非物质文化遗产领域协同立法模式探究*

妥学进

2021年1月中共中央印发《法治中国建设规划(2020-2025年)》提出“建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导。加强政府部门间立法协调。加强京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、推进海南全面深化改革开放等国家重大发展战略的法治保障”。2021年8月中办、国办印发《关于进一步加强非物质文化遗产保护工作的意见》，提到“完善区域性整体保护制度。加强分类保护。加强京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、推进海南全面深化改革开放等国家重大战略中的非物质文化遗产(以下简称非遗)保护传承，建立区域保护协同机制”。2022年4月全国人大常委会发布了《全国人大常委会2022年度立法工作计划》，提出“推进区域协同立法、流域立法、共同立法等有关问题的研究”。探究非遗领域协同立法的实践和模式有利于实现这些目标，对非遗传承与发展具有重要意义。

我国的地方立法权按照行政区划进行配置。地方政府依据行政区划的权限来管理地方事务，缺乏正常的沟通交流机制，这与非遗跨领域属性并不一致，会导致同一种非遗项目产生不同的立法规范，甚至产生冲突，增加立法成本，不利于非遗事务的管理。另外，地方立法保护不均衡会导致文化资源向立法支持的地区流动，不利于非遗项目的整体性保护。随着非遗整体性保护的不断深入，文化生态保护区不断成熟，地区非遗产业及旅游经济不断融合，这种跨区划的实践和经济在不断消解行政区划上的边界意义，Luhmann Niklas, “Territorial borders as system boundaries,” in , Strassoldo R，ZOTTI G.(Milan：Franco Angeli，1982)：235-244.但对应的制度供给不足，加之联合制定规章的实践还没有展开，成为了制约非遗传承与发展的因素。因此非遗领域协同立法是其传承与发展的必要路径。

(一)部门之间协同立法依据

国务院部门之间联合立法模式指的是两个以上国务院部门，为解决部门职权交叉事项而联合制定部门规章或部门规范性文件的立法活动。2015年《立法法》第八十一条：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”在我国《立法法》对部门联合立法作出专门规定之后，2017年国务院修订的《规章制定程序条例》第九条规定：“涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章”，并且强调“有前款规定情形的，国务院有关部门单独制定的规章无效”。接着，2018年修订的《国务院工作规则》第二十一条第二款规定：“涉及两个及以上部门职权范围的事项，要充分听取相关部门的意见，并由国务院制定行政法规、发布决定或命令，或由有关部门联合制定规章或规范性文件。其中，涉及公众权益、社会关注度高的事项等，应当事先请示国务院；
部门联合制定的重要规章及规范性文件发布前须经国务院批准。”这些规定为非遗管理部门之间联合立法提供了法律依据。

(二)地方之间协同立法法律依据

《立法法》第七十二条规定：“省、自治区、直辖市的人大及其常委会可以根据本地区具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(2022修正)》(以下简称地方组织法)第十条第三款：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”第四十九条第三款：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”第八十条：“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。上级人民政府应当对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督。”那么非遗整体性保护、非遗经济一体化发展都是“地方发展的实际需要”和“区域协调发展的需要”，但还需要在《非遗法》和地方性法规中进一步作出明确规定，落实协同立法在非遗领域内的实施。

从中央到地方协同立法的顶层设计，从中央协同立法的规定到地方立法协同立法实践探索，加之非遗自身所具有的跨部门、跨域属性，为非遗领域协同立法提供了现实基础。

(一)国内区域合作的机制与立法经验

在中央层面制定了诸多有关协同立法的规定，包括：15部法律的21个区域合作条款，25件行政法规的32个区域合作条款，以及24个有关区域合作的法律文件。表现在：2008年9月国务院印发了《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，指出“要加强区域立法工作的合作与协调，形成区域相对统一的法制环境”。2015年，党中央、国务院印发的《京津冀协同发展规划纲要》提出，京津冀要树立“一盘棋”的思想，加强顶层设计，推动协同发展。2019年12月中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，指出“要建立地方立法和执法工作协同常态化机制，推动重点区域、重点领域跨区域立法研究，共同制定行为准则，为长三角一体化发展提供法规支撑和保障。加强重点文物、古建筑、非物质文化遗产保护合作交流，联合开展考古研究和文化遗产保护”。2022年3月《地方组织法》第十条、四十九条、八十条对区域协同立法作了规定。

地方协同立法的合作协议有：《东北三省政府立法协作框架协议》《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》《关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》等。地方协同立法的主要成果有：2014年开始沪苏浙皖四地分别通过《长三角大气污染防治条例》，2016年、2017年恩施州、湘西州先后颁布《酉水河保护条例》，2020年京津冀三地分别颁布《机动车和非道路移动机械污染排放防治条例》，2021年3月长三角四省分别发布《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》，2021年5月云贵川三省分别发布《关于加强赤水河流域共同保护的决定》和《赤水河流域保护条例》。在非遗领域区域协同立法的首个成果是广东省人大常委会分别审查批准通过，2022年1月1日起同日施行的《汕头市潮剧保护传承条例》《潮州市潮剧保护传承条例》和《揭阳市潮剧保护传承条例》三部条例，这成为市与市之间就同一门类、共有的非遗项目制定地方性法规进行保护传承的先例。这些立法实践为非遗领域协同立法提供了有利经验。

(二)国务院部门之间联合立法的经验

2022年1月国务院办公厅发布《非物质文化遗产保护工作部际联席会议制度》，其中规定了联合会议的20个部门以及工作规则和要求，这为联合立法提供了基础。国务院部门之间也有联合制定规范性文件的实践，如：《商务部、文化部关于加强老字号非物质文化遗产保护工作的通知》《财政部、文化部关于印发〈国家非物质文化遗产保护专项资金管理办法〉的通知》《商务部等8部门关于促进老字号创新发展的意见》等，这些实践为部门之间联合制定规章提供了经验。

(三)非遗项目和经济的跨域性

我国非遗项目由来已久，现行行政区划与非遗的区域性没有必然联系。比如：在国家级非遗项目名录中，传统音乐花儿项目共计11项，涉及11个保护单位或地区，跨4个省；
侗族大歌项目，涉及4个县市，跨2个省；
传统音乐古琴艺术项目共计11项，涉及11个保护单位或地区，跨6个省(市、行政区)；
传统音乐唢呐艺术项目共计25项，涉及25个保护单位或地区，跨16个省；
国家级非遗陶瓷制作技艺类代表项目有40多个种类，分布在20多个省区市；
国家级非遗刺绣代表性项目有60多项种类，遍布70多个区(市)县；
国家级非遗剪纸技艺代表性项目有50多个种类，分布22个省区市。这些跨域性的非遗项目为地方立法机关协同立法提供了现实基础。同时，在乡村振兴战略下，随着文旅产业不断融合发展，“非遗+旅游”模式遍地开花。农业、手工业、旅游业、餐饮业等依托非遗进行一二三产业融合，形成以非遗为中心，打破行政边界的区域经济。以行政区划为单位的地方立法已无法满足跨域非遗经济的发展。

(四)非遗事务具有跨部门性

非遗涉及旅游、工业、农业、服务业等多个领域，非遗事务和知识产权保护涉及文化和旅游部、商务部、工业和信息化部、知识产权局、农业农村部等，导致一项非遗项目由多个部门管理。如，知识产权局管理非遗知识产权，农业农村部负责管理非遗农产品及其地理标志，文化和旅游部管理非遗项目，工业和信息化部管理非遗产业。这样的机构设置必然会导致管理的交叉重叠，且部门之间职责界限不清、缺乏协调机制，不仅使工作效率低下、管理成本增加，还会出现各管理部门之间有利益时互相“争着管”，没利益时相互推诿“踢皮球”的现象。因此，国务院部门联合立法是跨领域非遗事务管理的重要举措。

(五)文化生态保护区和文化公园的跨域性

截止2020年6月，国家级文化生态保护区共计24个，大多具有跨域性，如：闽南文化生态保护区，跨福建省三个市；
武陵山区土家族苗族文化生态保护实验区，跨湖北省三个自治州自治县；
羌族文化生态保护区，跨四川省七个县；
晋中文化生态保护实验区，跨山西省九个市县(区)；
徽州文化生态保护区，跨安徽省江西省两个省3个市县。2019年12月，中办、国办印发《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》中涉及的三个文化公园，其中长城国家文化公园跨越15个省区市，大运河国家文化公园涉及8个省市，长征国家文化公园涉及15个省区市。我国还有多个跨域省级文化生态保护区。这些跨域属性的文化生态保护区和文化公园需要有切实可行的制度保障。

由于非遗项目、事务、经济的跨域性，为实现非遗分类保护、整体性保护以及区域经济一体化共同发展的目标，解决非遗专项地方性法规冲突，降低立法成本，优化管理，非遗领域协同立法是必要的。

(一)有利于解决立法冲突，降低立法成本，提高立法效益

在国家法律法规数据库通过检索“非物质文化遗产”，高级检索“地方性法规”和“有效”，查询到我国已有79个地方颁布了非遗保护的专项法规，这些法规的冲突问题，需要地方立法机关通过协同立法来调和。同时，地方性法规之间条文重复，甚至互相抄袭，或是照抄照搬上位法，这就造成了立法成本高昂、立法内容同质化的倾向，导致立法资源浪费，互相之间冲突和不协调，也降低了立法效益。非遗事务涉及多个部门，分别立法可能导致相同或近似的非遗事项重复立法，部门之间联合立法有利于立法资源的整合和合理配置，实现立法资源的共享，减少立法成本，提高立法效率。与中央立法相比，区域共同规章或法规更具有针对性和灵活性，地方立法机关对本地非遗项目更了解，更贴近民众对文化生活的需求，更容易用较低的成本获取信息，通过地区之间灵活的行政交流方式，为民众和社会发展提供立法服务。

(二)有利于实现非遗整体性和分类保护的目的

非遗的整体性包括生态整体性和文化整体性，前者指非遗与所处的生态环境休戚相关，后者指各非遗项目之间相互依存。由于地方立法以行政区划为界限，而行政区划可能导致对文化生态保护区的分割，致使地方立法对非遗项目保护缺乏整体性和系统性。各地区非遗保护各自为政形成了“地方化”“碎片化”的法治模式，造成各地为了实现自身利益最大化，在利用非遗资源时只关注本地区边际收益，较少甚至不关注区域和全国的边际收益，不利于非遗区域整体性保护，阻碍以非遗项目、生态保护区为区域的一体化发展。具体表现为地方性法规间、地方政府规章间的冲突和不协调。而协同立法会避免此种现象的发生，有利于非遗整体性保护。另外，十大类非遗和非遗同类项目具有相同特征，面临的处境和困境基本一样，协同立法可针对类型化的非遗进行地方、部门之间的协调与配合，达到有针对性地系统化保护，使地方和部门之间的立法具有可实施性，从而达到分类保护的目的。

(三)有利于优化非遗事务管理

涉及非遗事务管理的主要部门有文化和旅游部、商务部、工业和信息化管理部、知识产权局等，这些部门在制定规章和规范性文件时，常常从本部门利益和管理权限出发，容易导致规范不一致、保护效果不佳。在一项或一类非遗项目上，部门间各自为政，难以产生整体性和系统性的保护效果。在一定程度上，部门联合立法能够克服单独立法的弊端，对部门职责交叉事项的立法资源进行配置和整合，实现部门规章和规范性文件的共享，从而有效防止立法过程中的部门本位主义，防止非遗事务治理的分散化和碎片化。为解决非遗领域产权分割和产权碎片化的问题，可采用多元主体联席管理与开发机制，应鼓励跨部门合作，提高“产权整合”收益预期，这就需要部门间有制度供给，保证这种机制的正常运行，进一步明确非遗产权归属及产权管理部门，制度化界定各部门间的职责、权力、权利，部门间的联合立法是这一机制的重要保障。

(四)有利于推进文旅产业一体化及区域经济共同发展

非遗项目是各地重要的旅游资源，其跨行政区划是乡村振兴背景下文旅产业融合发展的必然结果。因此，区域协同立法，在更大程度上体现了非遗项目的整体性保护，会在一定程度上弥补地方立法的不足，打破行政区划的限制，拓展地方立法的作用。从人文环境和自然环境、文化生态保护区的整体性保护角度进行立法，制定区域一体化的保护规划，重构不同区域内不同机关的职责，制定相应的非遗联合开发、执法、监督等制度，合理开发和利用非遗项目，以追求整体利益最大化为目标，确保非遗项目的传承与发展，防止不当开发或过度开发，促进文旅产业融合发展。由于商贸、务工等需要，非遗传承人频繁流动，非遗产品跨域销售，使区域非遗项目、经济产生融合。如，甘南州藏族彩绘文化与临夏砖雕、木雕艺术融合，成为了临夏穆斯林建筑艺术、古典建筑艺术和藏式建筑艺术的主要组成部分，为区域旅游业提供了支撑。临夏木雕、砖雕、生铁冶铸技艺、王氏铜铸技艺、保安腰刀锻制技艺衍生品为甘南藏区提供生产生活资料，促进了区域传统手工业的发展。这种融合的文化和经济现象需要协同立法提供制度供给，以促进区域经济协同发展。

在非遗领域协同立法分为协调、协作和一体化立法三种模式，分别属于它的初级、中级和高级阶段，当前应完善协调立法模式，探索协同立法模式，努力实现一体化立法模式。

(一)协调立法模式(松散型)

这种模式仅指不同地区间在发展水平和方向上的协调。实现形式和途径主要是互通信息、互相照应、互相看齐。特点是松散式，交互性较低，没有显著约束力的合作，属于“弱合作”。这种弱合作不存在合法性依据的问题，该模式在不改变现行组织体制和立法体制下，建立协商平台，成立临时协调机构，对需要调整的立法问题，通过签订联合协议的方式，充分协商，平衡各方利益的基础上，指导并督促各自的立法主体启动创制程序，将草案或协议内容转化为各自的地方性法规或规章。这种模式的主要内容为：一是非遗相关部门进行沟通，并引入专家咨询和民众参与机制，在充分汇集各地方、各部门和各社会主体的利益诉求和表达意愿后，向协调机构提出立法建议案；
二是完善地方政府的协调联动机制，由地方政府组成协商和协调机构，负责协调相关区域政府规章和文件，确立统一标准、原则和规则后，分别由各地政府制定和颁行，或依照相关程序提交本级人大进行立法审议；
三是建立地方立法机关的立法会商机制，由各地方立法机关组成相关的立法会商临时机构，协调确定各地在协同发展中的立法规划和计划，并对相关区域地方性法规提出建议，确立统一标准、原则和规则后，分别由各地方立法机关各自制定和颁行；
四是加强上级人大常委会的指导，本着求同存异的原则，加强协同立法前与后评估，并做好各地人大常委会对政府实施法律的监督，增强立法的科学性和可操作性。

协调立法模式下制度设计包括但不限于以下几个方面：一是在分别通过的立法中规定，县级以上人民政府建立跨行政区域联席会议制度，协调解决跨行政区域的非遗保护重大事项，协商组织召开联席会议，共同执行会议决定；
二是可要求地方政府协商解决跨行政区域的非遗项目，适宜进行整体性保护的项目，相关地方政府协商编制统一的保护规划，实践成熟的两地立法机关可进行协商立法；
三是国家建立非遗转化利用、技术创新、文创产品研发的合作机制和互助机制，鼓励各级人民政府及其部门开展跨区域合作。四是县级以上人民代表大会常务委员会应当与相邻同级人民代表大会常务委员会建立协同执法检查机制，监督本行政区域内跨行政区域协调保护制度的实施情况；
五是区域人大常委会之间可采用“软性”的交叉备案，尽量保持协同立法地方性法规的一致性和协调性，并得到及时修正，在分别通过的规定中，处罚范围、处罚幅度等责任条款保持基本一致。

(二)协作立法模式(交互型)

协作立法是指不同地区间相互支持、配合，在某些领域和一定程度上实现协作、共同发展，特征是交互性有一定深度，有一定规范要求和约束性，属于“中合作”，这种模式在现有的立法体系中，通过授权获得一种区域立法权，属于一般法与特殊法的关系。现有法律框架下的“弱合作”具有合法性，但“中合作”中的区域地方性法规和区域共同规章还需要中央明确授权。该种模式下的非遗领域内立法表现形式为由中央授权有需要的区域成立区域立法委员会，授权制定区域非遗立法。这种立法与地方立法具有同等效力，属于同位阶的法律，地方共同法规与地方性法规是特殊法和一般法的关系，效力上优先于地方性法规，在两地或制定区域范围内实施，对同一事项具有规定不一致的情形，优先适用区域立法的原则，非经法定程序不得任意修改或废止。法律实施期限、保留事项也可根据需要商定，依据法定程序可适时做调整。

由全国人大常委会授权地方建立立法委员会，颁布共同地方性法规。这种形式包括设区的市(州)之间协同立法和省级地方之间协同立法，省级人大的共同立法可以共同报送备案，设区的市和自治州人大的共同立法，有共同批准机关的可以共同报批，没有共同批准机关的则应分别报批。区域之间的协作立法并不意味着地方之间保持完全一致或区域内各地方政府对所有非遗事务均采取“一刀切”的立法措施。区域共同法规或规章的目的通常是为了解决某一共同面对的问题，规范某一共同事项，尤其是针对区域内涉及一体化发展的相关事项进行的共同立法，如果某一问题或事项是某一地区所特有的，则不必以区域共同法规或规章的形式来统一地方法制。

(三)一体化立法模式(紧密型)

一体化立法模式是指部分不同地区间及国务院部门间部分要素互相深度融合，并要求管理体制机制上实现较高程度整合，强调整体性，一般包括统一规划、统一决策、统一执行，交互性强度高，约束性和规范性强，属于“强合作”。分为地方一体化立法模式和国务院部门联合立法模式。

地方一体化立法模式的实现路径有三种：一是由中央在《立法法》中明确规定，授权共同立法机构立法权，比地方立法层级高一级的立法机制。在非遗区域内各地方立法主体联合制定，明确该立法规范的效力位于各地方立法之上，并在区域内直接适用、优先适用的法律地位，以减少甚至消除地方立法冲突和不协调的现状，为非遗整体性保护提供法制环境；
二是通过职权立法的方式，在现行立法体制中的地方层级上增加一级或一类，赋予其高于其他地方性立法的权威和地位，立法机构建制上移一级。再次修改《地方组织法》时，赋予协同立法机构更高级别地位，享有专门立法权，同时修改《立法法》，进一步明确其立法权高于其他一般性地方立法，并对协同发展及相关领域内的全部事务进行立法规制；
三是在现有立法体系下，区域内非遗协同实践成熟的，直接颁布非遗区域协同保护法。或先制定示范法，待条件成熟后颁布区域协同保护法的方式立法。聘请专家、民间艺术家、法律职业者等组成第三方起草机构，形成不具有约束力的法律蓝本，地方间可通过规范性文件的形式采用示范性文本，利用示范性规则协调区域内地方立法冲突，渐进地推动立法上的统一，条件成熟时全国范围内颁布各地区的《非遗区域协同保护法》。

按照现有惯例和国家法律规定，一般来说，对于区域内的重大事项及需要设定公民、法人或其他组织新的权利义务关系的，应由省级人大及其常委会共同立法产生区域地方性法规，效力高于区域共同规章。区域共同规章效力高于地方性政府规章，区域共同规章、地方性法规与国务院部门规章具有相同的等级效力。冲突解决方式是：省级权力机关可以向国务院或授权机关提出监督程序，由国务院或授权机关做出最终决定，国务院部委认为区域共同规章中的某些规定与部门规章相冲突，则只能向国务院提出裁决程序，由国务院做出最终裁决。

依据《立法法》第八十一条、《规章制定程序条例》第九条第一款，在国务院部委之间采用部门联合立法的方式，解决部门权限冲突和利益协调的难题，健全非遗领域部门联合立法的机制。由于非遗保护的跨部门性，国务院部委联合立法的实践执行分为两个部分：一是地方政府各部门落实好联合立法文件，加强联合监督和执法体系，保证国务院部门联合制定的规章能得到落实；
二是对于地方事务事项，地方政府根据国务院相关部门经验，探索成立联合制定规范性文件的机制，为地方政府部门统一管理非遗项目提供制度根据。

(四)三种模式在非遗领域的应用示例

1．地方区域协同立法示例

“粤港澳大湾区”“长三角”“珠三角”和“京津冀”以及非遗经济高度融合的相邻省份和地区，可通过协调、协作的立法模式根据各地实际情况，建立立法“协调”“协作”机制，包括成立区域非遗保护协调组织、建立展演的公共舞台、建立定期的非遗保护工作和学术研讨会、构建区域非遗数字化平台、建立联席会议制度等内容。如，浙江、江苏、上海在地方性法规中可以专章规定长三角区域非遗保护的协商合作的内容，加大协同保护非遗的力度，并在地方《非遗保护条例》中规定，在非遗领域设区的市之间，人大及其常委会可以协同立法，政府机关之间加大保护非遗项目的协商合作力度。也可采用第三种模式中示范性文本到区域协同保护法的方式推进非遗一体化保护。如，由于法律制度不同，粤港澳大湾区可通过《区际行政协议》的方式，建立非遗共管机构，达到区域整体保护的目的，也可通过区域示范法的方式实现上述目的。“长三角”“珠三角”和“京津冀”等区域先通过区域示范法，条件成熟时国家层面颁布《非遗区域协同保护法》的方式，实现区域非遗整体性保护的目的。

在地方层面，针对跨区域文化生态保护区，在协调立法模式下，区域内建立协商平台，成立临时协调机构，签订联合协议，共同起草地方性法规或规章，分别报批，分别通过并颁布各地《文化生态保护区保护条例》或《文化生态保护区保护办法》。在协作立法模式下，可由全国人大常委会授权成立临时立法机构，作出特别授权，制定区域共同法规或规章。鉴于非遗区域问题的不确定性，地方可以先行立法，在协调、协作立法的基础上推进一体化立法。

2．国务院部门联合立法示例

针对跨域性的文化生态保护区或国家文化公园，可由文化部联合其他部委修订《国家级文化生态保护区管理办法》，制定《国家文化公园保护办法》或报批《文化生态保护区保护条例》，当条件成熟时，可从行政立法转为人大立法，制定《文化生态保护区保护法》。《非遗法》规定的十大类项目，国务院部门可采用联合立法的形式采取保护，有必要的地方可以采用协调立法和协作立法的方式进行。如，传统技艺类非遗，也可由工信部牵头，联合其他部委对现行《传统工艺美术保护条例》修订起草，由国务院审查并颁布，或联合颁布部门保护办法，地方在协调立法的模式下进一步落实条例或办法。

3．跨域非遗项目协同立法示例

对跨域性的陶瓷烧制技艺、刺绣、剪纸技艺、花儿、唢呐艺术等非遗同类项目，全国范围的可通过国务院部门联合立法的形式采取保护；
具有区域性的同类项目，可借鉴广东省“汕潮揭”三地经验，采用协调立法或协作立法的方式进行。这些项目涉及地理标志、著作权、专利、商业秘密的可通过地区或部门间的协作，加大非遗知识产权的保护力度。如，甘肃、青海、宁夏三省，在协调立法模式下，共同起草，分别颁布三地《花儿保护条例》或《花儿保护办法》。也可尝试通过协作立法模式，先颁布区域共同规章，条件成熟后制定区域共同法规。

4．地方性法规的冲突解决示例

我国已有79个地方颁布了非遗保护的专项法规，这些法规规定不一致的情形可采用两种方式解决：一是通过示范法的方式进行协调，把“软法”通过规定性文件的形式确定其法律约束力，在区域内施行，待条件成熟时颁布《非遗区域协同保护法》；
二是采用协作立法的方式，通过中央授权进行区域协同立法，形成的区域共同法规按照特殊法优先于一般法的规则优先适用。

《地方组织法》对人大及其常委会协同立法作了规定，要顺利实现上述模式在非遗领域协同立法保护，在维护法制统一和现有立法体系的原则下，除在《地方组织法》和《立法法》中对协同立法作出原则性规定外，还需要在《非遗法》中对非遗领域协同立法的三种模式作出具体规定，包括三种模式的协同主体、内容、方式、程序等，对有必要的作出进一步的立法解释。目前，为应对非遗区域保护困境，各地方立法主体之间在协调立法模式下先行探索，在部分地区实践经验的基础上，全面推动非遗领域协同立法实践。

非遗领域的三种协同立法模式是并行不悖的，需要在现有立法依据的框架下积极探索各立法主体适合的立法模式：在协调立法模式下形成共同协议，分别颁布立法；
在一定情况下协调立法模式可转换为协作立法模式的基础；
有些可直接纳入共同立法中，条件成熟的可成为一体化模式下的协同立法。非遗协同立法从初级到高级的转换具有递进关系，而协调和协作立法模式为一体化立法提供实践经验。

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