论农村宅基地使用权流转的法律规制进路

文/沈朝阳

（一）农村宅基地使用权流转是实现乡村振兴的应有之义

乡村振兴是我国提出的实现农村小康、缩小城乡贫富差距的重大战略，在2021年出台的《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中规定，要加强农村宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点、研究制度依法自愿有偿转让的具体办法。由此可见，我国乡村振兴战略已经将农村宅基地改革视为实现该战略的一项重大举措，农村宅基地流转制度的确立为加快推进乡村振兴提供动力。

习近平总书记强调，在建设社会主义现代化国家和实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中，最艰巨的任务在农村，但这也是必须完成的任务，即实现乡村振兴。要实现乡村振兴，仅依靠政府和其他社会组织的外部助力是行不通的，因此，在获得外力帮助扶持的同时，寻找农村自身发展的动力势在必行。农村宅基地究其实质是一种土地资源，其具有财产属性毋庸置疑。一方面，农村宅基地使用权流转可以给村民带来一定的财产利益，为农村发展提供动力，另一方面，宅基地使用权的流转将缓解农村宅基地多闲置的境况，有利于提高对资源的利用率。同时，农村宅基地流转制度将成为推动乡村振兴战略的助推器。我国政策规定将宅基地使用权流转范围严格限制在本集体组织成员之间，此种规定虽然体现了农村宅基地的社会保障功能，确保农民的生存权和发展权的实现，却影响了宅基地资源在市场中的优化配置，同时也造成农村宅基地使用股权权能弱化，导致宅基地的潜在价值难以实现。农村宅基地的流转有利于资源配置的优化和土地的高效利用，可给农村集体组织成员带来一定的经济收益，激发农民对闲置宅基地的利用，充分体现宅基地资源的经济效益，为我国乡村振兴战略的推进提供动力。

（二）农村宅基地使用权流转是社会主义市场经济发展的必然选择

市场经济是我国改革开放以来实现经济高速发展的原动力，也是推进社会主义现代化建设的根本路径。市场经济最显著的特征是对资源的再分配并实现对资源的有效利用，而资源的自由流转是市场经济发挥功能的前提条件，即生产要素的自由流动是市场经济功能实现的关键。农村宅基地本身就是一种自然资源，理论上也可以同其他资源一样在市场中自由流转以获得最大化的效益。在新中国成立初期，由于历史、文化、经济等原因，为保障农民的基本生存和发展，对农村宅基地使用权采取禁止自由流转的政策。限制自由流转政策是根据当时的国情制定的，符合农村的需求。但是在市场经济趋于完善的今天，限制农村宅基地自由流转的政策已经无法与当下国情和农民的需求相适应。

我国虽然对宅基地的流转范围加以限制，却允许其在本集体经济组织成员间自由转让。实践中，宅基地使用权在集体组织成员间的流转往往呈现出价格较低、利用率不高的特点。究其原因在于现有宅基地使用权流转范围较窄，直接影响了宅基地作为自然资源在市场中的最优分配，无法体现宅基地的经济效益。在社会主义市场经济体制下，允许农村宅基地自主流转能够最大程度地利用农村土地资源，从而提高村民对宅基地资源的经济属性和社会属性的利用率。所以，农村宅基地使用权流转的市场化改革是社会主义市场经济的必然选择。

（三）农村宅基地使用权流转是维护农民利益的重要举措

宅基地使用权设立的最初目的是保障农民的根本生存权利，其具有浓厚的社会保障性和福利性。但是在新中国成立以来，我国经济的高速发展造成宅基地的社会保障性和福利性被逐渐弱化。在我国市场经济取得优秀成果的同时，农民逐渐参与到市场经济中，由于其综合素质的提高、眼界的开阔以及在市场经济中获得了可观收入，农村土地在其心目中的地位不再像以前一样举足轻重，农民开始自发地融入市场经济当中。

现行宅基地使用权的限制流转制度完全忽视了宅基地使用权的处分、收益功能，导致农民作为使用权人的财产利益受到损害。农村宅基地使用权的限制流转制度会带来双重的负面效果，不仅使宅基地的财产价值属性无法实现，还将造成资源的浪费。其次，在土地二元结构下，农村土地需要先通过征收程序才能在市场中交易，这一做法违反市场经济主体间平等地位的原则，也极大损害了农民的利益，同时导致征收强拆事件和宅基地使用权流转隐形市场的出现。虽然从静态的宅基地居住功能来看，在特定时期限制宅基地使用权的流转具有一定的合理性，符合当时我国的国情，但是从动态发展的角度来看，宅基地使用权的流转不仅能够满足农民现阶段的需求，更有利于乡村振兴的实现。鉴于此，法律赋予农民流转宅基地使用权的权利是合理必要的，其不仅能恢复宅基地使用权的权能，还可以满足农民对其经济价值的获取需求。

（一）农村宅基地使用权流转的制度现状

现行的宅基地使用权流转制度严格限制了流转范围，在一定程度上确实实现了对农民居住权的保障，达到了立法者制定相关法律时的立法目的，但是在城乡一体化推进的过程中，严格限制宅基地使用权的流转已经失去了意义。根据我国《土地管理法》的规定，进城落户的农民可以依法自愿有偿退出宅基地，鼓励村民盘活农村闲置宅基地。该规定确立了宅基地使用权的退出制度，但并未规定宅基地流转问题。根据该规定可以看出，在法律上我国并未对宅基地使用权流转作出禁止性规定。此外，从“法无禁止即自由”的原则来看，农村宅基地使用权的流转并无法律障碍。

对宅基地使用权流转的限制主要来自政策规定。从1999年国务院发布的《关于加强土地转让管理严禁超卖土地的通知》，到2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，以及同年国土资源部出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》，都严格约束了宅基地使用权的流转，并把农村宅基地流转范围限定在集体组织成员之间，体现了当时政治经济环境对农民生存权的保障。但是在2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中，国家设立若干试点地区，允许农村宅基地使用权的抵押、担保、转让，该政策的出台为宅基地使用权的自由流转提供了契机。从以上法律法规及政策规定来看，我国关于宅基地使用权流转的规定并不具有系统性，多散见于各种政策性文件之中，这导致在具体实践中操作难度较大、规范适用不准确等一系列问题。

（二）农村宅基地使用权流转的实践困境

由于我国关于农村宅基地的法律规范多散见于法律和政策性文件之中，对宅基地的规定较为混乱，缺少对宅基地使用权问题系统全面的细致规定，造成在实践中宅基地使用权流转问题法律适用困难、法律和政策之间相矛盾的现实困境。宅基地使用权流转制度的缺位主要产生了以下几方面的负面影响：

1.“房地一体”原则同宅基地使用权限制流转之间的矛盾。《中华人民共和国民法典》中规定，房屋所有权和宅基地使用权应当按照“房地一体”的原则进行处分，即在处分房屋时，应当将房屋对应的宅基地一并处分。此外，农村住房由农民自行建造，农民可以原始取得房屋的所有权，并且我国法律并未对农民房屋的处分权进行限制。所以，作为住房的所有权人，农民能够采取赠与、出售等方式处理宅基地之上的住房，此时按照“地随房走”的规定，房产的受让人理应取得该房产所对应的宅基地。我国的政策制度层面对宅基地使用权的流转一直保持着严格限制的势态，我国立法层面则未对宅基地使用权流转作出限制性的法律规定，政策制度的规定明显与我国法律确立的“地随房走、房随地走、房地一体”的基本原则相矛盾。

当前，我国法律并未对这一矛盾提出解决办法。随着生活水平的提高，越来越多的农民进入城市，他们在城市之中购房并落户。在此种情形下，农村宅基地住房的闲置率不断增长，造成大量的“空心村”出现。一方面，原本属于农村集体组织成员的农民加入城镇户籍成为城镇居民，导致农村房屋无人居住和宅基地闲置问题，对宅基地的不充分利用形成土地资源的浪费局面。另一方面，由于农民进城居住后往往会将农村的住房出卖，为了能够获得丰厚的利益，出卖对象的选择很大可能会超出本集体组织成员的范围。如果认为城市居民只对房屋享有所有权而自动失去对宅基地的使用权，那将导致宅基地使用权主体缺位以及对“房地一体”原则的违反。

2.宅基地使用权流转的法律不完善将导致流转市场的混乱。在城乡一体化建设中，大量农民进入城市并在此扎根，从而出现了农村宅基地闲置的现象。我国法律并未对宅基地流转作出禁止性规定，只是在相关政策中对宅基地使用权的流转范围作出限制，由于在限定的范围内流转往往价格较低且本集体组织成员对宅基地的需求有限，更多村民愿意将宅基地使用权转让给其他主体。由于宅基地使用权的限制流转，交易双方为了牟取利益往往进行隐性交易，这也导致了宅基地使用权隐性市场的出现。隐性交易属于非法的交易行为，被法律所禁止，其交易行为不受法律的保护。当交易出现问题时，由于没有相关法律制度对其进行规制，必然会出现无法可依的局面，对交易双方的合法权益造成损害。一方面，宅基地隐性交易不受法律的规制，将会冲击正常的土地交易市场，破坏房地产市场的运行环境；
另一方面，宅基地隐性交易缺乏监管，在利益的驱使下交易双方会不择手段，侵占集体土地、损害农村集体的利益。

虽然我国政策明确限制宅基地使用权的流转，但是对其上房屋并未作出禁止转让或禁止抵押的规定。房屋是村民的私有财产，其有权进行处分，因此，村民可以将房屋进行转让或抵押，并依据“地随房走”的原则来实现宅基地使用权转让的目的。这种以出让房屋的方式转让宅基地使用权的隐性交易行为是法律政策自身规定矛盾的体现，将会扰乱土地市场的正常交易秩序并引发诸多冲突和纠纷。在城市土地紧缺而农村土地大量闲置的情况下，宅基地使用权流转市场的不完善规定不仅会造成地下隐形市场越来越活跃，将会损害国家利益、集体利益，并给社会稳定带来隐患。

3.农村宅基地使用权流转的监管失灵。对农村宅基地使用权流转的监管，目前只有我国《土地管理法》作出了相关规定，即由国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。实践中，有关部门在人力、物力以及技术上受限，难以有效地对农村宅基地流转进行监管。因此，对于农村宅基地流转使用，目前实际上是由村委会代行管理。虽然赋予村委会监管的权利，但在具体管理过程中仍然存在诸多问题。

首先，近年来城市房地产行业出现饱和而农村土地市场空缺，导致房地产市场有向农村发展的趋势。此外，由于城市房价居高不下，购房者为了降低购房成本，将目光转向了城乡接合部，进而在农村宅基地、建设用地甚至耕地上建设房屋。在集体土地上建设的房屋没有产权证明，违法流入市场会严重损害房地产领域的交易秩序，同时也会对农村集体利益和生态环境产生不利的影响。其次，在我国实施“村村通”道路建设政策以来，农村经济生活水平显著提高，农民为了出行便利往往会在城郊或乡村道路旁建设住房，这导致村民原宅基地住房的闲置，并且违反“一户一宅”的规定。更有甚者，出现了违法占用耕地、房屋超出法定占地面积等乱象。这些乱象的背后是对农村集体土地的滥用，严重扰乱农村宅基地的分配使用规则。此外，由于并非所有村民都在乡村道路旁有土地建设房屋，农村宅基地分配不公易引发社会矛盾。最后，在我国新农村建设中，基层政府对农村住房作出了重新规划，并为农民修建新居，但有些农民不愿搬离现有的住房或在搬进新居后不愿拆除旧房，导致一户多宅的现象出现，从而造成集体土地的大量闲置。通过以上分析可以看出，农村宅基地使用权监管的失灵将导致宅基地的无序使用和流转，不仅违反国家的土地制度规定，更会损害集体利益并造成土地资源的浪费。

农村宅基地使用权流转之所以引发诸多问题，根本原因在于法律的滞后性，即现行法律规定与农民对宅基地的需求不匹配。随着我国乡村振兴战略的实行以及城乡一体化建设的推进，农村宅基地使用权的流转形成了更丰富的权利内涵，而将农村宅基地使用权的流转积极引入市场经济中进行优化分配，成为当下的必要之举。在市场经济高速发展之中，农村宅基地的福利性属性已经成为抑制乡村发展的负面因素，在静态的视角下审视宅基地使用权的规定已经不再符合当下的国情。因此，应当以动态发展的视角看待宅基地使用权的流转，完善相关法律规定、建立宅基地流转市场、建立有效的监管机制，促进农村宅基地使用权流转的规范化、制度化、法治化。

（一）完善农村宅基地使用权流转的法律规范

当前，我国对宅基地使用权流转的规定多散见于各种政策性规范之中，并未对此作出专门规定。此外，我国专门规范土地的法律《土地管理法》对此只作出了原则性的规定。实践中法律规范与社会需求的矛盾已经凸显，当下制定针对农村宅基地使用权流转的法律规范成为必然。笔者认为，应当在《土地管理法》中对农村宅基地使用权流转问题制定专章加以规范，改变宅基地立法理念、完善宅基地登记制度、建立宅基地使用权流转市场。

首先，农村宅基地使用权流转的关键在于改变传统的宅基地立法理念，将市场经济机制和平等交易权利作为立法的新理念。传统宅基地立法的目的主要是为了保障农民的生存权和发展权，即满足农民居住和生活的需要，但随着我国经济生活水平不断提高，农村宅基地使用权的福利属性已不再被农民所重视，如何通过盘活宅基地使用权进而获取财产性利益成为农民最关心的问题。宅基地作为农民居住生活的场所，在流转时农民会理性地看待并权衡宅基地流转的经济利益和持有宅基地使用权的利弊。因此，在制定宅基地使用权流转法律时应当正确地看待宅基地的流转问题。

其次，产权清晰是宅基地使用权流转的前提。目前我国法律对此尚处于不完善状态，宅基地使用权权属的确定较为混乱。随着城乡一体化的推进，宅基地的产权确认成为首要问题。为保障产权人的合法权益，我国宅基地使用权的确定可以效仿不动产登记中的登记生效要件制度。在制定宅基地登记制度时应注意登记机构的设置，规范土地登记簿的管理，明确变更登记、查询等规定，同时健全登记机构的审查机制，保护权利人的合法权益。

最后，宅基地“三权分置”的制度规定，为宅基地使用权流转范围的扩张提供了可能。现行政策规定宅基地使用权只能在集体组织内部流转，该项限制不仅影响宅基地经济利益的最大化，还导致“三权分置”制度在实践中无法有效应用而是停留在理论层面。宅基地使用权流转的市场化可以促进其在社会主义市场经济中的自由流动，实现资源的最大化利用，对实现城乡一体化建设具有重要意义。此外，宅基地使用权的自由流转并不是不受任何约束的，农村宅基地具有财产功能和社会保障功能，在流转时监管机构必须考量宅基地流转后的用途及利弊，确保权利人的合法利益。

（二）建立统一的农村宅基地使用权流转平台

目前我国将农村宅基地使用权流转的主体范围限制在本集体经济组织之内，流转范围的限制促使人们为了获取利益而进行隐性的宅基地使用权交易，随着交易规模的扩大，逐渐形成了一个巨大的隐性交易市场。隐性交易市场的出现是农村宅基地使用权流转的需求同我国当前宅基地制度的滞后和固化相冲突的结果。混乱的地下交易不仅存在侵害农民自身利益的风险，同时亦会对国家和集体利益造成侵害。严厉禁止宅基地使用权的流转难以完全清除村民私下自行交易的现象，只有从正面予以回应才能从根本上对隐性交易市场进行有效的打击。因此，建立一个统一的宅基地使用权流转平台成为最优的选择。

宅基地作为农村重要的土地资源，市场化的交易不仅可以实现土地资源的高效利用，还可以给农民带来一定的财产收益。宅基地流转平台的建立有利于其市场化的实现，流转平台可以为宅基地使用权的流转提供交易信息，规范交易程序，维护交易公平，有效保障宅基地公开、合法、有序地流转。建立农村宅基地使用权流转平台应当注意以下问题：一是在乡镇建立流转服务中心，记录宅基地使用权流转信息，并为农民宅基地使用权的流转提供参考信息，确保宅基地使用权流转的公平性。二是明确宅基地使用权流转的交易规范，应当以自愿流转和政府审批相结合的方式对宅基地使用权的流转予以规范，并确保流转程序的公开透明。三是规范宅基地使用权流转程序，农民作为弱势群体在宅基地流转的市场化交易中极易受到损害，为保障农民的合法权益应由政府部门为宅基地使用权的流转提供合同范本，明确合同双方的权利义务，在该合同范本中应注重对农民权益的保护并确立有效的救济措施。

（三）完善宅基地使用权流转的配套设施

宅基地使用权流转平台的设立可以有效地提升宅基地使用效益，但单纯依靠流转平台无法发挥预期的作用，配套设施的建立和完善能够更好地发掘宅基地使用权流转平台的潜力。

首先，应当强化自然资源管理部门对宅基地使用权流转的审核监管。在农村宅基地使用权流转市场之中，虽然宅基地使用权的流转范围没有限制，但是在用途、流转面积等方面仍然受到制度约束。因此，自然资源管理部门对宅基地流转的监管不可或缺。为便于政府部门的监管，应当在乡镇一级设立监管机构，对本乡镇的宅基地使用权流转是否符合法律程序、是否占用集体土地、是否违反法律规定的用途等进行监督。

其次，建立健全农村宅基地使用权价值评估机制。宅基地是农民生存权的重要保证，设计宅基地使用权制度的目的就是为了满足农民的基本住房需要。农民根据自身集体组织成员的身份无偿获得宅基地。宅基地的获得和使用通常都反映了社会福利属性，交易的各方往往无法准确判断宅基地使用权的经济价值，在流转时可能会对宅基地的价值产生较大争议，从而无法有效保障宅基地使用权流转过程中村民的合法权益。因此，构建完善的宅基地使用权价值评估机制势在必行。在建立宅基地价值评估机制时应当考量宅基地的面积、位置、用途、对自然环境的影响、当地经济水平等因素，建立一套合理、公平、有效的价值评估机制，保障农民、集体、国家的利益，促进农村宅基地使用权流转市场的发展。

最后，完善农村社会保障制度。农村宅基地具有社会福利属性，具有保障农民生存居住的功能。一旦农村宅基地使用权流转，农民的社会保障将会大大削减。因此，在建立宅基地使用权流转平台的同时，应当完善农村地区的社会保障体系，解除农民转让宅基地使用权的后顾之忧。一方面，中央政府应当加大对农村社会保障建设的财政支持，建立完善全面的农村社会保障体系；
另一方面，应改变城乡二元化的社会保障体制，建立统一的社会保障制度，确保村民在失去宅基地使用权之后仍有生活保障，这也有利于维持社会的稳定。

我国关于宅基地使用权的法律和政策规定已经不能满足社会发展的需要，为实现乡村振兴战略，仅依靠政府和社会扶持难以从根本上解决问题，在此种情况下，应当发掘农村的内在动力。从具体实践来看，农村宅基地使用权的流转成为振兴乡村的最佳选择，盘活农村闲置宅基地、充分发挥其经济作用，是实现乡村振兴战略的重要推动力。因此，应当以动态发展的眼光看待宅基地使用权的流转，一味坚持宅基地使用权的社会福利属性而忽视其经济价值，不利于乡村振兴和城乡一体化建设的实现。

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