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    [关于商事制度改革的实践与思考]以商事制度改革为

    时间:2020-04-13 07:48:10来源:百花范文网本文已影响
    关于商事制度改革的实践与思考
    ---以江苏靖江为例
    靖江市委党校(靖江市行政学校) 郁雷(副校长)  徐奔
    靖江市市场监督管理局  陆兴松(副局长) 石蓉军(宣传科科长)
     
    商事登记制度是商事登记主管机关为了保证市场交易安全和交易相对人的合法权益,根据法律、法规规定的程序,对申请注册登记的商事主体进行审查,对符合法定条件的商事主体予以核准登记,确认其主体资格并向公众公示的一种制度。我国商事登记制度随着我国从计划经济向社会主义市场经济发展而不断建立完善,一定时期内在维护社会主义市场秩序、保障市场交易安全等方面发挥了重要作用,适应了特定时期的经济发展需求。但随着社会主义市场经济的腾飞,我国的商事登记制度越来越不能适应我国经济的飞速发展。在这种情况下,商事登记制度改革在经历酝酿、试点后于2014年3月1口起正式在全国范围展开。在一年的改革过程中,新的商事登记制度在激活私营经济、激发市场活力方面取得了显著的成效,但同时也暴露出了一些问题,如仍然缺乏统一完善的商事法律体系;商事登记部门与经营项目许可部门信息脱节,无法实现联动监管;社会诚信体制不健全的情况下,弄虚作假行为因其违法成本低廉而屡禁不止等。
    一、推进商事登记制度改革的难点与问题
    1.思想认识难统一。要商事登记改革顺利推行,社会各界必须要对改革形成高度统一认识。从社会公众的角度来看,他们一方面希望工商登记部门进一步降低门槛、放宽准入条件,为投资兴业松绑;另一方面又希望登记部门把好市场准入关,将不合格的市场主体淘汰。长期以来都是工商登记部门为企业的诚信背书,负责企业交易安全的维护。而改革后则需要由市场机制自行解决。改变这样的思维惯性可能还需要一个较长的过程。从地方政府的角度来看,政府把工商登记职能作为管理地方事务的一个重要手段,一方面,在招商引资时希望工商部门弱化和降低商事登记的门槛,另一方面,在治理整顿时则又希望强化工商登记的监管作用,发挥好其多面手和多管局的角色。工商部门除需要依照法律、法规进行登记外,还需要按照地方政府的相关政策规定执行。因此,商事登记制度改革需要地方政府对工商登记的职能作用有准确的定位和认识。从其他相关行业许可审批部门看,仍然有不少部门片面地理解“谁审批、谁管理”的原则,认为他们只需要管理经他们批准的企业,而没有经过他们批准的企业一概不用监管,只需要工商部门管理。而改革将部分前置许可改为后置许可,行业许可责任后移,许可审批部门的监管责任必然加重。这就要求许可审批部门能及时与登记部门统一思想认识,否则,势必在一定程度上形成行业监管的真空地带。从司法部门来看,由于企业登记或企业内部矛盾引发的诉讼越来越多,司法部门希望工商部门在登记时能加强审查责任,进行实质性审查,把好关,看好门,将矛盾化解在前道。
    2.“权力清单”不明确。商事登记制度改革后,各部门监管职能有所变化,需要进行许可审批的经营行为由相关许可审批部门进行监管,而工商部门只对未依法进行工商登记而擅自从事经营活动的经营行为以及从事不需要许可审批的经营行为的经营者进行监管,监管范围缩小,相比于商事登记制度改革前承担的监管责任也有所减少。然而相对于其他许可审批部门,工商部门所拥有的执法力量要强得多。这是商事登记制度改革前登记部门与许可部门承担的责任分配的大小不同所造成的。在改革之后,就目前来看执法力量却没有随着责任的分配规则的变化而进行相应的调整,短时间内也很难得到调整,这导致很多许可部门难以适应,不知所措,登记部门与许可部门之间责任争议不断。对同一事项多头许可、多头监管,前置审批部门和事后检查、监督部门之间两张皮,导致部门之间职责不明互相推诿,不仅降低了政府部门的行政效率,而且使政府依法行政的公信力大打折扣。由于彼此之前“权力清单”不明,监管部门之间不仅没有形成一股市场监管的合力,反而出现了看不见的张力。
    3.复杂关系难理顺。推进商事登记制度改革,还需要理顺各方的关系。“谁许可谁监管”与行政执法权的相关法律存在冲突。实行“谁许可,谁监管”的原则,转移和改变了许可主体和执法主体,如《互联网服务营业场所的管理条例》明确规定由工商管理部门会同公安部门依法对非法经营场所进行取缔,按照“谁许可谁监管”原则,对网吧的监管职责转移到行政许可部门。监管职能的转移意味着必须由许可部门去行使执法和处罚的权力。除了理顺与各许可审批部门的证照管理关系外,还要理顺与各级政府的政策执行关系。改革前,登记部门不仅对商事主体进行登记管理,还承担对各级政府的政策的执行。如对于政府划定的征地拆迁区域的企业申请不予登记,或者配合政府规定的网点布局、行业规划等政策进行登记。商事登记制度改革后,企业商事登记条件放宽,只要符合要求的企业都应当予以登记,这些政府政策的执行将违背改革对于“宽进”的要求,所以此次改革需要取得地方政府的理解支持与配合。
    二、我市深化商事登记制度改革的做法
    为更好地服务经济发展,鼓励支持大众创业、万众创新,我市以简政放权为核心,以优化服务为基点,全面深化商事登记制度改革,我市市场监督管理局先后推出“三证合一”、“先照后证”、容缺受理、“一照多址”、“一址多照”、商务秘书公司、“证照一体”、“一照一码”等系列举措,取得了很好的成效,特别是“一照多址”、商务秘书公司托管及“证照一体”登记模式改革走在全国前列。
    1.“三证合一、一照一码”,激发大众创业新动能。为营造企业发展、个人创业的良好市场准入环境,去年底,靖江在泰州率先推行“三证合一”联办新模式。在市委市政府的统筹安排下,市场监管、国税、地税部门按照“统一受理、联动审批、核发一照”的模式,设立联办窗口,同时将原先的企业营业执照、税务登记证(含国税、地税)、组织机构代码证“四证”申请表格整合为一种表,申办人只需要填报一张表,一次性递交材料,即可申办“四位一体”的营业执照,申报内容由166项缩减为74项,提交材料从26份减少到13份,办结时间统一承诺缩减为3天。2015年6月份,我市又将“三证合一”并联审批改革拓展至外资企业;
    进一步扩大“先照后证”的实施范围,在泰州率先实现新设企业“三证合一”登记全覆盖。2015年9月,根据江苏省、泰州市统一部署,按照国家编码标准,试点核发了全市首张加载统一社会信用代码的营业执照;
    统一代码共18位,将成为企业唯一的身份识别号。实施“一照一码”改革后,不再办理和发放组织机构代码证和税务登记证,企业档案信息在部门间实现共享,既方便了企业、降低了行政成本,也将为社会诚信体系建设打下了基础。目前,靖江共办理“一照一码”营业执照1168户。政府权力的“减法”换来的是市场活力的“加法”。2015年1-12月份,全市新发展市场主体6392户,注册资本163.48亿元,同比增长17.28%和32.58%;
    其中新设企业中,注册资本1000万元以上的规模企业414户,同比增长85.65%。
    2.“一照多址”,解围企业发展新困扰,适应“互联网+”新需求。为方便企业拓展业务,降低企业商务成本,提高企业办事效率,促进企业做大做强,根据企业需求,积极探索实施“一照多址”商事登记改革,无需许可审批的生产型公司制企业,住所和经营场所在政府允许范围内,可申请在营业执照上加载多个经营场所地址,免于分支机构登记。目前,我市已有16家企业享受到“一照多址”登记模式的便利;
    在整合公司资源,发展总部经济,申报相关资质,做大做强企业的同时也有力地促进了就业。随着电子商务行业快速发展,靖江不少人开起了网店,宅在家中创业办公,但住宅地址不能作为经营场所办理营业执照的,给电子商务经营者的合法经营蒙上阴影。针对电子商务、物流仓储、建筑外包等没有实体办公场所的企业、个体工商户在注册登记过程中遇到的实际困难,市场监督局大胆探索、勇于创新,降低审批门槛,积极探索“容缺受理”和“一书三清单”等举措,在不违反规章制度的前提下,对注册登记提交材料中非关键性材料缺失或有误的申请件,先行完成预先受理和审查程序,并适时推出“一址多照”商事登记改革,允许符合无污染、无安全隐患、不扰民条件的经营者“住改商”,对电子商务、物流仓储、建筑外包等无需固定生产运营场所的市场主体可以将营业地址登记到接受委托的合法企业办公地点。
    3.商务秘书公司,构建创客筑梦“孵化器”。针对众多“创客”及小微企业的实际需求,我市不断深化、升级“一址多照”商事登记改革,借助私营个体经济协会平台,成立了“双创”商务秘书公司,提供代理申办登记注册、代理工程招标、托管企业日常事务等业务,但不参与、不干预被代理企业的日常生产经营。同时,不同的电子商务经营者可以注册在同一个商务秘书企业的地址,不仅为“创客”节省了租赁办公场所的费用,大大降低了创业成本,而且商务秘书好比是企业的‘管家’,还可为小微企业提供代办登记注册、财务会计等多种商务配套托管服务,减少无需固定生产运营场所企业的入市成本。2015年以来,双创商务秘书公司还积极帮扶企业办理股权出质登记、动产抵押登记和商标专用权质押登记,共为企业融资23.77亿元;
    其中,为企业办理动产抵押登记40件,融资15.3亿元,单笔最大融资8.47亿元;
    办理股权出质登记13件,助企融资7.27亿元;
    通过邮储送贷行动为小微企业融资627万元。2015年4月份,泰州市委书记蓝绍敏作出批示,肯定我市商务秘书公司对推动全民创业和发展电商的积极意义。据统计,我市现有5家商务秘书公司,已为40多家小微企业提供了“托管”服务。
    4.“证照一体”,畅通两个最后“一公里”。在“三证合一”的基础上,我市积极探索“就近受理、远程审核”模式,实行“审核合一”,实现登记注册快捷化。在此基础上,进一步下放审批权限,合并审批流程,提高审批效能,建立食品流通、药品零售和餐饮服务许可与营业执照同步办理的审批机制,对从事餐饮服务和食品经营的个体工商户在申请餐饮服务许可和食品流通许可与注册登记实行“一表申请、合并受理、同步审查、一次核发”。新的登记制度简化了申请材料,改变了经营者原来需要重复提交两套申请材料的弊端,解决了审批时间长,内部抄告流程繁琐等问题,优化了审批流程,提高了审批效能。证照一体改革实现了受理申请、材料流转、现场检查、审批发照的一体化,从原来的42个工作日,提速到证照全部办结只需要一个星期的时间,在行政审批领域创造了又一个“靖江速度”。2015年8月10日,颁发了全省首张餐饮服务许可证、食品流通许可证“证照一体”的营业执照,同时将许可与监管职责一次性下放基层分局,有效解决了服务大众创业与市场监管两个“最后一公里”问题,
    三、完善商事制度改革的建议与对策
    推进商事制度改革,是党中央、国务院做出的重要改革部署,改革两年多来,各地在实践中推出了一些有效的举措,并取得了好的成效,但仍然存在着不少的难点与问题。针对存在的问题,笔者提出以下建议:
    1.做好改革宣传工作,强化企业自律意识。商事登记制度改革目前与我国信用体系的建设仍然没有同步,在改革初期,由于媒体宣传的角度问题,很多投资者并没有理解改革的真正内涵,片面地理解了政策的导向,很多观念也没有随之而转变,因此,为了真正实现改革红利,避免改革时轰轰烈烈,改革后问题频发的“改革后综合症”的发生,工商部门需要对此次改革向社会作好全面的客观的深入的宣传,不单单宣传“宽进”还要宣传“严管”,同时站在投资者的角度,进行风险提示,让其深刻认识到注册资本认缴制不是“空手套白狼”,取消前置审批不代表不用审批,呼吁提高投资者的自律性和遵从性。在针对个体无差别综合宣传的同时,还可以由点及面,以面带点,尝试通过行业协会、地方商会等社会工商业团体,搭建政企间、行业间、地域间、企业间的政策信息沟通平台,针对不同行业、不同情况,形成符合各行业特点的行业自律性规范,促进企业自主遵从。工商部门与行业协会共同推动形成良好营商风貌,谋求政府、行业、企业的多方共赢。
    2、厘清权力边界,强化责任主体。十八届三中全会明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”,商事登记改革也进入行政体制改革关键时期。亮出各部门权力清单,理顺监管主体和监管事项关系的改革迫在眉睫。厘清部门之间的权力边界,原则上根据行业监管特点划归一个部门,实行一次性许可。对行政许可改革后取消审批许可职能的,应明确相应的归口业务主管部门承担监管责任。突出“谁审批,谁监管”的责任主体,每个部门先拉出自己的权力清单,明确主要监管职责;
    本着一个许可事项一个监管主体的原则,对职能交叉重叠的改为单一部门许可,由许可部门对具体事项承担“一揽子”责任;
    对确实需要多部门联合监管的,由市政府统一协调分工,明确牵头部门并建立健全部门间协调配合机制,确定承担主要监管职责的部门和配合监管部门;
    对本身并不负有事后监管职能的部门不再赋予其许可审批权。有权必有责,依则定权,权责对等,才能确保前置许可与后续监管责任对称,避免出现工商无权管,其他部门不知怎么管的监管真空。
    3.明确执法主体和执法权限。各职能部门应制定后续监管方案,明确自身的职责,依法对本部门的主管行业进行监管。凡是现行法律规定了审批许可主体承担责任的,谁许可谁承担监管责任。对需要多部门联合监管的行业,国家法律法规规定工商和其他部门联合执法的,政府指定牵头负责部门,明确其他执法部门共同承担监管责任。根据行政审批改革、法律法规变化、部门职能变化,由市政府调整相应监管责任分工,建立动态调整机制。对一些执法部门没有执法队伍,也没有执法权的,按照行政执法权相对集中原则,经国务院授权给省政府确定后市政府可以进行调整。
    4.明确登记审查与登记责任机制。商事登记制度改革的方案中,明确登记机关对登记材料的审查原则是形式审查,从商事登记制度的效率价值出发,进行形式审查能够提高登记部门的工作效率,降低登记成本。然而,我国商事登记形式审查模式目前还没有其他的相应制度设计的保障,很容易以牺牲登记制度的安全价值及经济秩序作为代价。而且,由于没有相关法律条款的明文规定,登记机关仅仅进行形式审查不可避免的存在履职风险,在司法实践中,一些行政诉讼案件里,登记机关往往不能以形式审查原则为由免除其审查责任。因此,建议在法律法规中明确商事登记的审查原则以及相关的责任机制。
     
     

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