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    行政公益诉讼存在的问题及解决路径

    时间：2023-01-10 10:55:16来源：百花范文网本文已影响人

    王 芳 章献彪

    浙江泽道律师事务所，浙江 杭州 311700

    2017年新修订的《行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中，相关行政机关对食品药品安全、生态环境、资源保护、国有土地和国有财产保护等领域具有监督管理职责，在其中如若违法行使职权或不作为并致使国家利益或公共利益受到损害的，应向行政机关提出检察建议，使其能够履行职责。行政机关不依法履行职责应由人民检察院向人民法院提起诉讼。”

    从以上规定以及通过司法实践得出，行政公益诉讼目前存在一些问题。第一，行政诉讼法规定的受案范围，仅局限于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四大领域，虽然以上规定载明为“等领域”，但实际上目前仅限于该四大领域，并未超出，公益诉讼范围较窄。现实中还客观存在着大量责任缺失的违法行政行为，并非仅限于这些领域。主要有：行政机关不履行职责，导致国家利益和公共利益受损又无人起诉行为；
    行政行为有利于相对人，却存在侵害国家或社会公共利益的行为；
    受害人为不特定多数，公民、法人或其他组织不想诉不敢诉以及没办法诉的行为，如行政机关非法干预市场造成垄断经营损害不特定多数市场主体利益等等，这些目前都无法进入司法监督程序，这些因为诉讼主体缺位影响，导致行政诉讼立法价值目的难以真正实现。

    第二，行政公益诉讼原告单一情况明显。行政公益诉讼的主体往往是人民检察院，法律规定人民检察院出于维护公共利益的目的，作为行政公益诉讼的原告主体，但是在实际践行中依然存在个人维护公共利益的行为。法律如此规定，导致公益组织或个人提起公益诉讼缺乏法律依据，且不利于监督行政机关依法履职。

    第三，行政公益诉讼需要履行大量的前置手续。人民检察院在履行职责过程中，如果发现行政机关违法或不作为，进而导致国家利益或公共利益受损的情况，应当向监察机关提出建议，督促行政机关能够尽快履行职责。行政机关依旧不履行职责的应当向人民法院提起诉讼。由此可以看出，人民检察院必须通过监察建议的方式，才能够督促行政机关纠正违法行为，使其履行法定职责，行政机关拒不履行的可以向人民法院提起公益诉讼。诉前督促程序不利于行政机关依法行政，且易发生公共利益持续处于损害状态。

    第四，行政公益诉讼案件较少。行政公益诉讼案件属于人民检察院的职责范畴内，检察机关应当对行政机关的违法行为和不作为行为进行监督，监督的范围应该限制在履行职责中发现的行政违法行为，其实说的是在履行职责中发现违法行为，并对其进行监督是行政公益诉讼的切入点。所谓人民检察院履职，是否包括其他公民、法人发现行政机关违法履职或不作为而向检察院的投诉举报，或检察院不在履职中而通过其他途径发现行政机关存在违法行为或不作为，如作字面或狭义理解，则行政公益诉讼案件估计仅来源于检察院依法履行审查逮捕、审查起诉和诉讼活动监督等过程。

    第五，行政公益诉讼只有在行政机关违法履职或不作为，致使国家利益或公共利益受到侵害的，检察院才能提起公益诉讼。换言之，即使存在行政机关违法履职或不作为，但未造成国家和社会公共利益损害后果的，检察院仍不能提起行政公益诉讼。公益诉讼虽为保护国家和公共利益而设置，但在损害后果发生后才能起诉，显然不利于公共利益的保护和预防损害［1］。

    公共利益保护的缺失，社会问题必然出现新的矛盾，如环境污染和破坏、土地开发中不当使用和保护管理、公共资源交易中违规行为、地方政府物价政策性垄断等［1］，为使司法权真正对行政权形成有效的制约，应在行政诉讼利害关系原告资格的制度完善中通过建构行政公益诉讼制度来解决这一问题。

    首先，行政诉讼中引入公益诉讼制度，由于当行政机关履职中出现的损害国家利益、社会利益以及受害人为不特定多数人时，仅在《行政诉讼法》第二十五条增加一款，尤显制度的不足。当行政机关履职中出现损害国家利益、社会利益以及受害人为不特定多数人的更多行政行为，例如在企业改制、房屋拆迁、招标过程、公共工程审批和土地征收或开发等方面存在公共利益被侵犯，而行政机关并未依法救济、诉讼主体缺失，应当追求行政责任缺位，违法行政行为和不作为行政行为在司法审查范围以外。

    其次，有益于行政权监督制约机制逐步完善。权力本身具有天然的侵害性，行政诉讼制度本身就是为“权力制约权力”而建立的法律监督机制，发挥司法的引导功能和强制功能，实现司法机关对行政权的制约，将行政行为出现损害国家利益、社会利益以及受害人为不特定多数人的行为列入司法审查和监督之下是十分必要的［2］。

    最后，有利于化解社会矛盾，引导市民社会的构建和发展。改革开放四十年来，社会变迁前所未有，社会矛盾中，因房屋拆迁、土地管理、企业改制、社会保障、环境保护引发的行政争议纠纷较多，这些纠纷涉及利害关系人面很广且不特定人数众多，损害国家利益或社会公共利益事件不在少数，影响着社会的稳定和谐，如果没有行政纠纷解决机制或渠道，会产生群体性社会矛盾隐患或诱发大规模的群体性事件。行政诉讼中，原告一般以“讨说法”作为其动力的根源，通过行政诉讼中引入公益诉讼机制，对受行政违法行为侵害的社会权利与利益，给予尊重和保护，让权利观念深入人心，从而形成国家和社会良性互动，也将促进市民社会的形成和发展。

    （一）从立法层面构建以检察机关为主的公益行政诉讼

    上海海事大学邓刚宏教授认为，客观诉讼层面建构主要是指以行政诉讼制度设立目的出发，基于公共利益维护提起行政诉讼，不要求原告与被诉存在法律上的利害关系，人民法院应受理符合条件的公益诉讼案件［2］。检察机关作为具有公益诉讼资格的主体，符合法律制度的逻辑。监察机关作为法律的监督机关，职能十分广泛，针对行政机关也毫不含糊。为使司法权真正有效监督制约行政权，有必要在立法层面上构建以检察机关为主、以公益组织或公民为辅的公益诉讼原告主体［3］。

    行政公益诉讼可以借鉴域外经验。行政诉讼制度中引入公益诉讼，已成为法治国家行政诉讼制度发展的常态。行政诉讼原告主体资格设计中，扩大对国家利益、社会公共利益的保护，成为制度完善中的内在规律，在提起公益诉讼主体资格构建中，不同国家也不完全相同，如日本的民众诉讼中［3］，不同主体甚至普通公民都具有提出公益诉讼的权利；
    英美等国家检察长的基本职能之一就是代表政府或公共利益提起诉讼［4］；
    而在《德国行政法院法》中则明确规定了检察长作为公益代表人［5］；
    俄罗斯对此则更为包容，其法律规定检察长参加法律案件的审理，可以作为国家公诉人，捍卫人民的权利和国家的利益，在诉讼的任何阶段都可以介入到案件审理过程中［6］。

    这些域外行政诉讼中引入公益诉讼，有效填补了被行政行为侵害主体的国家利益、社会公共利益及不特定多数人权益时的司法救济措施制度，我国在行政公益诉讼构建中可以借鉴和总结经验。

    （二）提起行政公益诉讼的范围构建

    行政公益诉讼是为了弥补利害关系主体权益维护的弱势，因此行政公益诉讼制度的构建需要考虑要有益于司法资源配置，其次还要能够保障检察院具有监督行政权，最后还要能够保护国家利益和公共利益以及特定少数人的利益，并防止职权滥用。基于这些问题，需要制定合理的公益诉讼范围，不仅仅局限于食品药品安全、国有土地使用权、国有财产保护和生态环境与资源保护这几个方面，要在“等领域”这个“等”上做文章，扩大行政公益诉讼范围。一般而言以下几类应当包括：

    1.国家利益受到具体行政行为侵害时。包括自然生态资源的破坏，国有资产遭受侵害、流失、破坏，扰乱社会生产生活或经济秩序，破坏市场公平竞争的具体行政行为。

    2.社会公共利益受到具体行政行为侵害时。包括大气、水流、土壤等环境污染，其后果造成危及不特定多数人的人身财产安全。

    3.社会保障制度落实中，享受其保障政策不特定多数人受到具体行政行为侵害时。往往此类都是弱势群体，抗风险能力低和社会能力弱。

    4.食品药品领域，食品药品跟老百姓基本生活密切相关，同时亦是安全问题频发高发领域，一旦发生，不仅涉众面广，且危害和影响极大。

    5.文化、旅游、网络、数字领域，虽然这些领域属于新兴领域，但是与老百姓的幸福指数息息相关，试想隐私随时被侵犯、网上随时谩骂、旅游被宰等，虽然涉及私益，但更多侵害公益。

    （三）行政公益诉讼程序设置

    《行政诉讼法》自增加行政公益诉讼条款于2017年7月1日实施以来，已5年有余。法律实施过程中，行政公益诉讼诉前督促程序、案件来源以及受侵害后果证据，特别是案件来源是检察机关反映最多的问题。笔者认为，行政机关违法履职或不作为，行为违法性和违法后果有轻有重，有些采取诉前督促即可解决，而有些诉前督促反而会造成更严重的后果，因此一律采取诉前督促程序后才能提起行政公益诉讼，不利于以最快速度最大程度保护公共利益。再加上行政公益诉讼案件来源不足以及已经造成国家或公共利益受侵害的后果才能起诉等方面的问题，无论从保护公共利益角度，还是以司法介入监督行政机关依法履职角度，都应通过立法或司法解释来进一步明确行政公益诉讼程序，无需所有案件一律采取诉前督促，也不是必须造成损害后果后才能起诉，更无须设置检察机关履职发现违法行政等，对于情况紧急的完全可以立即采取诉讼方式或其他有利于保护公共利益的方式进行。

    行政公益制度构建中，需理顺行政公益诉讼和民事诉讼之间的逻辑关系。行政公益制度中涉及的利害关系人往往有群体性不特定多数人或公共领域特殊权利主体，在权益受害方法律救济维权的途径上，基于检察机关的法律监督职能而介入的行政公益诉讼；
    民事诉讼基于民事主体在民事活动中主体私权利救济而提出，必然在理论和制度设计中客观上出现刑民交叉的冲突。此种情况下，在立法层面构建行政公益诉讼的同时，更需要从立法技术层面理顺检察机关提起的行政公益诉讼和民事诉讼之间的逻辑关系，处理好司法资源的有限性与涉诉相对人在请求权诉求利益之间的矛盾。

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