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    结构性污染是什么 破解我国结构性污染的环境政策（薛惠锋）

    时间：2020-02-27 07:34:38来源：百花范文网本文已影响人
     

    要点解读:结构性污染主要指工业产业结构对污染物在种类、规模以及形成的原因上存在着直接或间接的影响。我国目前还没有形成健全的减少结构性污染的环境经济政策体系，现有零星的环境经济政策措施难以发挥应有的效率，这与新时期全面实施的国家产业结构调整的需要是不相适应的。未来环境经济政策体系中要包括正向激励政策和逆向限制政策两个方面。

    当微观的环境污染治理效果越来越受到局限，特别是重污染地区受到日益严峻的环境挑战时，污染产生的原因已经不能仅仅看作是技术或工艺的问题，也不能简单地归结为领导意识薄弱、环保投资匮乏、管理不严、法律滞后等客观因素。找到导致我国环境恶化趋势难以扭转的症结，并在实施污染控制中，从污染产生的深层次原因着手，制定切实有效的环境政策，已经成为当前我国环境保护工作最为重要的内容之一。

    产业结构作为人类经济活动与生态环境之间的重要联系纽带，从环境保护角度讲，它是环境资源的消耗和污染物产生种类及数量的“控制体”。结构性污染主要指工业产业结构对污染物在种类、规模以及形成的原因上存在着直接或间接的影响。结构性污染问题是在工业成为国民经济的主要成分，它严重影响着我国经济发展的质量和速度，阻碍我国环境质量改善的进程。当前从战略和全局的高度对结构性污染问题加以重视并有计划有步骤的解决我国结构性污染问题，对于从根本上缓解资源约束、减轻环境压力，实现全面建设资源节约型、环境友好型社会的目标，促进人与自然和谐都具有十分重大的现实意义。

    ■当前结构性污染的特征及分析

    我国宏观经济存在产业结构比例失调、产业关系失衡、产业层次低下、重复建设、技术含量低、空间布局结构不合理等诸多结构性矛盾，这些矛盾使得我国的环境污染呈现明显的结构性污染特征。

    1、区域产业相似程度高，致使结构性污染问题普遍存在

    结构性污染最显著的特征就是在一定范围内产业相似性程度高，重复建设严重。产业结构的高度相似性带来低层次上的重复建设和过度竞争，增加环境污染负荷和治理难度。从全国范围来看产业结构相似度高的问题无论在东部、中部还是西部都很普遍:我国经济最为活跃的长三角地区，2005年上海与江浙两省主要城市之间的产业结构相似系数平均值达到0.907。其结果是使资源配置失调、流失加大，资源和环境压力加重，同时由于企业难以聚集，只能分散治理污染，难以形成规模效应进行区域环境综合整治。

    2、结构性污染成因复杂，治理工作十分艰巨

    历史欠账多，污染总量大:如原属国家管理的赣南八大钨矿目前均已破产或进入破产程序，长期堆积的大量尾矿，既未复垦，又无坝拦，严重污染环境，破坏生态。由于矿山环境的恢复治理资金难以落实，治理的巨额经费无人承担。

    科技装备落后，技术含量低:如内蒙古自治区乌海市及周边地区约有200多家高耗能的电石、铁合金、焦炭企业，这些企业规模小、档次低、工艺落后、浪费资源、污染环境的问题相当突出。

    乡镇私营企业分散经营，监管任务繁重:近几年，中国的乡镇企业发展迅猛。如吴江市盛泽镇虽将污染企业异地搬迁，但由于环评及“三同时”制度落实不到位，污染只是简单转移，问题根本没有得到彻底解决。

    产业空间布局结构失当:由于对规划工作不够重视，项目布局随意性大，不顾地理环境条件及功能分区，大量污染企业都位于城区上风向、水源地和人口稠密区。如九江发电厂、南昌发电厂均位于城区上风向，年燃煤分别多达360多万吨和110多万吨，因没有有效的脱硫装置，严重影响了九江市和南昌市的大气环境质量。

    3、行业性污染特点突出，影响巨大

    结构性污染在全国范围内来看呈现出行业集中特点:2003年工业固体废物排放量超过100万吨的行业依次为煤炭采选业、黑色金属冶炼业、黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、化工制造业，5个行业工业固体废物排放量占重点统计工业行业固废排放总量的74.5％；
    水污染方面，2004年重污染行业主要是造纸业、化工制造业、黑色金属冶炼业、食品饮料加工制造业，这些行业都是经济贡献率较低而污染贡献率较高的行业。不同的重污染行业其经济贡献率和污染贡献率差别较大。造纸业的经济贡献率相对最低而其污染贡献率最高(造纸行业对淮河、辽河COD贡献率分别为47.5％、32％，经济贡献率则仅为3.6％、0.7％)，化工制造业的氨氮污染贡献率相对最高，其污染贡献率约为经济贡献率的6～9倍。黑色金属冶炼业的经济贡献率相对于其污染贡献率较高。食品、饮料加工制造业的经济贡献率和污染贡献率介于化工制造业和黑色金属冶炼业之间；
    大气污染方面，火力发电、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及化学制品业、石油加工及炼焦业、有色金属冶炼及压延加工业占工业二氧化硫排放总量的87％。

    在“十五”计划确定的各项指标中，未完成目标控制要求的主要指标是二氧化硫排放量和COD排放量，其中二氧化硫排放总量和工业二氧化硫排放量两项指标不仅没有下降，而且有所反弹。究其原因，除了环保投入匮乏、历史欠账较多、执法监督力度不够等因素外，对能源及造纸行业的整体性调节失控也是未能达标的主要原因之一。2005年全国的能源消费量比2000年增长了55.2％，其中煤炭消费增加量超出规划8倍，2005年火电装机容量达到5.08亿千瓦，消耗煤炭11.1亿吨，增长了近1倍。造纸工业是排放COD的重点行业，草浆造纸是污染水环境的主要原因。我国纸及纸制品产量从2000年的2487万吨提升至2005年的5000多万吨。

    ■扭转结构性污染的环境政策选择

    “十一五”规划纲要中明确指出:“要按照控制总量、淘汰落后、加快重组、提升水平的原则，加快调整包括冶金、化工、能源、建材、轻纺在内的原材料工业结构和布局，降低消耗，减少污染，提高产品档次、技术含量和产业集中度。”而要切实解决好结构污染问题就必须做好以下几方面工作:

    1、努力转变经济增长方式，走新型工业化道路

    我们要通过调整优化产业结构，转变以大量消耗资源能源为特征的传统发展模式，使结构调整、体制改革同环境保护紧密结合起来，支持和鼓励企业采用先进工艺和设备，以技术升级和技术创新提高企业经济效益、环境效益和社会效益，优先发展资源节约型、质量效益型、科技先导型产业，优化资源配置，发展规模经济。合理调整产业结构比例和基础产业在整个产业结构中的比重，加强环境保护基础设施建设，提高可持续发展能力，促进节能工作，降低消耗，减轻污染。此外，还要根据优化资源配置和有效利用的原则，制定工业发展的地区布局规划，促进资源的合理配置和地区经济的协调发展。

    2、构建循环经济，推广清洁生产工艺

    以资源节约型、环境友好型社会建设为契机，把推行清洁生产、发展循环经济与消除结构性污染有机结合起来，实行统筹规划，同步实施。积极推行清洁生产工艺，从根本上解决生产污染问题。要加强清洁生产技术和科研成果的推广和使用，使之及时转化为现实的污染治理能力，这是产业结构调整的突破口和载体；
    积极培育和扶持环境保护产业发展，集中科研力量，攻克重点污染治理技术、生态恢复技术和综合利用技术，发展性能先进、高效经济的污染治理设备、资源综合利用设备、节能和节水设备，形成环境保护支柱产业。

    3、制定全面调整产业结构、减少结构性污染的环境经济政策。

    我国目前还没有形成健全的减少结构性污染的环境经济政策体系，现有零星的环境经济政策措施难以发挥应有的效率，这与新时期全面实施的国家产业结构调整的需要是不相适应的。未来环境经济政策体系中要包括正向激励政策和逆向限制政策两个方面。首先，要结合实际，充分运用增加预算投入政策、国债政策、财政贴息和补贴政策、税收优惠政策、财政担保政策等经济手段限制依靠高能耗的经济增长、鼓励以科技进步推动经济增长，对因从事环境保护活动而造成利益缺损的产业，要制订优惠政策和补偿机制。出台优惠政策，鼓励污染企业搬迁，建立无污染、少污染示范区；
    在逆向限制政策方面，要扩大消费税征收范围，尽快开征能源税，改革矿产资源补偿费的征收办法，对部分高耗能产业(行业或企业)尽快取消财政补贴制度，对有害于环境的产业要采取强制性措施，限制其发展，对污染严重、规模小、难以治理的企业要予以限制。

    4、制定分阶段具有导向性的行业标准

    要通过制定和实施分阶段逐步加严的引导性标准，将依靠行政手段进行产业结构调整的办法转换为具有公开、透明、可预见特点的结构性污染治理新机制，引导企业按照不同时段的排放标准，从长远着眼，综合决策，主动调整结构、治理污染、加快发展，走上经济与环境双赢的新路子。

    (作者系全国人民代表大会环境与资源保护委员会调研室副主任)

         

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