网络强国战略视阈下网络法律制度之体系化解析

闫志开

（江苏师范大学 法学院，江苏 徐州 221116）

信息技术改变了世界，塑造了与现实社会并行的网络空间。面对工业革命以来最重要的技术革新，世界主要国家积极发展网络信息技术，力争在新一轮国家竞争中占据主动地位。如，美国2003 年《国家网络空间战略》提出确保网络空间安全的国家战略并作为国土安全国家战略的执行部分[1]；
2018 年起国家间战略竞争取代恐怖主义成为美国国防战略的重点[2]；
美国2020 年《关键和新兴技术国家战略》[3]则明确将中国与俄罗斯作为美国及其盟友的竞争对手；
美国《信息自由法》《网络安全法》等搭建了与政策相协调的法律制度体系。欧盟2020 年《欧洲数据战略》提出应以欧盟为中心对成员国开展组织协调，建立单一的数据市场，以确保欧洲的全球竞争力和数据主权[4]；
欧盟《通用数据保护条例》《开放数据指令》等引领世界多国立法潮流。由此可见，网络空间在扩张疆域的同时推动了全球一体化，但也引发了多元化竞争，其缘起则是2013 年“斯诺登泄密事件”。这一事件让美国人意识到权力监控的无处不在，更让世界其他国家产生了对美国监控的强烈担忧。它意味着，网络空间并非伴随着全球化而来的普遍繁荣。它并未消弥民族国家之间的竞争，国家之间的博弈在网络时代得以延续。信息技术带来的也并非仅仅是工作生活的便捷以及经济的全面提速，也会带来“数字鸿沟”，延续甚至加剧各国公民在经济社会中的不平等。

然而，鉴于网络技术的具体特征，将先前存在的法律规则、概念和术语应用于新领域可能会带来某些困难。根据我国《2020 年工业信息安全态势报告》，国家工业信息安全监测预警网络全年捕获来自境外的恶意网络攻击累计200 余万次[5]，还有一些由有国家背景的黑客组织发动的更难被发现的网络攻击。这些低级别、持续的攻击不构成使用武力，也达不到触发武装冲突所需的强度，但可能对受害国造成重大的经济和政治损害。关于国际法能否应用于网络空间有两种相互竞争的观点。一种观点认为，网络空间需要一套不同于规范物理领域互动的规则[6]。这种观点承认需要规则，但不需要那些由国家及其主权定义的传统国际秩序的管理规则。另一种观点认为国际法在形式上是通用的，因此适用于已知空间中人类互动的所有领域，当然也适用于网络领域[7]。在现实中，西方国家对此积极研究构建话语权。北约召集专家组制订《塔林手册2.0》，以国家主权是整个法律秩序的锚点和切入点入手，利用了主要国际条约以及大量判例法中记录的经验，对网络空间中的法律应用作了探讨[8]。查塔姆研究所的一份报告讨论了传统的主权概念在网络环境中的应用条件[9]。这些资料虽然不具有国际法的地位，但它表明西方国家正在模糊的国际法律领域发表明确信号，抢占先机以引导网络规则朝向有利于己的方向发展。

中国于1994 年接入国际互联网，从此开启互联网时代。近三十年来，互联网不仅对国人工作生活产生了深刻影响，也成为国家经济发展的强大动力。特别是党的十八大以来，面对信息技术革命引发的复杂形势与严峻挑战，我国党中央高度重视互联网、发展互联网、治理互联网，统筹协调涉及政治、经济、文化、社会、军事等领域信息化和网络安全重大问题，作出一系列重大决策、提出一系列重大举措，推动网信事业取得历史性成就，不仅走出一条中国特色治网之道，而且提出一系列新思想新观点新论断，形成了网络强国战略思想[10]。2018 年习近平总书记出席全国网络安全和信息化工作会议并发表重要讲话，系统阐述了网络强国战略思想。网络强国战略不仅涉及到经济、政治、外交、技术等多个方面，还对网络法律制度建设作出了方向指引。而全面依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，要求“把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道”[11]，对于推进网络强国战略也具有重要的保障作用。因此，研究网络强国战略中的法治意涵，从法律制度建设方面探寻推进网络强国的路径具有现实必要性。近年来，我国学界对网络强国战略进行了多维分析解读，但对于该战略的法治意涵研究偏少，成为网络强国战略研究的短板，不利于网络强国战略的深入持续协调推进。基于此，本文从网络强国战略中的法治立场入手，梳理网络法律在网络强国战略中的功能定位，解析网络法律制度的体系结构，以期有助于网络法律制度的完善及网络强国战略的推进。

战略是通过一个独特的活动系统来实现目标的资源分配。网络强国战略解决了一系列根本性、全局性、方向性问题，不仅涉及经济、政治、科技、文化等多个方面，也蕴涵丰富的法律元素，从多个维度体现了法治立场。试述如下：

（一）网络法律与国家安全

在国际社会中，“安全是一种强有力的政治工具，可以在政府关注的竞争中要求对优先项目的关注”[12]。国家安全最初侧重于军事力量，现在则涵盖了广泛的方面，包括运用经济、外交、科技和文化力量来维持国家生存的需要。网络技术的发展给国家安全带来了实践与理论上的挑战。对此，习近平提出坚持总体国家安全观，强调“网络安全是国家安全的重要组成部分”“没有网络安全就没有国家安全”[13]，要求“维护公民在网络空间的合法权益”“积极利用法律法规和标准规范引导新技术应用”[14]。我国立法机关积极推进网络安全立法工作，1993 年通过《国家安全法》对传统国家安全进行了法制保障；
2015 年通过新的《国家安全法》进一步明确了政治安全、国土安全、军事安全、文化安全、科技安全等11 个领域的国家安全任务；
2016 年通过《网络安全法》为“保障网络安全，维护网络空间主权和国家安全、社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进经济社会信息化健康发展”提供了法律框架；
2021 年通过《数据安全法》为“规范数据处理活动，保障数据安全，促进数据开发利用，保护个人、组织的合法权益，维护国家主权、安全和发展利益”提供了法律框架。上述法律条文虽然字面表述略有差异，但实质内容基本类似，均表达了通过保护网络及信息、数据的安全来保障国家、社会及公民利益的立场。

（二）网络法律与科学技术

人类社会从工业社会向信息社会、工业经济向知识经济的转变是信息通信技术和互联网使用普及的结果。信息技术的影响需辩证看待：一方面，信息技术革命不仅改变了人们的生活，也改变了人们的生产经营方式。如，恰当使用信息技术，公司就会拥有接触更多客户、快速推出新产品和服务以及与来自世界各地的商业伙伴合作的潜力。另一方面，信息技术的滥用产生了制定和实施网络法律的需要。如，犯罪分子可采取技术手段实施网络犯罪，而互联网所谓的匿名性则助长了犯罪实施。此外还有许多运用基因编辑、自动驾驶、智能写作等技术引发的社会失范问题，甚至引发了人类伦理上的担忧。人工智能在可靠性、透明度和问责制方面还对司法机构提出了重大挑战[15]。针对信息技术的“双刃剑”特征带来的诸多挑战，习近平指出，“要整合多学科力量，加强人工智能相关法律、伦理、社会问题研究，建立健全保障人工智能健康发展的法律法规、制度体系、伦理道德”[16]。

（三）网络法律与政府机构

进入网络时代，网络空间与现实空间日益融合。网络空间已经成为现代国家的新领域和全球治理的新领域。但如何治理网络空间也成为新的挑战。在理论上，《联合国宪章》确立的主权平等原则是当代国际关系的基本准则，其原则和精神也适用于网络空间。但在实践中，各界对网络空间行使主权的概念和具体做法仍存在不同理解。网络空间不仅作为一种交流手段出现，而且作为全球资本运作的新剧场而出现。正如习近平在给第四届世界互联网大会的贺信中指出的，“互联网为经济社会发展注入了强劲动力，也给世界各国主权、安全、发展利益带来许多新的挑战”。推进互联网治理需要尊重网络主权。在我国，网络主权不仅体现在国家对治理网络具有权力合法性，还蕴含着对网络监管机构的内在要求。习近平指出，“必须旗帜鲜明、牢不动摇坚持党管互联网，加强党对网信工作的集中统一领导”[17]。这不仅明确了我国网络工作的管理体制发展导向，也表明了我国对于网络主权的态度。如何管好互联网对于政府机构的设置及其权责提出了挑战，需要基于本国国情做好政策顶层设计，并顺利实现政策的法律化。

（四）网络法律与国际治理

由于国家安全和全球安全之间具有天然的分歧，而网络空间存在一些任何国家安全机构都没有能力自行处理的问题，因此国家间合作成为必然。习近平提出要“共同构建网络空间命运共同体”[18]，体现了中国参与网络空间国际制度完善的话语主张。传统的国际法的既定原则是否适用于网络空间的国家行为？不同国家之间的立场各异的网络法律如何对接？这些均是国际治理的新型难题。虽然国际网络治理目前还没有一个普遍接受的定义，但它描述了各国政府和其他行为者之间的制度化集体行动，以超越民族国家的层面来管理其事务。现存的国际组织（广义上包括政府间组织、非政府组织和多方利益相关者）缺乏强力支撑，需要与主权国家配合，才能更好发挥沟通协调等作用。

习近平在主持中央第二十次集体学习时强调指出，全面深化改革，要突出改革的系统性、整体性、协同性。网络强国战略是一项系统工程，既有层次性，又有连贯性，顶层设计对战略实施效果具有根本性的影响。如果把社会看作一个系统，其中的每个因素都有相应的地位和功能，而其功能是为了支持所在的社会系统。根据对网络强国战略的相关论述解读，我国的网络强国战略涉及到技术、政治、文化、法律等多个要素。这些要素不仅分别具有各自功能，也会基于相互作用产生复合效果。其中，网络法律制度尤为特殊，它既是网络强国战略的目标之一，又是网络强国战略的实现手段，因而具有双重地位。

（一）作为目标的网络法律制度

习近平在谈到建设网络强国战略部署时指出，“向着网络基础设施基本普及、自主创新能力显著增强、信息经济全面发展、网络安全保障有力的目标不断前进”[19]。这表明，网络强国的目标有四个维度，“网络安全保障有力”即为其一，而这种保障不仅包括技术方面，也包括法律制度方面。

党的十八届四中全会《决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。党的十九大报告强调：“以良法促进发展、保障善治”。习近平在中央全面依法治国会议上强调要“运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题”，“以良法善治保障新业态新模式健康发展”[20]。网络的技术驱动性与普及性使我国社会进入了不同于传统社会的网络社会形态，并对社会治理体系和治理能力现代化提出了新要求[21]。在网络强国战略语境下，要实现网络安全法律保障有力这一目标，就要在网络法治领域实现良法善治。

一方面，“良法”主要是对立法提出的要求。那么，什么样的法律能称得上良法？或者说，良法的衡量标准是什么？党的十八届四中全会指出，“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。正义是良法的最高价值形态[22]。然而，什么是正义又是一个难以判断的难题。“正义具有一张普洛透斯的脸，变幻无穷，随时可呈不同形状，并具有极不相同的面貌”[23]。因此，有必要通过立法的程序正义来保障立法的实体正义。在我国，这种程序正义主要体现在“科学立法”的要求之中。“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要”[24]。具体到网络立法。由于网络催生许多新生事物，哪些需要法律规制是首要问题。因为许多问题可能通过市场竞争、道德伦理、行业自律、政策方针来解决，法律并非万能也不是一直必要。“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；
越是强调法治，越是要提高立法质量”[25]。网络立法需要把握以下几点：一是适时。即，对于现实中出现的新事物不必要马上立法，如果不是紧急情况应先行观察或允许探索。如，我国对于在线支付等行为是否违反金融监管法律就没有因不合陈规而阻止，从而形成了移动支付的普遍应用局面。二要适度，法律不是万能的，即使通过法律规制某一事项也要注意法律的限度，不能全部包揽，而是要与其他规范相协调，建立共治机制。三要适量。立法并非“多多益善”，过多的法律不仅给普法工作带来困难，也会导致法律之间的冲突，最终影响法律的效果和权威。老子曰“法令滋彰，盗贼多有”，而“天网恢恢，疏而不漏”也是立法应追求的境界。国外学者也提出“过度法律化”可能会带来“对于人类生活世界的殖民化”[26]。在网络技术日新月异的时代，立法者需要考虑人类社会的的发展需求与技术发展可能性，适度预见和引导社会的发展，既要形成网络有关的新的规则，又要与现有法律体系相协调；
既要对现有网络生活事实作出公平评价，又要足够灵活以适应技术的飞速发展。

另一方面，“善治”是对法律实施更全面的要求。善治是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动，本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，是两者的最佳状态[27]。法治是善治的重要内容。联合国将法治（the rule of law）定义为“治理的一项原则”，其中，包括国家本身在内的所有个人、公共和私人机构对公开颁布、平等执行和公正裁决的法律负责，并要求采取措施确保遵守法律面前人人平等、法律确定性以及程序和法律透明度等原则[28]。在治理基础上发展出了“善治”（good governance）的概念。善治意味着在追求广泛接受的社会目标的过程中，获取和使用公共权力和资源的合法、负责和有效的方式。与以往的现实社会不同的是，网络是一种协作结构，它既不依赖于市场，也不依赖于层级。网络主体关系复杂化需要法律的介入，以实现网络安全与网络发展之间的平衡。网络法治体系不仅包括网络法律制定，还包括执法、司法、守法等法律实施环节，因而是更高的要求。

（二）作为手段的网络法律制度

法律作为手段体现了法律的工具价值，即它是有益于达到目的的有效手段。习近平指出，“必须提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局”[29]。据此，法律是综合治网的手段之一。把握这一论述的内涵需要厘清三点：

首先，网络法律嵌入网络综合治理能力。社会权力的分配，虽然部分由历史决定，然而仍有积极变化的空间，作为新兴事物的网络空间更是权力空白疆域。网络综合治理可以缓解甚至克服传统权力的不对称，从而带来更有效的政策干预，并从“线上”向“线下”传导，在整体上促进安全、增长和公平的可持续改善。在我国，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[30]。由于网络技术全面而深刻地影响了人们的行为、资源生产及权利（权力）分配，推进国家治理体系和治理能力现代化建设尤其需要重视网络法治的作用。公共治理不能取安全保障而舍隐私保护[31]。鉴于我国政府管理在治理中的重要作用，要更注重“发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用”[32]。如，通过政府对企业（G2B）、政府对政府（G2G）和政府对公民（G2C）等电子政务形式，加强不同政府部门和机构之间的互动，增加公共服务对于公民的可及性。当前我国各地积极推进的“网格化管理”在疫情防控中的良好运转就体现出了基层治理的新成效。

其次，网络法律反作用于经济发展。法律和经济有许多不同，但也有内在的关联。经济决定法律的内容及形式，法律也会反作用于经济，造成其发展或迟滞。现代法律被认为是“工业经济的功能先决条件”[33]，法律被视为一种可以被塑造和操纵以改变人类行为并实现发展的力量。法律的不完善及其应用的不确定性则是阻碍经济发展的一个因素。对不完善的制度如果不加以矫正，就会影响经济的发展路径，造成“路径依赖”。一方面，网络法律通过公法与私法两种进路调节经济。公法旨在通过社会和经济立法纠正网络市场环境的结果，而私法则通过意思自治帮助在市场中进行谈判的网络主体。另一方面，在治理视野下，法律对经济的影响并非单纯的法律条文，而是以法律框架的形式发生综合作用。基于不同的政治制度、网络经济发展阶段、网络文化特征等国情影响，网络法律制度的作用也会有差异。

再次，网络法律影响科学技术进步。人们普遍认为，产权对于激励生产行为至关重要。由于传统财产不包括新技术设计等知识创造，国家扩大了这一制度，将对知识创造行为的有限形式的保护纳入进来。有争议的是，法律在多大程度上可以通过创造劳动力市场或发展先进技术来促进经济增长？理论和经验都表明，法律和法律机构可以在技术发展中发挥重要但有限的作用[34]。如，法律在通过知识产权法开发新技术方面发挥着重要作用，这种激励作用可促进技术发展和就业，从而提高社会总体福利。反过来看，在法律与市场的互动中也存在失败的例子。如，在较简单时代发展起来的产权制度不能保护知识，后起的知识产权法又带来了权利滥用的风险。整体而言，现行法律制度是能够通过演化不断适应社会需求的，因而是有助于科学技术发展的，给人类带来了巨大的利益。当然，它也不是最优的，存在巨大的改进空间。

网络法律制度正处于发展变化之中，尚未形成固定而严谨的法律体系。但它也不是漫无目的、完全随机的制度汇总，而是有着相对明确的立法进路和逻辑结构。对网络法律制度的体系结构进行解析，有助于检视已有的网络法律的科学性合理性，也有助于下一步网络立法工作顺利推进。

（一）网络法律制度的体系探讨

对于网络法律制度的性质，学界有不同看法。依据部门法对法律进行分类早就成型，网络法律制度作为新生事物，如何与传统的法律体系相协调？学界观点不一。有观点认为，互联网等技术问题只是法学研究与法律适用的一个对象，与其他对象并无根本差异；
也有学者认为网络法有其独特的规制内容、属性和法律原则，将其作为独立法律部门进行构建极具必要性和社会价值[35]；
还有人认为，网络法是一门领域法而非传统的部门法，更需跨部门法的研究[36]。

我国已经建成了中国特色社会主义法律体系，这是当前分析我国法律制度的语境。从构成上看，该体系是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体[37]。这些法律部门确立的各项法律制度，涵盖了社会关系的各个方面，把国家各项工作、社会各个方面纳入了法治化轨道，为依法治国提供了坚实的基础。网络法律制度的兴起可以说是中国特色社会主义法律体系建成以来面临的最大挑战。换言之，内容新颖、范围广泛、种类多样的网络法律制度如何与传统的法律体系相对接，以及网络法律制度内部如何调适，都是当前及今后一段时期立法工作的重要任务，也是在新的起点上完善中国特色社会主义法律体系的内在要求。

（二）网络法律制度的结构解析

网络法律制度是在网络强国战略指引下的一系列法律制度的集成。从不同角度观察会有不同的结构形态，综合起来就形成了我国网络法律制度的立体样貌。

1.以法律文件层级为标准

以法律文件的层级为标准，网络法律制度可分为网络法律、法规、规章及司法解释等四个层级。这种法律体系的构成取决于我国的立法体制。立法权是现代国家的核心权力之一。习近平提出，“推进科学立法，关键是完善立法体制”[38]。立法权限划分涉及政治体制与经济利益，涉及中央集权与地方分权，可谓牵一发而动全身，无论在程序还是在实体上均需做好衔接协调。

第一，网络法律。与网络有关的法律可分为单行法与附属法两类。（1）单行法是围绕某一网络问题单独进行立法，如，《网络安全法》主要规制设立、运营、维护和使用网络以及网络安全的监督管理活动；
《数据安全法》主要规制数据处理活动及其安全监管活动；
《个人信息保护法》主要规制处理自然人个人信息的活动；
《电子商务法》主要规制通过网络销售商品或者提供服务的经营活动；
《电子签名法》确立了数据电文的法律效力；
《密码法》规范密码应用和管理等。这些先后颁布的单行法律逐渐连贯起来，共同构成了网络信息的安全、保护、应用等全流程监管制度。（2）附属法则指其他法律中与网络有关的法律条款，如，《反恐怖主义法》规定了电信业务经营者、互联网服务提供者为国家机关提供技术支持和协助的义务；
《未成年人保护法》设立“网络保护”专章；
《民法典》规定“自然人的个人信息受法律保护”；
《刑法》也以修正案的形式增加规定了非法侵入计算机系统罪、侵犯公民个人信息罪等。在各类法律中加入网络应用条款是现实需求，也是在保持法律体系完整的情况下的立法技术的合理选择。

第二，网络法规。法规可分为行政法规与地方性法规两类。（1）行政法规。根据《立法法》规定，国务院根据宪法和法律制定行政法规，但限于为执行法律的规定需要和属于宪法规定的国务院行政管理职权的事项。行政法规可采条例的形式，如《电信条例》《关键信息基础设施安全保护条例》《信息网络传播权保护条例》《互联网上网服务营业场所管理条例》《计算机软件保护条例》；
也可采规定或办法等形式，如《外商投资电信企业管理规定》《互联网信息服务管理办法》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等。行政法规虽然便捷高效，但也可能出现权力部门化、部门利益化、利益法规化等风险，为此需要贯彻立法公开、立法听证及备案审查等制度[39]。（2）地方性法规。在改革的背景下，地方立法权扩张是地方的需求，也是社会变迁的结果[40]。根据《立法法》规定，省级人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，可在不与上位法抵触的前提下制定地方性法规；
设区的市也可依法就特定事项制定地方性法规。为应对网络管理的现实需要，我国一些有立法权的地方人大积极探索地方立法，形成了一批法规文件。从2010 年北京市《经营性网站备案登记管理暂行办法》、广州市《涉密计算机信息系统保密设施实施规范（试行）》，到2021 年《深圳经济特区数据条例》《上海市数据条例》，我国的网络地方性法规与网络技术发展共同进步、相互促进，在数量质量上均有显著提升。地方性法规不仅满足了地方发展需要，也为国家层面立法积累了经验教训，对于完善我国的法律体系具有重要意义。

第三，网络规章。规章可分为国务院部门规章和地方政府规章。（1）国务院部门规章。根据《立法法》规定，国务院各部委可根据法律和行政法规等，在本部门的权限范围内制定规章。与网络有关的部门规章包括：《网络安全审查办法》《网络信息内容生态治理规定》《儿童个人信息网络保护规定》《区块链信息服务管理规定》等。由于网络规范一般涉及多个部门，因此，网络部门规章常以多部门联合发文的形式发布。另外，为了防止部门立法的自利化倾向，我国《立法法》将部门规章事项限定于“执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”，但是在实际执行中面临着涵摄判断问题。如，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》存在违法增设行政许可和没有上位法依据减损公民权利的内容[41]，为此需要在征求意见、备案审查等环节完善规章制定质量。（2）地方政府规章。有一些网络经济较为发达的地方政府也结合本地情况出台了相关规章。如，2014 年国家工商行政管理总局发布《网络交易管理办法》，2015 年杭州市人民政府发布《杭州市网络交易管理暂行办法》，以规范该行政区域内的网络交易行为。这种地方立法也体现了地方的积极性与主动性，但是对于这类法律的合法性、合理性、实效性尚未引起法律理论与实务界的足够关注。

第四，网络司法解释。我国的司法解释来源于制定法本身的局限，是立法与司法权力分立的产物，属于授权性解释[42]。近年来，由于立法技术、历史传统、价值观念、法官思维能力以及司法体制等方面因素的综合影响，司法解释日益呈现出“泛立法化”的趋势[43]。这虽然能够在一定程度上弥补现行法律之不足，却也面临着正当性与合理性的质疑。虽然理论界对此褒贬不一，但是，《立法法》规定，“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意”。这也意味着司法解释在事实上具有一定的法律效力。因此，本文将相关的司法解释也纳入网络法律制度体系。与网络有关的司法解释主要涉及刑事与民事两个领域。其中刑事案件司法解释较多，如最高人民法院与最高人民检察院联合发布的《关于办理非法利用信息网络、帮助信息网络犯罪活动等刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，此外还针对涉嫌淫秽电子信息犯罪案件先后发布两个司法解释。民事领域的司法解释相对较少，如最高人民法院发布的《关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》《关于审理侵害信息网络传播权民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》，均属于对网络民事侵权的司法审查过程的细化规定。总体而言，关于网络的司法解释较好地解决了司法机关审理网络案件中的难题，但也存在“名为解释实为立法”的质疑，在某些条款合法性与必要性上有待商榷，需要在今后司法解释工作中完善。

2. 以立法导向为标准

以立法导向为标准，网络法律制度可分为三个支柱：以保障网络安全为导向的法律、以维持网络秩序为导向的法律、以促进网络发展为导向的法律。

第一，以保障网络安全为导向的法律

针对国家安全形势的内外变化，习近平提出要坚持总体国家安全观，“统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系”[44]。网络安全是传统国家安全的拓展与延伸，属于非传统安全。网络安全立法有多种模式。如，美国采用分散立法模式。其中，《联邦贸易委员会法》会调查网络欺诈行为，《公平信用报告法》提供了正确处置信用报告规范，《联邦信息安全管理法》要求联邦机构及其承包商拥有安全的信息系统，儿童的网络信息受《儿童在线隐私保护法》的保护，一些州法律还规定了个人信息的特定数据安全级别。与之相比，我国网络安全立法采取了先分后总的进路，早在1994 年就出台《计算机信息系统安全保护条例》对“有害数据”作出制度防范，之后不断颁布网络安全法律法规，网络安全的法律制度保障日益牢固。特别是近年来，我国采取了以安全为核心的集中立法模式，即最近几年先后修订或制订了《国家安全法》《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等，形成了网络安全领域法律体系的“四梁八柱”，奠定了网络安全领域坚强的法律基础。

第二，以维持网络秩序为导向的法律

法的重要任务是稳定国家秩序和社会秩序，保持社会和国家的制度结构和统治关系。对于网络技术发展带来的权力真空，从法律上分析就是“法律漏洞”，需要法治作为一种合法的、引导性的冲突调整机制介入。网络空间中的秩序混乱有两类起源：在私法领域，自然人“法无禁止即可为”，但基于意思自治的法律行为产生的冲突缺乏法律评价，带来网络行为不确定性。在公法领域，公权力机构“法无授权不可为”，虽然会默许一些创新性的网络技术应用，但监管过于宽松也可能导致网络空间中违法犯罪行为规制滞后，导致混乱无序的非法状态。如，网络空间中的垄断及不正当竞争就需要法律规制及时维持秩序。其具体表现是，网络技术的应用催生了一批网络平台企业。他们的成功使消费者受益，不仅价格低廉，而且可以获得更多数据驱动的服务，但这也导致了赢家通吃的局面，使它们成为强大的垄断者。这导致了平台对生态系统强加的掠夺性商业行为。美国从网络经济平台中获益显著，但对亚马逊、苹果和谷歌等公司应该受到更严格监管也已成为两党达成的罕见共识[45]。基于此，美国在网络反垄断领域规制措施不断强化。如，《平台竞争和机会法》禁止占主导地位的在线平台收购直接竞争对手或最终可能成为竞争对手的新生公司，《合并申报费现代化法》增加公司必须支付的合并申报费从而为反垄断执法机构提供更多资金。在我国，“强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，是完善社会主义市场经济体制的内在要求”[46]。《中国数字经济发展白皮书》显示，2020 年我国数字经济占GDP 比重为38.6%[47]，同时期数字市场部分领域“垄断”之势悄然形成。对于数字市场领域相关问题的法律规制主要依赖反垄断法、反不正当竞争法等传统竞争法，但这些法律规制网络经济均有滞后之处。如，2017 年《反不正当竞争法》第十二条新增了规制互联网行为的专项规定，但在主观恶意或客观行为的认定上有待司法解释细化。网络经济的发展呼唤网络立法加快步伐。2021 年中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，强调要加快健全数字经济公平竞争监管制度，加强平台经济等重点领域执法司法。国家市场监督管理总局对阿里巴巴公司调查，对其“二选一”垄断行为作出行政处罚即具有强烈的导向意义。

第三，以促进网络发展为导向的法律

虽然网络带来安全的风险，但也不能因噎废食、裹足不前。网络的原本功能是通过创新技术便利来促进经济社会的发展。鉴于网络巨大的经济价值，各国都在尽力推动网络技术的研发与应用，其基础则在于为网络技术或网络经济发展提供制度环境。相关的法律主要包括与网络有关的知识产权法、反垄断法、反不正当竞争法等。当然，网络对知识产权法律制度带来的挑战是根本性的、多方面的，有着内在的张力。如，对于网络与传统知识产权法律的冲突，是调整知识产权法还是制订网络法？如何在互联网平台和知识产权制度之间建立和谐的联系？这些问题或许没有绝对正确的答案，结论常取决于社会发展阶段及决策者的偏好。又如，网络为公司传播其品牌信息创造了巨大的机会。然而它的全球影响力、开放性、多功能性和弱监管性也为商标滥用创造了肥沃的土壤。总之，虽然管理知识产权及其执法的法律法规在某种程度上是一致的，但它们并不统一。不同司法管辖区的法律差异加剧了网络法律适用的不确定性。这意味着，这种难题短期内不会得到彻底的解决，需要人们继续探索。

3. 以法律规范内容为标准

以法律规范内容为标准，可将网络法律分为网络空间法、网络内容法、网络组织法三类。

第一，网络空间法

随着网络安全的重要性日益凸显，《网络安全法》自身成为一个独立的法律制度。信息网络技术的发展将网络虚拟空间与现实空间交织在一起，网络早已不单单是一种媒介，而已然成为打破距离和维度的人类活动的“第二社会”[48]。我国在网络主权问题上特别强调网络设施的物理属性和网络空间的领土依附性，而不承认脱离了现实物理世界的独立虚拟存在的主权[49]。我国《网络安全法》第一条将“维护网络空间主权和国家安全”列为该法的立法首要目标，体现网络安全在国家安全中的重要地位。这一重要法律不是一蹴而就的，是立足于过去多年的立法实践。早期的相关立法有《电信网间互联争议处理办法》《电子认证服务管理办法》《计算机信息网络国际联网保密管理规定》《计算机信息系统安全保护条例》等，近期的典型法规是2021 年国务院《关键信息基础设施安全保护条例》，基于网络安全的视角，将公共通信和信息服务、能源、交通等重要行业和领域的网络设施、信息系统等纳入“关键信息基础设施”保护范围。网络运行安全制度有其自身独特的适用场域[50]。网络空间立法主要是围绕网络硬件进行的法律规范活动。

第二，网络内容法

网络内容法律包括与网络空间中的数据、信息等关联的法律，不仅涉及数据或信息安全，还涉及数据或信息的利用，以及网络内容的合法状态保障。如，当今的网络犯罪分子用各种手段寻找网络漏洞并对内部系统造成损害，导致客户的个人信息面临风险，也会破坏企业在市场上的声誉。2021 年我国《个人信息保护法》同样兼顾“保护个人信息权益”与“促进个人信息合理利用”两大目标，这显示出个人信息保护本身既是一项信息安全，又是信息利用的前提。又如，网络信息内容管理问题。我国《网络信息内容生态治理规定》将网络信息分为违法信息、不良信息以及鼓励制作、复制、发布的信息等类型，通过网络信息内容生产者、网络信息内容服务平台、网络信息内容服务使用者、行业组织及网络监督管理部门共同参与，从而营造良好网络生态，维护国家安全和公共利益。

第三，网络组织法

在现代社会，公法的基础不再是命令，而是组织[51]。在新技术、新问题、新法律不断涌现的网络领域，无论是规制网络空间还是网络内容的安全发展问题，均需要以专门的组织机构为依托。世界各国均采取大同小异的措施设立监管机构进行网络监管。如，德国为顺应互联网监管的需要，联邦将部分互联网监管权下放，允许各州和互联网行业享有一定的互联网监管权[52]。英国依据2002 年《通讯办公室法案》设立信息通信管理局，对包括网络媒体在内的各类信息通信媒介的内容及服务进行监管，发布并定期更新有关领域的指南[53]。我国国家互联网信息办公室与中央网络安全和信息化委员会办公室是“一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列”[54]。中央和省市县均有互联网信息办公室，在组织机构上已经框架完备。但是，从实践看，面对互联网技术和应用飞速发展，现行管理体制存在弊端，主要是多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高[55]。如，对于互联网平台“二选一”行为，我国《反垄断法》《反不正当竞争法》《电子商务法》均明确了相关监管机构及规制措施，由于各相关法律条文之间的冲突及监管机构操作上的不协调，导致我国在规制实践中陷入了一种“看似有法可循、实则无法可依”的吊诡局面[56]。网络监管在纵向上涉及到中央与地方，横向上涉及到多个部门。我国互联网监管体制改革虽已取得重大成就，但在单方管理向多方共治的转化方面尚未形成成熟模式。具体而言，网信部门的管理权力的边界需要厘清，网信部门与其他主体的协作方式也有待完善。

法律既是对已有实践经验的总结与固化，又要对经济社会未来发展提供规范引导和保障促进。“中国特色社会主义法律体系与改革开放相伴而生、相伴而行、相互促进”[57]。网络强国的目标决定了要对我国现有的网络法律制度进行全面检视，适时修改或废止部分法律，又要立足新的目标制订新的法律，搭建和预留网络发展空间，需要兼顾网络安全与网络发展，平衡国内标准与国际趋势，因此涉及事项多，复杂多变，需要在网络强国战略目标下把握好方向。

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