在特殊主体的年龄界定上应该参考法定退休年龄，即男六十周岁，女五十五周岁。

3.3.2　特殊主体养老保障制度的缴费方式 失地老年人不同于一般失地农民，一般失地农民失去土地后，还可以劳动，还可以赚钱，为自己交纳一部分社会保障费用，而老年人失去土地以后，无经济收入，自己无力交纳社会保障费用，因此政府应为失地老年人全额交纳社会保险费用，免去失地老年人的后顾之忧，让他们安享晚年，享受宪法赋予公民的生存权、养老权。

3.4　健全失地农民社会保障制度的配套措施 单纯的设立失地农民养老保障制度，只能解决失地农民最基本的生活保障问题，要使其真正的享受到同城镇居民同样的养老保障权利，还需要一系列的配套措施来完善整个失地农民养老保障机制。

3.4.1　建立失地农民就业培训制度 正所谓授之以鱼不如授之以渔，提高失地农民就业竞争能力，帮助其实现就业，才能从根本上解决失地农民的养老保障问题。城市化进程中，失地农民除了会因生活习惯差异难以适应城市快节奏生活外，更会因自身知识结构单一、综合素质低而缺乏应对市场竞争的信心和能力，在就业方面处于明显劣势。在这种情况下，有效的就业培训对失地农民而言就显得至关重要了。建议将农村劳动力就业问题纳入国家的就业规划，由国家拨专款专用，利用劳动保障、农业、水利、科技、建设、社会团体等有关部门和行业现有的培训基地，根据不同年龄段和不同文化层次，有针对性地安排不同的培训内容，力求通过培训培养失地农民一技之长，为其未来的生活和发展提供长期保障。

3.4.2　为失地农民提供法律援助 失地农民与进城农民工、城镇下岗工人、城镇贫民一样同属于社会弱势群体，他们地位低下，经济能力有限，在征地过程和其他社会活动中，缺乏相应的法律知识和支付因寻求行政救济所需要的成本（包括时间、金钱、精力等），不仅难以维护自身的合法权益，也给社会稳定带来了一定的隐患。因此，要为失地农民提供多种方式的法律援助，为其能够平等地享有行政救济的权利建立通畅的渠道。[15] 3.4.3　加强基层劳动保障服务，降低失地农民就业成本 政府相关部门应充分发挥能动作用，可以考虑在村镇建立劳动保障服务点，及时、准确地为失地农民提供岗位供求信息，减少其盲目流动性，降低外出就业成本。此外，各级劳动保障部门要根据企业用工需求，多渠道收集企业用工信息，按期举办劳动力就业洽淡会，促使农民有秩序地向二、三产业转移。

失地农民养老问题是当前我国面临的最为迫切的民生问题，只有机制的建立，制度的健全，才能为失地农民的养老权利的落实提供重要保障，才能使宪法赋予公民的基本权利得以落实，才能促进整个社会的和谐发展。

结论 “为权利而奋斗，就是为法律而奋斗，为正义而斗争。因为，权力是国家以法律的形式对公民的人格尊严、利益和自由的确认，权利就是法。”随着我国工业化和城镇化进程的加快，征地力度越来越大，失地农民数量日益增多，但国家和政府没有完善的制度保障失地农民的合法权益，其中非常重要的就是失地农民的养老保障问题。本文通过研究失地农民相关概念、失地农民养老保障的宪法依据，发现我国并未建立完善的失地农民养老保障机制，征地补偿制度存在农村集体土地产权制度不清晰、行政征用权侵犯土地财产权、征地补偿不公平的问题以及社会保障制度和特殊主体养老保障制度缺失；
从而提出明晰农民土地财产权、严格界定公共利益、增设征地听证制度、建立健全征地补偿司法制度、提高征地补偿标准等对策完善征地补偿制度；
通过几种失地农民养老保障机制的模式即：纳入城镇保障体系、建立单独的失地农民养老保障制度、纳入商业保障体系选择的比较，本文认为建立单独的失地农民养老保障制度更加符合我国的基本国情；
同时，构建针对失地老年人特殊主体养老保障制度；
在建立各种失地农民养老保障制度时，要健全失地农民社会保障制度的配套措施，通过建立失地农民就业培训制度、为失地农民提供法律援助、加强基层劳动保障服务，降低失地农民就业成本等方式切实维护好失地农民的宪法权利。其中建立单独的失地农民养老保障制度、构建特殊主体养老保障制度是本文的创新部分，限于学识有限在健全失地农民社会保障制度的配套措施研究方面尚不够完善。

随着我国经济的不断发展以及国家对民生问题的日益关注，可以相信在不久的将来，一定可以为失地农民建立一套完善的养老保障机制，从而真正实现法律面前人人平等。

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