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    现代学徒制区域治理的内涵、模式与实践策略——以天津市为例

    时间：2023-01-10 15:40:56来源：百花范文网本文已影响人

    黄旭升

    （天津市教育科学研究院 天津 300191）

    “区域”本是空间概念，从国家、社会的角度讲，可以是一定的行政区划内的区域，也可以是存在一定共性的行政区划联合而成的广义的区域，是个多层次、多侧面、相对性很强的概念范畴。依据美国专家胡佛（E.M.Hoover）的观点，区域是“基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为应用性整体加以考虑的一片地区”，且“最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界”；
    而“区域治理”（Regional Governance）是治理理论在区域公共事务中的具体运用。关于“区域治理”，学者汉密尔顿（D.K.Hamilton）认为是“一种公私部门之间伙伴关系的协作过程”。在西方学术界，“区域治理” 已经形成了较为成熟的研究方法和概念工具，但关注重点集中于区域性的公民社会建构、区域政府间协调以及跨域性的城市群与环境治理，关于教育的研究只作为其中一个次要的领域。

    现代学徒制作为职业教育中重要的办学模式和人才培养方式，其区域治理的理论随职业教育学界对职业教育区域治理认识的深化而不断深化。在1999年第二届国际职业技术教育与培训大会上，联合国教科文组织发布的“汉城宣言”明确指出：“政府对职业技术教育虽然要负主要责任，但在现代市场经济的条件下，职业技术教育的政策制定与实施都必须通过新的合作伙伴关系来实现，这种合作伙伴关系是政府、雇主、行业、工业界、工会和社会之间的合作伙伴关系”。2012 年，“第三届国际职业技术教育与培训大会”提出的“上海共识”则进一步提出要“加强治理，拓展伙伴关系”，特别是“在区域合作的行动和领域框架下发展职业技术教育与培训的伙伴关系”。

    在我国，以往学者很少将“区域治理”同教育，尤其是职业教育的发展直接联系起来，广为流行的观念是由政府进行“区域统筹”，通过深化管理体制改革，强化政府的宏观调控。涉及制度的研究较多地集中于对《中华人民共和国职业教育法》的探讨，包括基本问题研究、实践性研究、效果研究、国内外比较研究等，但对地方性职业教育管理制度乃至管理条例的研究尚不多见，结合可行经验进行的深入总结相对更是缺乏。自从《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，政策的新话语在职业教育领域也引发了回响。与人们熟知的那种基于行政行为的“管理”相比，“治理”（governance）的概念显然更加复杂且更多意见分歧，以至于究竟“因何治理”、“谁来治理”、“治理什么”以及“如何治理”这些根本性的问题一直都没有公认的答案。

    在本研究中，“区域治理”是介于宏观的国家治理和微观的学校治理的中观概念。根据胡佛的观点，对区域治理中最实用的区域划分，决定了其与我国省级政府的功能界定基本相当，这也与近年来我国省级政府统筹发展本区域内职业教育的主责相契合。从2013 年颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“扩大省级政府教育统筹权”，到《中国教育现代化2035》提出省级政府要加大省域内各级各类教育的统筹力度，均赋予了省级政府对区域内职业教育的治理主体地位，这也与我国2015 年、2017 年、2018 年三批现代学徒制的试点实践相吻合。

    现代职业教育本是与先进生产力相伴而生，理想状态是“产教融合”的，而社会分工与专业化的要求又决定了课堂与工作现场的教学资源必须分别配置在校企两类组织中才会更有效率。职业教育的整体性与资源配置的分散化形成一对基本矛盾，两方的要求都不会因为有了政策的垂直约束而消弭无形。对于政府来说，一味地强调对事关职业教育的各环节、各方面集中统筹，容易陷入“权力失灵”，因此不得不对管理体制进行改革。对于职业教育本身而言，强调将各环节、各方面集中统筹，意味着某些主观能动性的被动消失。

    作为新推广的教育模式，现代学徒制的区域治理应以协调二者达到统筹与自主的再次平衡为目标。具体而言，即应允许学徒制的运行既能享受政府的宏观治理红利，又能在内部（职业教育及相关领域）形成自洽的模式，最大限度地发挥新模式对高技能人才（学徒、高级学徒）进行培育的高效能。

    这需要改革。这样的改革将从纯粹自上而下的指令转向牵涉更多因素的治理——按照“全球治理委员会”（Commission on Global Governance）的看法，就是由“或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和……它不是一种正式的制度，而是持续的互动”。对资源的占有与支配意味着治理主体的客观存在，即政府、学校、企业、行业等，它们便有了担当治理职责的天然基础。

    目前，我国现代学徒制的区域治理呈现的是“政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督” 的格局。在现实中，试点的现代学徒制呈现了“企业与行业不愿主导、学校无法主导、运行效率有待提高、效能有待提升”的现状。未来，希望能形成体现政府、学校、企业、行业在现代学徒制实施中角色再平衡的新模式，保证企业与行业在其中发挥至少与学校相当的作用，最终实现高质量的学徒（毕业生）培养。

    在现代学徒制的三批试点单位中，天津市共有12 家高职学院、4 家企业。经过三轮试点，天津市的现代学徒制在区域治理体系构建已经形成具有较为鲜明本土特色的模式。

    （一）四方统筹治理

    政府、学校、企业与行业是现代学徒制人才培养模式涉及的四个群体，也是天津市试点时进行统筹管理的合作四方。现代学徒制的区域治理在天津市的试点中体现为两个层面：人的层面与制度的层面。其一，人的层面。各试点单位在试点之初均建立了由各方共同组成的管理机构，对学徒培养全过程进行指导与约束。以天津海鸥表业集团有限公司为例，在成为国务院批准的第一批试点单位后，公司先期成立了专业指导委员会，遵照天津市教委的相关文件精神，由学校与企业四个部门负责人一一对应组成，共同参与对全过程各个环节的管理。其二，制度的层面。按照从上位概念到下位概念的层级递进，以《职业教育法》《国家职业教育改革方案》等为基础，按照《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》 及天津市教委落实该项工作的文件精神，天津市教委统筹领导了三批试点共17个试点单位的现代学徒制试点工作。天津市教委指导试点职业院校对现代学徒制人才培养模式进行探索，从政治导向、服务性质定位、影响力扩大、激励机制建立及保障等方面对试点单位的试点工作进行方向性把控。

    （二）第三方节点治理

    现代学徒制培养学徒是否合格，需要有对专业（技术）方向的把握及对标准的把握，把握好专业方向或技术方向能为学徒培养目标提供技术层面的权威保证。行业是一个个企业串起来后形成的生产链的集合体，因此，某项专业技术的最高水平应用是在产业下的企业与行业手里掌握着的。在产业中工作的“人”具备的专业技术水平与该专业是否匹配，最终的评价者是产业概念下具象化的企业与行业。天津滨海汽车工程职业学院是天津市第三批试点单位，在对学徒进行培训时，不仅与企业合作开发了课程标准，还引入合作企业天津乐达汽车销售服务有限公司、天津铭信汽车销售有限公司对学徒进行终端评价。合作企业以及所在行业协会作为第三方对学徒培养合格与否拥有足够的话语权是第三方治理的具体体现。这一点的实现为现代学徒制区域治理增加了再平衡的可能性。

    （三）双元立体治理

    作为一种不同于现有班级教学模式的人才培养模式，现代学徒制在包括教学在内的育人环节，由学校与企业共同对学生（学徒）进行教学（培训）是区别于单纯教师教学的特点。以培养目标为参照，对教学（培训）、育人等环节进行干预，是现代学徒制治理在教学（培训）、育人等环节的具体体现。

    1.双主体宏观育人

    所谓双主体育人，是指在学徒培养的全过程由学校与企业双方共同对学徒实施双渠道的培养——校园德育与岗位德育、知识培育与技能培育。因此，作为双主体之一的学校在育人中所扮演的角色在实现其“本色”功能的同时也代表了政府的意志；
    同理，企业在育人中也代表了行业的意志。因此，从这个意义上来说，双主体育人机制也是对培养全过程实施的全方位治理机制。学校与企业需要完整实现对各个环节的调控。由校企共同制定现代学徒制专业人才培养方案，校企双方共同分担人才培养成本，科学安排学徒岗位、分配工作任务，保证学徒合理报酬；
    共同完善定期检查、反馈等形式的教学质量监控机制；
    共同建立评价监督制度，通过多元化的考核评价体系，进一步提升与规范人才培养全过程。比较而言，天津市现代学徒制“双主体”育人机制中两个较为明显的特征存在于企业一方。其一，民营企业与本地企业占比均超过大型国企，试点高职院校的合作企业中，只有3 家是国有大中型企业。其二，省市级企业较国家级企业多。天津市试点单位中共有16 家企业，其中省市级企业占大多数。只有天津中德应用技术大学等3 家试点院校的合作企业中有国家级企业。

    2.双师队伍中观调控

    师资队伍建设从工学结合、产教合作开始就一直是需要重点解决的问题。天津交通职业学院在建设师资队伍时提出“模糊双师界限”“教师与师傅承担学徒授课课程教学没有明确界限，双方发挥各自特长，有差异地承担教学中的不同内容，不以失去各自特征为代价”。试点建设中，教师与师傅分别进入对方单位后产生的工作量与其原有级别（职级）存在差距（甚至是较大差距）。一方面，希望教师与师傅多多从主观方面作出努力提升培养效率及效果，另一方面要求从道德高度对此进行某种程度的隐形约束，因此产生了自我利益诉求与外在约束间的失衡。天津城市建设职业技术学院提出带徒师傅资质随学徒期逐级提高，并专门制定了现代学徒制师傅遴选及考核标准，试图从客观标准上把控带徒师傅的资质水平。可是，试点并未对师傅的后顾之忧（如薪酬兑现、转回原岗位、在原企业职级的上升等）作出明确规定。这在其他试点单位中都存在。

    对教师与师傅双向挂职障碍进行治理，首要的也是最关键的是解决教师及师傅挂职期间的利益保障及实际工作在职业发展中的确定作用。

    3.双元微观教学

    天津市现代学徒制的教学运行机制创新主要体现于校企交替、工学结合的创新实施。教学内容上，校企对接与补充；
    教学空间上，校企对偶与交融；
    师资队伍上，校企互派与协作；
    教学时间上，校企交替与衔接；
    教学方式上，工学互相替补合作。天津职业大学在老年服务与管理专业的试点中积极探索了“三进程五阶段”的教学模式。三进程，将学徒培养分解为学生的始业阶段、一次学徒阶段和二次学徒阶段，实现教学内容校企双方的递进、教学实践校企双方的交替与衔接；
    五阶段，结合专业特点对学徒的德育培养分解为职业认知、职业认同、职业热爱、职业坚守、职业发展，实现教学内容校企双方的对接与补充、教学方式工学互相替补与合作。

    就天津市的总体情况而言，职业院校实行现代学徒制的专业覆盖面和参与学徒的学生规模还比较小。尽管一些民营企业表现出越来越明显的主导意向，但整体上企业参与现代学徒制的热情较低。同时，从治理效果来看，天津市尚缺乏整体推进现代学徒制的顶层设计与规划，并未形成推进现代学徒制的有效机制，造成试点运转效率和可持续性不高，现代学徒制工作的普遍优势尚不明显。

    （一）经济效益与社会效益未实现最优化配置

    天津市试点单位在试点中总结出了一些模式，比如“1+1+N”“工学交替、理实融合”等。这些模式有一个较为共同的特点，即教学过程改变主动照顾企业用人需求。从实施效果看，这样并没有解决合作企业的技术工人紧缺问题；
    同时却出现了一个新问题：教学过程过度分散，给达成教学目标带来了非常大的困难。试点学校一般属于公益二类事业单位，兼具公益属性与经济属性，虽不能进行以盈利为目的的生产经营活动，但包括教职工奖励性绩效部分是需要通过收取学费来弥补的。客观上形成了一个局面：照顾社会效益，经济效益受损；
    追求经济效益，社会效益不能最大化。

    （二）企业主导意向不均衡

    理论上，大型国有企业比较容易将其在经济总量、在产业中所占位置等转化为对培养全过程的主导。但从现实看，情况似乎并非如此。天津圣纳科技公司是地方私企，试点工作中在固定合作的天津机电职业学院外又与一所本地高职学院及一所外地高职学院建立合作关系；
    制定方案及标准时，充分考虑本企业对用人的实际需求。天津现代学徒制试点中的企业，较小规模的本土企业、民企占比均超过六成，主导意向不强烈的现象均不同程度地存在。

    （一）确立以法规制度保障实施过程的理念

    为使现代学徒制实施顺畅，以法规制度约束是最基础的保障。

    首先，研究出台相关的地方法规。综合《国家职业教育改革实施方案》“总结现代学徒制和新型学徒制试点经验，校企共同研究制定人才培养方案”、《深化新时代教育评价改革总体方案》“深化职普融通，探索具有中国特色的高层次学徒制”、《职业教育提质培优行动计划（2020—2023 年）》“全面推行现代学徒制和企业新型学徒制”及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标纲要》“创新办学模式，深化产教融合、校企合作，鼓励企业举办高质量职业技术教育，探索中国特色学徒制”等相关文件精神，出台相应实施细则。

    其次，出台有针对性的激励政策。内容应包括：给予参与现代学徒制等创新人才培养模式探索与实施的学校与企业政策减免税收、教育费附加，按照作出贡献具体情况执行不同减免水平；
    给予参与现代学徒制等创新人才培养模式探索与实施的企业教育费附加减免；
    给予参与现代学徒制等创新人才培养模式探索与实施的学校以财政补贴等等。

    这样，不仅给合作双方以合作的法理基础，又给了他们共同合作的现实动力。

    （二）推进以个性化机制辅助实施方案制定

    从天津市现代学徒制运行实践看，在双师队伍建设方面存在两种倾向：一线教师倾向理论教学，对实践课教学不熟悉；
    企业师傅倾向于实践操作教学。需要建立机制引导一线教师向实践课教学靠近，引导企业师傅向理论课教学靠近。需要注意的是，两个群体分别有自己的特点，机制建设中既不能淡化两个群体的既有特点，也不能强求打造“全能运动员”。其中一些环节不能指望来自个体（包括企业和学校）的自发解决，需要一些外在力量的辅助。这些环节包括：使学校教师朝实践课教学走得更近；
    使企业师傅朝理论课教学走得更近；
    让来自企业的产品及标准第一时间走向学校与教师；
    让来自学校与教师的课程更新第一时间走向企业与师傅。

    （三）构建过程指引制度

    现代学徒制试点中存在主导权矛盾，即国企不愿积极、非国企不敢积极、学校无能为力。国企不愿积极，是因为对其自身利益不能在试点中得到最大化甚至有可能产生损失的介怀；
    非国企不敢积极，是因为一方面期望试点能为其带来现实利益，另一方面却担心对其既有生产经营可能产生冲击；
    学校无能为力，是因为不能完全自主财政支撑。

    第一，构建制度变“积极性调动”为“主导权赋予”。这样的刚性赋予，一是以行政权力等强行将主导权赋予某类企业；
    二是以市场等三方机构监督调节的方式约定企业利益诉求的实现方式等。这样不仅可以规避校企间的后续工作效率低下，也可以保证在主导权确定后对经验的总结更切合现实情况。将此以制度形式固定下来，对于吸引大型国企、行业领军企业参与一定具有促进作用。

    第二，构建制度确保实施路径。不同行业、产业的企业因为属性不同而有不同的特点，因此实施路径自然不同。比如，人工智能企业采用互渗交互培养方式；
    现代制造业企业和现代服务业企业采用在岗交互培养方式。为此，学校以制度的形式展现按照合作方特点进行实施路径调整的诚意对于企业参与意愿来说一定有正向激励的作用，因为这样可以节约企业的合作成本。

    （四）推广以理论研究引领组织机构建设的方式

    加强针对实践的理论指导，及时总结、推广区域治理经验，迅速完成从直接经验到简接经验的升华。一方面可以建立专门研究机构，委派专人进行理论层面的专项研究；
    另一方面，可以着重健全组织机构，成立专家指导委员会。其中，成员应包括教育管理部门、教育研究机构及相关高职学院、本科院校的业内专家；
    其职能是指导现代学徒制及其他有关职业教育区域治理的实践研究工作，服务合作企业与此相关的生产性用人，接受有关工作的程序及机构构建等方面的咨询，评估、认定各试点（实施）现代学徒制单位的工作成效等；
    此外，该委员会还应制定现代学徒制认定标准，认定并建立现代学徒制试点（实施）基地，建立退出机制，形成有效机制，让试点（实施）基地称号可挂牌可摘牌，实施动态管理。

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