【政协民主监督理论研究与探讨】人大监督和政协监督

政协民主监督理论研究与探讨

 政协民主监督是一种政治监督，是中国共产党领导的中国特色社会主义政治制度下的民主监督，它规定了监督的主体、监督的性质、监督的内容、监督的形式及渠道、监督的结果等等，因此它既区别于人民群众的社会监督也区别其它形式的如人大监督、法律监督、舆论监督以及党内监督等监督形式，同时又与这些监督形式一起构成了整个社会主义民主监督体系。目前政协民主监督的发展还存在着误区和滞后的现状，不断完善政协民主监督体制与机制是一个值得探索的领域，也将是一个长期的过程，需要政协各界别组织共同努力。

一、政协民主监督理论依据与辨析：

　　1、政协民主监督的地位：

　　①中华人民共和国宪法规定：中国共产党领导的多党合作和政协协商制度将长期存在和发展。由此作为政协主要职能之一的“民主监督”将长期存在和发展。

　　②中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，因此政协民主监督也是我国政治制度中的一项最基本的而且是重要政治内容之一。

　　③“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针是

　　中国共产党同各民主党派合作的基本方针。其中的互相监督就是指执政党与参政党之间的监督，邓颖超1984年5月在全国政协六届二次会议开幕会上把民主监督概括为统一战线优良传统和作风。

　　2、政协民主监督的来源：

　　《中国人民政治协商议章程》第一章第二条规定：中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政协协商、民主监督、参政议政。

　　3、政协民主监督的主体、性质、内容、形式及结果：

　　①政协民主监督的主体：参加政协的组织及其个人。《中国人民政治协商议章程》总纲中规定：中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织；
第二章第二十条规定：中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。当前主要由党派、团体、界别、特邀四个方面共34个参加单位组成。它们是：中国共产党、中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟、无党派人士、中国共青团、全国总工会、全国妇联、全国青联、全国工商联、中国科协、全国台联、全国侨联、文化艺术界、科技界、社科界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好界、社会福利界、少数民族界、宗教界、特邀香港人士、特邀澳门人士和特别邀请人士。

　　②政协民主监督的性质：是政治监督和相互监督。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中描述：人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各学派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。

　　③政协民主监督的内容：

　　a、人民政协民主监督主要内容是：国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。

　　b、民主党派民主监督的内容主要是：国家宪法和法律法规的实施情况；
中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；
党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。

　　④政协民主监督的形式：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；
各专门委员会提出建议或有关报告；
委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；
参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；
政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。

　　民主党派民主监督的渠道：党委主要负责人要定期召开会议，听取民主党派负责人和无党派人士对领导班子及其成员的意见；
每年就党风廉政建设和反腐败工作向民主学派通报情况，听取意见；
拓宽政府部门和司法机关聘任特约人员的领域，明确特约人员职责和权利，发挥他们的作用；
党委和政府开展的就贯彻执行中央重要方针政策情况和党风廉政建设情况的检查、其他专项检查和技法监督工作，可邀请民主党派负责人参加；
在人大及其常委会和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时，可邀请民主党派成员和无党派人士参加。

　　⑤政协民主监督的结果：对民主党派提出的批评意见要认真研究，及时反馈；
对民主监督中提出的建议案、提案、社情民意及其他形式提出的批评意见，有关部门要认真办理，并将落实或整改情况以书形式向政协反馈。

　　二、政协民主监督建设与发展滞后性和矛盾性：

　　我国社会主义民主政治自1956年以来得到不断发展，特别是改革开放近30年来，首先出台了多个纲领性文件，1989年印发了“中发14号文件”，并完善了统一战线的“十六字方针”；
1993年还把“中国共产党领导的多党合作和政协协商制度将长期存在和发展”载入了我国宪法；
1995年印发了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》；
1982-2006多次修改了政协章程；
2005、2006年又分别印发了“中发5号文件”。这些都进一步推动了我国民主政治理论的发展，为我们进一步探索和研究政协民主监督理论提供了法律、政策、理论依据。

　　1、政协三大职能的发展与比较（图表略）

序号 政协三大职能
内容发展 政治协商 民主监督 参政议政
1 纳入人民政协主要职能起始时间 1949 1989 2005
2 1995年对政协主要职能描述 主要职能 主要职能 是前二者的拓展和延伸
  1995年政协主要职能形式 政协全体会议、常务委员会议、主席会议、常务专题会议、各专门委员会议、各界人士代表参加的座谈会等 政协全体会议、常务委员会议、主席会议向中检中央、国务院提出建议案，各专门委员会议提出建议报告，委员视察、委员提案、委员举报或以其形式提出批评和建议，参加中共中央国务院组织的调查和检查活动。

内容与形式除前二者的以外，还包括选择人民群众关心、党政部门重视、政协有条件做的课题，组织调查和研究，积极主动地向党政领导机关提出建设性的意见。

3 2005年政协主要职能 主要职能 主要职能 主要职能
4 2005年政协职能的形式 在1995年内容基础上增加了：政协党组受党委委托召开的座谈会，秘书长会议，各界代表人士参加的内部协商会议。

在1995年内容上增加了：大会发言、反映社情民意形式提出批评和建议；
政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员。

开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

　　2、政协民主监督发展的滞后性：

　　从以上比较可以看出，三大职能的完善和发展经历了50多年的漫长的历程，民主监督发展起步较参政议政早，参政议政最早是作为前政治协商、民主监督职能的主要形式，后来成为政治协商、民主监督职能的拓展和延伸，最后成为政协第三个职能，当前参政议政社会功能和影响力远远地超过了政治协商、民主监督主要职能。尤其是民主监督的社会功能和影响力几乎被参政议政所替代，民主监督的发展已经严重滞后。政协民主监督从内容到形式几十年来几乎没有多大变化，以前是通过参政议政形式来体现民主监督，当参政议政被作为政协第三职能时，民主监督的形式便失去了其独立性，民主监督失去了独特的表现形式和渠道，依赖参政议政的形式，也就大大的削弱了其职能作用的发挥。

　　 3、政协民主监督发展的矛盾性：

　　a、政协民主监督地位与其在实际中所产生的作用存在距离，甚至相矛盾。许多事物发展规律都是随着该事物的地位增高而使其作用得到增大的。而政协民主监督发展规律却不是这样的，从以上表述中可以看出，政协民主监督的地位正是逐年提高，民主监督的作用却是微乎其微，越来越显现无足轻重。几十年来几乎没有哪一件反腐案件是由政协民主监督的批评和建议而揭发出来的，国家的法律法规和方针政策的执行也未知在哪些方面受到了民主监督或与民主监督有直接关系，目前甚至已经看不到书面批评的文章发表出来，地位越高，监督作用反而越弱。

　　政协民主监督的主体决定了政协民主监督是一种高层次和有组织的监督，参与人员也是有较高的政治地位，而他们发挥的监督作用与普通老百姓相比并没有体现出多少优势，政协委员个人呼吁的问题有时甚至不如老百姓集体上访解决的快。

　　b、政协民主监督的内容与形式之间相互矛盾。政协民主监督的内容具有宏观性（大方向、大事件、大问题）、全面性（对事物的全面了解和熟悉）、长期性（法律法规实施和方针政策的贯彻执行需要一个长期稳定的时期）和专业性（政协由各届别组成，聚集了大量专家学者，而且只有懂行的才能指出问题提出批评和建议）。而民主监督的形式非常局限，一般情况下都仅仅只是通过一年几次会议、几次座谈、几次视察来履职，这样就具有很大程度的微观性、片面性、短期性和非专业性，缺乏深入系统的监测目标，完成民主监督的有关内容任务难以实现。

　　c、政协民主监督的要求与实际效果相矛盾。首先民主监督内容涉及面的宏观性要求是必须主动学习相关知识、全面了解重大事件的进展，并及时发现问题随时反映，对监督内容要有较大的知情权和广泛的参与权，然而实际却是政协委员绝大多数是兼职，对民主监督的内容要求的知情和参与都是被动的和片面的，如只有开会通报才能了解某些情况，而且没有经常性了解情况和公开发表见解的平台，不能形成民主监督氛围。其次是民主监督性质要求通过政协进行政治监督和互相监督，必须是一种有组织的、有代表性、有序高效的监督，能够广泛地、经常地、及时地防止和矫正权力在运行过程中的误差，然而实际上却是由于政协各组织的主体是零星而分散的，不能随时形成有效的监督团队，对一些问题不能共同了解，个人的见解很难形成共识，有时只能以联名提案等形式形成一个虚构的团队集体，因此这种政治监督和互相监督是没有力量的、边缘化的、无序而又低效的监督。另外政协民主监督主体要求具有界别代表性，以会议形式参与民主监督，但政协某些重要会议并不是每个界别都能参加，比如说政协主席会议，由于不是每个党派都有政协副主席因此在主席会议上的民主监督是部分党派的民主监督，这是组织设置所引起的监督缺位，这是值得深入思考和深刻研究的。2008年新一届国家政协的副主席组成阵容，八个民主党派都有出任副主席，这样的副主席阵容表明了政协的性质，体现了中国共产党领导下的多党合作的中国新型政党制度的特色，政治协商、民主监督主要是执政党中共与作为参政党的八个民主党派之间，一个也不能少。但目前省市两级地方政协的副主席构成却未能体现这种政治协商的格局，以武汉市为例，八个民主党派只有六个拥有副主席设置，这样的安排对不对对呢？民主党派负责人担任政协副主席，应该不是以个人身份，而是作为一个参政党的代表来出任的。八个民主党派是平等的，为何只能给予六个党派以副主席资格呢？据说有一个四六比例即在地方政协副主席中，中共要占四成，民主党派占六成，故而八个民主党派只能通过选举要淘汰两个党派。很明显，这种四六比例的设置，有违政协机构的性质，不能把合作股份公司的那种控股比例的方式用于政协机构，中国的政协机构也不同于西方国家的参议院，而由各政党去争夺议席。政协中中共与民主党派的关系，打个比方好比是太阳系中八大行星围绕太阳的关系，比喻或许也有缺陷，太阳系中的八大行星距离太阳有近有远，但中国的八主党派虽有大小之分，但与中共都是同等的亲密关系，因而，在地方省市两级政协副主席构成中，不能用什么差额选举的方式，将两个参政党排除在副主席之外，中共要与八个参政党就国计民生重大议题进行协商，而不是仅仅与其中六个参政党来协商。固而省市两级地方政协的副主席阵容，应该以新一届国家政协的副主席格局为标准，完整地体现在中共领导下的多党合作政治格局，以适应新世纪新形势下的发展改革的实际需要，进一步完善政协机构。

　　三、理论理解存在的误区：

　　1、政治协商、民主监督、参政议政三者之间的误区。一些专家学者认为，政协三大职能部门，虽然各有其内涵，但是三者之间又相互联系、相互影响、相互促进，是互为补充、不可分割的有机整体。人民政协的民主监督，主要是在协商、讨论、建议和批评过程中实现的，既有参政性，又有协商性，是参政性与协商性的有机统一。其实不然，我们研究认为从三大职能的发展看，由于三大职能是逐步形成的，比如参政议政最早是政治协商和民主监督的表现形式，当其从中分离出来，成为一个单独的项职能后，政治协商和民主监督的表现形式就出现缺失，由于其完善发展过程的滞后性，使得前二项职能只能仍然依赖参政议政的表现形式，因此造成现在三大职能的表现形式都以“意见和建议”为主的单一性的表现形式，使得三大职能之间的功能相互混淆，于是陷入了“不可分割的有机整体”的误区，制约了三大职能各自独立的发展与完善。三大职能应该既要有相对的独立性又要相互联系、相互渗透。

　　2、对民主监督主体的误区。许多学者认为政协民主监督来源于群众，是一种代表群众意见的监督，是以政协委员为主的个人提出意见和建议。而我们研究认为政协的民主监督是一种政治监督，其主体是应以界别为单位的组织监督为主，是高层次的、有序的、高效的组织监督，政协委员个人要代表其所属界别。然而现实中很少以组织为单位进行监督，却更多的是依赖政协委员个人参与的各种活动的监督，由于过分依赖政协委员个人监督的误区，忽略了组织监督的建设，这样就大大削弱民主监督的力量和作用。

　　3、对民主监督时间的误区。监督的本质是一种长期行为，然而由于政协民主监督主要通过各种会议，视察、评议等活动向党委和政府提出批评和建议，因此政协民主监督一般都集中在各种会议上，有会时就参与，没会时就很少参与甚至不参与，民主监督时间存在着阶段性和局限性，影响了民主监督长效机制的建设。

　　四、发展民主监督对策建议：

　　1、着力民主监督理论创新，重塑民主监督的政治功能。有人说在科学发展的道路上，思想领先是最重要的领先，观念滞后是最致命的滞后。同样政协民主监督理论的创新首先要从思想观念上创新，要着眼于民主监督的历史地位所赋予的使命上创新，校正人们对民主监督意识观念上的误区，从细节着手，从全面的知情性、可持续的参与性和监督内容的具体性入手，研究出切实可行，行之有效的政协民主监督体系，进一步研究政协三大职能定位，重塑政协民主监督的政治功能。

　　2、借鉴舆论监督形式，建立民主监督长效平台。根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》第15条规定：要完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道。舆论监督最大的特点就是广泛的知晓性和广泛的参与性，有较好的沟通平台和反馈平台。舆论监督最大威慑作用就是“曝光”，只有让公众了解情况才能起到监督作用。民主监督完全可以借鉴舆论监督的形式建立政协民主监督长效平台。当前政协主要是《人民政协报》这种媒体，以通讯报道为主，没有民主监督的功能，且各地方政协没有此性质的地方报刊，因此建议在此刊物的基础上增设一种报刊，如“民主监督周报”“监督月报”，由各地方政协主办的半公开或内部监督报刊，其主要功能是通过对各界别组织和政协委员的批评和建议的刊登并追综报道，或通过网络平台，实现民主监督的广泛开展、广泛参与、广泛知晓，让老百姓了解民主党派和政协委员是如何履行民主监督职能，让被监督的部门和领导自觉接受监督，形成公开的、独立风格的政协民主监督的舆论氛围和长效的监督平台。

　　3、构建政协民主监督独立渠道，提高民主监督的组织效能。行风评议和特约监督员等形式在民主监督过程中有较好的效果，然而类似这种监督机制是党委和司法机构聘请政协委员参加的一种监督渠道，是被监督部门自身的监督体系，作为多党合作和政治协商的重要机构的政协，应有履行其民主监督职能程序化渠道，形成自身相对独立的监督体系。一要加强知情度的建设。通过政协网络或其它形式随时通报民主监督内容所要求的党委、政府等被监督部门有关工作内容进展情况，让民主监督的主体随时随地了解监督对象工作动态和工作作风，公开各级被监督部门负责人的电话和邮箱，让政协委员及时对某些问题进行沟通和咨询。二要构建政协独立的民主监督渠道，理顺监督环节。当前政协除了具有履行三大功能为一体的主席会、常委会和全体会议三个主要渠道是政协自身体制之外，没有独立的民主监督渠道，要么通过参与党委、政府司法机构等部门监督渠道履行监督职能，要么就是与其它形式相结合实现民主监督，如与人大相结合、与舆论相结合、与法制相结合等等，这些结合固然重要，而且能够起到一定的监督作用，但作为民主监督主要主体的人民政协总是没有自己独立的监督形式渠道，监督环节总是依赖其它形式，这样民主监督就难于走出被动地流于形式的怪圈，因此探索一条民主监督新型渠道是当务之急，要在政协设立民主监督专职机构即“监督处”，设专职监督员或聘请退休的政协委员作为特聘监督员收集、整理、追综、调查政协委员提供的监督信息，形成具有针对性的批评意见。三要公开民主监督结果，提高民主监督组织效能。政协民主监督是一种政治监督，履行民主监督职能主体应主要体现以界别为单位的组织监督，当前个人监督与组织监督没有多大区别，组织监督的优越性更是没有体现出来，而个人监督的还是有一定弊端的，首先监督力量薄弱形成“弱监督”；
其次是怕打击报复不敢直言，形成“虚监督”；
其三是不能掌握全局情况，偏听偏信形成“偏监督”。因此在保护个人监督的基础上，应加强组织监督建设，发挥界别组织监督的功能，在政协范围内进行组织监督，根据各界别优势和特点分配相应的监督任务，通过政协特定的监督渠道实施民主监督，监督结果要向公众公开，只有这样政协民主监督才走向规范化、制度化、程序化的道路上来，也只有这样民主监督才能引起足够重视，才能达到一定效果。

　　综上所述，只有大胆探索和不断创新人民政协民主监督理论，才能推动民主监督工作实效的创新，才能不断推进中国民主化进程，才能为发展中国特色政治发展道路做出应有贡献！
 

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