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    中小学教育纠纷处置困境及破局探究——以“某教育纠纷多元调处中心”为例

    时间：2023-01-10 18:45:45来源：百花范文网本文已影响人

    □杨波 冉桦 高丹丽

    教育是关系国计民生的大事，教育纠纷应急处置如有不慎，极易演变成社会舆情事件。由于在中小学就读的学生绝大部分是未成年人，中小学出现的教育纠纷，更需要在事发第一时间从源头上科学介入并进行处置。同时，在中小学教育纠纷解决的过程中，纠纷当事人往往不希望纠纷的解决导致双方和谐关系的破裂，以寻求协商、友好的方式去化解矛盾，更倾向于采取对抗性弱、程序便捷、效率高、成本低的纠纷解决方式。因此，绝大多数中小学教育纠纷，可以跳出传统维权成本较高、公开审判、程序繁杂的司法诉讼解决机制，引入相对私密、程序简单、成本较低的多元化专业解决机制，实现经济效果、社会效果的和谐统一。

    中小学教育纠纷多元调解处置机制，是指在中小学教育纠纷解决过程中，综合运用现存的法律纠纷解决方式和途径，以其各自独特的作用和特征，使纠纷当事人不同诉求得到反馈的一系列措施。

    从当前我国法律法规结构体系来看，中小学教育纠纷多元化法律解决机制主要有家校协商、行政调解、行政申诉、民事诉讼四种形式。

    中小学教育纠纷从主体类型划分，可以分为学生（或家长）与学校的纠纷、教师（或家属）与学校的纠纷两大类。学生（或家长）与学校的纠纷，主要是指学生人身损害赔偿纠纷和其他权利纠纷；
    教师（或家属）与学校的纠纷，主要指人事争议纠纷和其他纠纷。

    针对不同的纠纷类型，适用不同的纠纷解决处置方式。学生遭受的人身损害赔偿纠纷，可根据《中华人民共和国民法典》《学生伤害事故处理办法》等相关规定，选择家校协商、教育主管部门申诉、民事诉讼等纠纷解决方式；
    其他纠纷类型可以综合选择校内协商、校内申诉、人民调解、教育行政调解、教育行政申诉、民事诉讼等纠纷解决途径进行解决。教师与学校之间的人事争议纠纷的解决，应根据《中华人民共和国劳动法》等相关规定，选择校内协商、校内申诉、劳动仲裁、劳动监察部门投诉等纠纷解决方式。[1]

    （一）校园申诉制度发力不足

    《中华人民共和国教育法》明确规定，受教育者有申诉的权利。这为建立健全中小学生校内申诉制度提供了法制基础和政策保障，但是法律法规层面尚未有关于申诉制度具体程序性内容的规定，如学生校内申诉的受理机构及其成员构成、申诉事由与申诉时效、申诉处理程序等。这就导致申诉制度在校园纠纷解决中难以发挥应有的作用，往往导致校园伤害、校园霸凌、教师体罚学生等行为无法得到及时、有效地处置，不利于学生的权益保护和相关教育纠纷的化解。

    （二）人民调解机制不够健全

    校园教育纠纷的人民调解工作机制存在不足。一是教育纠纷人民调解缺少专门的调解制度，调解人员专业性不高，且人数不稳定；
    二是缺少规范化的操作程序制度，纠纷调解程序随意性较大；
    三是调解缺少经费保障制度支撑；
    四是调解结果权威性和认可度低。教育纠纷人民调解工作机制的不健全，也是导致纠纷当事人不相信调解、不愿意调解的重要原因。

    （三）行政调解制度不够明确

    《学生伤害事故处理办法》对调解范围、调解主体、申请调解主体、申请调解的程序、调解时限、调解程序、调解结果等内容做出了规定，但在调解的实体和程序方面仍有待进一步细化。这就导致实践中，教育行政调解制度在学生伤害事故纠纷解决上，实践性不强、功能性不高。在中小学教育纠纷中，大多数纠纷当事人不愿意申请行政调解，而是更倾向于以“校闹”方式表达诉求。

    （四）行政申诉制度有待完善

    《中华人民共和国教师法》第39 条和《中华人民共和国教育法》第43 条，分别明确了教师和学生的行政申诉制度。但是，行政申诉制度与校园申诉制度同样存在不足，其执行和实施方面的规定较为笼统。目前，教育纠纷各种处置机制存在诸多不足与缺陷，导致教育纠纷发生后难以找到一条现实可行的解决路径，而解决路径的缺失，往往导致更无序、更混乱的局面，付出更多的经济代价、造成社会资源的浪费。

    （一）借鉴国外成熟的教育纠纷解决机制

    就中小学教育纠纷处置而言，可选择的无外乎司法途径、行政途径和民间途径。但就中国的实际情况而言：一是司法系统本身面临案多人少的困局，将大量教育纠纷诉诸法院系统处理，无疑加重法院负担，也与目前我国提倡的“诉源治理”不相契合；
    二是教育行政部门本身肩负繁冗的行政事务，无暇提供教育纠纷常态化处置公共服务。因此，通过民间途径完成教育纠纷的源头治理，更具有现实意义。而国外一些国家和地区的教育纠纷解决机制，已经经历了一个长期探索、发展和成熟的过程，积累了丰富的理论与实践经验，我国的教育纠纷民间解决机制可以参考、借鉴。[2]

    1.构建“先内后外”的教育纠纷解决程序机制

    例如，可借鉴法国的“先内后外”的教育纠纷解决模式，在建立教育纠纷解决机制时，由教育系统内部纠纷解决制度和外部第三方纠纷解决制度共同构成，在规则上一般遵循“先内后外”的程序。教育系统内部纠纷解决制度应当公示公告，并主动在教育系统中普遍适用。内部程序出现纠纷无法化解的情况时，通过规定程序，由第三方纠纷解决机构介入处置。

    2.构建“先民间后官方”的教育纠纷解决程序机制

    例如，可借鉴美国的非官方解决或裁定教育纠纷经验，构建由第三方纠纷解决机构先对教育纠纷进行调解的程序机制，并对调解结果进行司法确认。如果第三方纠纷解决机构不能使当事人达成和解，当事人可以再提起司法解决程序。

    （二）构建教育纠纷解决机制

    1.引入第三方教育纠纷解决机构化解矛盾纠纷

    由于当下校内申诉制度、行政申诉制度难以有效化解矛盾，同时现有调解制度解决问题效率低下、调解结果认可度低，而教育纠纷需要的是一个合法、合理、高效、有温度、可执行的解决方案。因此，建立一个教育纠纷当事人相互信任、不产生实际利益冲突、能快速有效解决矛盾纠纷、调解结果具有权威性的第三方教育纠纷解决机构，显得尤为重要。

    2.第三方教育纠纷解决机构应具备专业性

    教育纠纷有其特殊性，引入的第三方教育纠纷解决机构应具有如下专业性：一是调解制度的专业性。专业的调解制度能够增强纠纷处理结果的说服力，同时，结合学校、教育环境配套设置专业的教育调解流程，让纠纷当事人从一开始就获得信赖感。二是调解人员的专业性。教育纠纷所涉及的问题，往往并不是法官依据法律做出裁判所能彻底解决的，更多的是需要疏通当事人的心理痛点。因此，调解人员宜由教育、心理、应急等多领域的专业人员构成。

    3.第三方教育纠纷解决机构应具备权威性

    第三方教育纠纷解决机构应当以维护教育秩序、法治人文关怀为指导思想，以自愿、合法、合理为原则，以事实为依据，居中调解，促使当事各方得到满意的调解结果，通过调解过程塑造出调解行为的权威性。此外，调解结果应当从程序上得到人民法院的确认，通过调解结果的可执行性，增强调解行为的权威性。

    （一）机制介绍

    在有关教育主管部门和司法部门的牵头下，经过探索与总结，某教育纠纷多元调处中心（简称“中心”）成立，截止目前已累计调处教育纠纷76 件次。以此“中心”为实例，介绍教育纠纷多元调处机制及其在教育领域纠纷处置中的调解流程。

    “中心”为民办非企业单位，在调解方式上，赋予当事人更广泛的选择权，当事人可选择“中心”调解、实地调解、远程在线调解等方式，实现调解场景的多元化，最大限度地保障当事人的权利。在调解模式上，根据纠纷难易程度设置调解员和调解庭两种模式，以充分实现对当事人程序或实体权益的保护。

    “中心”的建立及运行离不开全国性、区域性法学专家及法律实务、教育（校长/园长）、保险、心理健康、家庭教育、新闻舆情等专家智库的支持；
    调解员这一角色充分吸收教育、法院、检察院、律师、保险、信访、应急、稳 定、安 全、心 理、检 测、公证、舆情等各类权威（实务）专家，让不同领域内的专家参与到教育纠纷的调解和化解中，实现终局纠纷化解。

    此外，“中心”以专业调解为基础，根据需求还可开展教育纠纷风险评估、教育风险防控培训、教育法律纠纷调处人才培养基地、教育矛盾（风险）排查、教育风险指标（指数）发布、保险服务绿色通道、教育危机专项处置及教育风控数据发布等业务，实现以纠纷调处带动纠纷预警、由个案解决到普遍警示的更大社会效益。

    “中心”根据多年探索，形成体系化、规范化的调解流程，具体调解流程如下。

    一是发生争议：教育纠纷发生之后，当事人之间无法自行协商解决或学校难以协调解决。

    二是申请调解：当事人自愿向“中心”申请调解或法院分配相关案件到“中心”进行调解。

    三是组织召开评估会：“中心”根据案件复杂程度，可在专家管理库中遴选3 名以上单数的专家组成评估委员会，对案件进行评估，出具专业评估意见作为各方调解的基础与参考。

    四是参与鉴定：涉及人身损害的案件，“中心”可邀请保险公司与保险经纪公司参与，按照有关保险标准对伤情进行评估鉴定，供当事人参考。

    五是达成调解合意：当事人经调解，就各方面问题达成一致，形成合意。

    六是制作调解协议：“中心”根据当事人的调解合意内容制作调解协议，由双方签字（盖章）确认。

    七是调解结束：“中心”组织的调解成功（签订调解协议），或双方在调解期限内无法达成合意的，均视为调解结束。“中心”将有关案卷结案归档。调解失败的，双方可再提起司法解决程序。

    八是共同申请司法确认：当事人可将调解协议递交至有管辖权的法院申请司法确认。

    九是制作司法确认裁定书：人民法院在审查调解协议不存在违反法律法规的情况下，对调解协议予以确认，保证调解协议的强制执行力。

    十是支付赔款：保险公司根据校方责任险等投保内容，按照调解协议支付有关赔付款项。

    （二）处置实例

    “中心”处置的“某小学学生坠楼”案件，集中体现教育纠纷特点及教育纠纷多元调处机制的处置效益。

    2020 年3 月，某小学发生学生坠楼致下半身瘫痪事件。因家校针对事件起因及赔偿金额有重大分歧，无法自行妥善解决，双方自愿申请由“中心”居中调解。

    教育领域专家、法律领域专家、保险领域专家组成评估委员会，对该事件进行评估并出具意见，后由调解庭根据评估意见，在法理、情理相融的基础上，引导家校双方对学生的伤残程度进行鉴定。伤残等级经司法鉴定结果出来后，调解庭依法组织双方商定赔偿金并签署调解协议书。2021年5 月，家校双方在“中心”的协助下，将该调解协议书递交到法院形成司法确认书，保险公司据此支付赔偿款项。

    通过这种调解机制，家长方及时得到应有赔偿；
    学校方一是通过保险解决了“费用出口难”的问题，二是快速、平稳化解了纠纷，避免更大舆情的出现。

    （三）社会效益

    我国社会进入新的发展阶段，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。家长对学校、教师的教育管理行为提出了更高要求，学校教育管理中出现的纷繁复杂的问题往往成为家校之间分歧的根源。家校之间缺乏有效沟通，彼此之间信息孤立，矛盾容易被激化。而根植于我国社会的“厌诉情节”，以及学生在校期间家校共育的现实需求，在家校矛盾产生后，双方往往不愿对簿公堂，因此，教育纠纷多元调处机制也就应运而生。

    教育纠纷多元调处机制的建立，是立足我国国情，跳出传统司法诉讼程序，又以司法确认为调解结果保障的教育纠纷治理新途径，有利于教育纠纷处置的科学化、程序化、制度化，可有效化解教育纠纷，维护我国改革发展稳定的大局。“中心”以成都市为基点，成功参与处置了具有典型社会影响的教育纠纷案件，实现了良好的社会效益，呵护了教育生态环境。

    随着社会的不断发展，教育纠纷当事人的维权意识也不断增强。教育纠纷多元调处机制将在维护当事人正当权益、维持正常教育教学秩序、助力社会大环境和谐稳定中，发挥重要作用。

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