从“为增长而竞争”到“为发展而竞争”*

王贤彬 ，黄亮雄

(1.暨南大学 经济学院，广州 510632；

2.华南理工大学 经济与金融学院，广州 510006)

中华人民共和国成立70余年，尤其是改革开放40余年的中国经济增长奇迹，引发了无数国内外学者的关注和研究。这个转型大国发展的波澜壮阔图景，也孕育出一系列具有一般性解释力的社会科学理论。这既是中国的幸运，也是中国社会科学学者的幸运。社会科学必然来自于现实，也力求解释和理解现实。党的十九大报告明确判断,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。中国正进入新时代发展阶段，新的发展阶段有新的发展目标，面临新的挑战与风险，需要新的发展模式、新的发展动力。关键问题在于，已有发展模式是否能够为新发展阶段的新发展目标提供强劲的发展动力？是否能够为我们防范与化解重大风险提供足够保障？如果已有发展模式与发展动力不足以支撑新的发展目标，我们应当如何寻求新的发展动力？中国在此过程当中已经进行了怎样的探索与实践，是否形成了一个系统性的新动力体系？这些问题已经超越了纯粹的经济问题。实际上，中国的发展一直以来都是在中国共产党的领导下进行的，其发展模式与动力是中国共产党所主导和塑造的，政治力量是中国发展模式的关键因素。本文将从政治经济学的视角提出一个解释中国发展模式和动力转变的一般性解释理论。

与已有主流理论一致，在中央的主导和激励之下，地方政府和官员为晋升而展开竞争，激发了整个国家的经济增长动力，成就了经济增长奇迹，即“为增长而竞争”的理论逻辑(张军、周黎安，2008)[1]。周黎安(2007)[2]正式提出了中国地方官员的晋升锦标赛理论，系统性地叙述了中国地方官员“为增长而竞争”的现象和规律。他指出，政治锦标赛能够发挥效力需要满足以下几个技术前提：上级政府具有集中的人事权力，并根据下级政府的绩效决定下级官员升迁；
存在可衡量的、客观的竞赛指标；
政府官员的“竞赛成绩”是相对可分离和可比较的；
政府官员能够较大程度地控制和影响最终考核的绩效；
参赛官员之间不合谋。中央对地方官员的激励与治理恰符合政治锦标赛所要求的关键技术前提。在改革开放以来经济增长为先的时代，GDP增速是中央评价和考核下级地方政府及官员的核心指标，GDP自然是地方政府和官员追求的第一目标。GDP指标是一个显性指标，在信息显示和传递上具有独一无二的优势。而且，正如国际所普遍认可的，GDP或者人均GDP是最能够反映国家或者地区居民福利水平的单一指标。正因如此，地方官员“为增长而竞争”激发了全国上下的经济增长动能，成就了改革开放以来40多年的高速经济增长。

1978年改革开放伊始，中国的经济规模仅有3 679亿元人民币；
而到2020年，中国国内生产总值(名义)首次突破100万亿元人民币，已经成为世界第二大经济体，经济总量占世界经济的比重由1978年的1.8%上升到2020年的17%，仅次于美国。从经济增速角度看，1978—2020年，中国国内生产总值的年均实际增速超过8%。从人均国内生产总值水平看，1978年中国人均国内生产总值为381元人民币，仅为同期印度人均国内生产总值的三分之二，是当时世界上典型的低收入国家；
而2020年，中国人均国内生产总值已经高达72 447元人民币(突破10 000美元)，已经跻身中等偏上收入国家行列。改革开放40余年来，中国经济的发展成就说明中国在一条正确的发展道路上摸索前进，但这不代表中国已经找到了一条完整的发展路径。中华民族要实现伟大复兴，还必须继续向前摸索，需要解决社会经济发展过程中出现的很多结构性矛盾与问题。

最为关键的是，中华民族要实现伟大复兴，实现国家民族的长久繁荣，必须构建起一套符合一般规律以及中国国情的制度体系。世界上没有任何两个国家是相同的，而且中国作为一个世界大国，更加需要建立起符合自身发展需要的制度体系。纵观世界历史，所有的世界经济大国(强国)，均是具有强大的国家建构支撑，国家能力成为崛起以及长久繁荣的基础。中国作为一个由中国共产党领导的国家，其政治体系不同于西方民主国家政治体系，也不同于一般意义的威权主义国家政治体系。中国共产党在改革开放以来的40多年中，较好地处理了中央和地方之间的关系，在保证中央政治权力集中与稳定的同时，向地方政府进行了较为适度和充分的经济分权，有效地激发了地方政府和官员发展地方经济的积极性，从而实现了经济快速增长。中国的经济增长呈现出地方政府和官员“为增长而竞争”的系统性现象。

但是，这种地方官员“为增长而竞争”的治理模式，在实现成就瞩目的经济增长奇迹的同时，也伴随着不可忽略的成本与风险。更为根本性的是，这种治理模式仍然不是一个稳定完善的治理架构，中央和地方之间的关系处于一种调整变迁的环境之中。中国要走向综合意义上的强大国家，需要在国家治理体系建设上更进一步，并且依靠有力的国家治理体系与能力支撑国家的进一步发展。中国所构建的国家治理体系，必须契合中国自身的发展需要，能够为世界发展文明带来贡献。因此，地方官员“为增长而竞争”的治理模式必须进一步发展和完善。中央和地方政府关系历来是中国国家治理的核心，本文聚焦于地方官员“为增长而竞争”治理模式的转型，期望拓展学界对中国发展的政治经济学的理解。本文认为，这一治理模式的转型是由中央顶层设计和统筹引领，激励地方政府与官员转向“为发展而竞争”，重点通过广义的创新为国家和民族贡献发展绩效乃至制度资产，从而为中华民族伟大复兴做出绩效贡献和制度支撑。

本文的理论贡献在于，拓展了已有经济学家关于中国地方政府竞争推动经济增长的机制的理解。已有经济学家将中国地方政府间的竞争概括为“为增长而竞争”(张军、周黎安，2008)[1]。一批经济学者在Qian & Xu(1993)[3]与Marskin et al.(2000)[4]关于中国M型层级制研究的基础上，探究中国M型组织结构下地方政府如何影响经济增长以及为何能够驱动经济增长，逐渐形成了关于中国增长的政治经济学。众多学者论证了，地方政府所面临的激励和所拥有的权力驱动其努力推动地方经济增长，这些激励和权力包括干部考核制度下的政治晋升激励和经济分权背景下的行政和财政权力(Li & Zhou，2005[5]；
周黎安，2007[2]；
张晏、龚六堂，2006[6])。随着研究的深入推进，经济学者注意到，在这种发展模式之下“趋好的竞争”和“趋坏的竞争”同时出现了，尤其在经济转型的后期阶段。趋好的结果包括快速的经济增长、良好的交通基础设施等(张军等，2007)[7]，趋坏的结果包括市场分割、地方保护主义、过度投资、宏观调控失灵、地区差距扩大、环境污染加剧、生产安全状况严峻、公共教育卫生支出不足等(周黎安，2004[8]；
周黎安，2007[2]；
王永钦等，2007[9]；
傅勇、张晏，2007[10]；
聂辉华、蒋敏杰，2011[11])。王永钦等(2007)[9]总结了中国分权式改革的得失，杨其静和聂辉华(2008)[12]也基于文献尖锐地指出分权理论并不能完全解释中国的转型与发展，中国未来的转型发展仍需要实践创新与理论探索。

然而遗憾的是，这些文献尽管分析了中国式分权的收益与成本，特别是关注了其风险与挑战，也在理论上做了一些应对挑战的探讨，但是并没有系统地研究中国的地方政府激励与竞争模式实现怎样的具体转型与改革，何以能够成功。幸运的是，中国在中国共产党的领导下，自党的十八大以来开启了新的伟大实践篇章，在地方政府竞争上也做出了一些探索。这也构成本文研究的部分基础。与本文最为接近的具体研究是，在政治学领域，何艳玲、李妮(2017)[13]关注到中国地方政府有由“为增长而竞争”转变为“为创新而竞争”的趋势。他们指出，我国的官员治理模式并没有发生根本变化，依据“政绩-晋升”的逻辑，“社会创新”正在成为新的政绩竞争标的。因此，他们的研究关注的是社会创新兴起的逻辑，没有从更加基础性的视角探讨中国地方官员治理模式的转型，而且地方官员的创新并不仅仅局限于社会创新。实质上，中国地方官员治理模式的转型内生于中国的改革发展，因此从改革发展全局视角探讨其转型逻辑至为关键，也具有更深层次的理论价值。

地方官员“为增长而竞争”成就了中国改革开放40多年以来的经济增长奇迹，奠定了中华民族伟大复兴的经济基础，但是也伴随着不可忽略的成本与风险。这也是地方官员转向“为发展而竞争”的压力之一，以往“为增长而竞争”的模式已经适应不了新时代发展要求。

周黎安(2007)[2]总结了地方官员晋升锦标赛的成本。第一是政府官员的激励扭曲：(1)偏好替代，缺乏辖区居民的偏好显示，以GDP指标替代居民偏好。(2)多任务下的激励扭曲，地方官员只关注那些被考核的指标，而对那些不在考核范围或者不易测度的后果不予重视。(3)晋升博弈下的软预算约束问题。企业一旦成为地方政府实现经济赶超的工具，就很难在硬预算约束下经营。第二是政府职能转变：(1)市场化过程中的角色冲突。地方官员可能不惜一切手段实现经济发展，而不注重培育和维护市场秩序。政府扮演裁判员与运动员的双重身份，导致市场秩序难以真正建立。(2)“建设性”财政体制向“公共财政”体制转型的困难。第三是中国经济增长方式难以转变，中国过去的经济增长是一种粗放型的发展模式。

面对地方官员“为增长而竞争”所存在的成本，中央不得不寻找缓解和消除成本的方法。消除上述成本应当在制度建设上着力。实际上，将地方官员竞争从“为增长而竞争”转向“为发展而竞争”，可以在很大程度上缓解和消弭原有的风险。首先，对于偏好替代问题，“为发展而竞争”将会在制度设计上将群众诉求和百姓偏好嵌入到地方官员的偏好当中，缓解原有的GDP指标替代居民偏好产生的问题，提升辖区居民的福利显示度和传递性。其次，多任务下的激励扭曲问题也会得以缓解，中央对地方官员的激励与考核将会综合更多的维度，结合更多的可度量指标，兼具量化考核与定性评价，力求实现多任务考核逼近社会最优程度。第三，地方官员关注经济增长而忽视市场秩序建设的问题，“为发展而竞争”将会导致地方官员不仅要将经济增长作为竞争目标也要将制度建设作为竞争目标，从而重视市场秩序的建设。第四，由于“为发展而竞争”的题中之义已经包括了辖区居民偏好，因此地方财政体制必须转向“公共财政”。第五，“为发展而竞争”考核内容包括了可发展性和可持续性，经济增长方式必然逐步转向可持续性发展。

地方官员转向“为发展而竞争”的另一个压力来源是中国共产党的自我改革以及对中国发展转型的新认识。40多年的改革开放进程让中国稳步成为世界第二大经济体，实现了从低收入国家向中等收入国家的跨越。中国正站在迈入高收入国家的重要历史关口。中国能否实现政治社会稳定与进一步的经济发展，成为事关广大中国人民乃至全球格局的重要基础。中国过去数十年的稳定局面与显著的发展成就表明中国的政治制度与经济发展模式是可行的，并随着经济社会发展而渐进改革和完善。近年来，中国经济社会发展阶段出现了重大跃迁，世界政治经济格局也发生了剧烈变化，这些剧烈变化对中国原有的制度提出了不可忽略的挑战，中国旧有的经济发展模式的短板也充分暴露。这些都逐步演变成为中国可持续发展的现实成本与潜在风险。

中国共产党作为执政党，历来具有居安思危、与时俱进的务实发展观。党的十八大以来，中国共产党深刻认识到中国所处的发展阶段与方位。习近平总书记在党的十九大报告中提出了新时代坚持和发展中国特色社会主义的“十四条”基本方略。其中，前四条分别是“坚持党对一切工作的领导”“坚持以人民为中心”“坚持全面深化改革”“坚持新发展理念”。从这最为核心的四条基本方略可以清晰地看出，中国共产党“坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标……”，而最为根本的途径就是改革与发展。

改革开放是当代中国最鲜明的特色，是中国共产党在新的历史时期最鲜明的旗帜。习近平总书记强调：“改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。”实践充分证明，改革开放中的矛盾和问题只能用改革开放的办法来解决。中国要前进，就要全面深化改革开放。我国过去40年的快速发展靠的是改革开放，我国未来发展也必须坚定不移依靠改革开放。面对未来，要破解发展面临的各种难题，化解来自各方面的风险和挑战，更好发挥中国特色社会主义制度优势，推动经济社会持续健康发展，除了深化改革开放，别无他途。

在不同的时代，人民群众的根本利益的具体内涵具有差异性，人民群众的利益体现具有时代性。在和平时代，经济发展是实现广大人民群众根本利益的最重要途径。在改革开放的40多年当中，中国共产党牢牢地抓住经济建设这个核心任务，极大地提升了中国的经济规模，提升了中国的世界地位，完成了脱贫攻坚任务，极大地改善了人民群众的生活水平。中国共产党作为执政者所具有的忧患意识，使其长远地思考获得长期群众支持的策略。在超越了贫困时代，开启社会主义现代化新征程，广大人民群众的需求更加需要好的回应。当中国走入世界舞台，成为世界大国，中国也不得不回应国际期望与诉求，应对多变的全球格局。经济发展是中国实现上述诉求回应的根本途径，因此中国共产党需要进一步探索可以实现长期经济发展的模式。

新时代的改革与发展，需要依靠全党和各级政府的改革与发展的支撑。因此，深化改革与创新发展，首要任务就是要调整或者优化整个政治组织内部的改革发展观以及改革发展激励与治理体系。中央和地方关系，历来是中国政府组织治理体系的核心。在中央和地方关系层面，就是要调整中央地方权力关系，优化中央对地方的激励方式，引导地方政府和官员从传统的粗放式竞争走向高质量竞争。这是中国在制度层面上应对未来的众多风险与挑战，实现高质量经济发展的不二选择，我们将之提炼为新时代下的地方官员“为发展而竞争”模式。

地方官员在“为增长而竞争”的阶段，其热情最高的就是寻求资源以推动经济增长，而在“为发展而竞争”的阶段，最为重要的途径不再是寻求常规的资源，而是致力于广义的创新。在地方官员所进行的创新当中，最为主要的就是制度和体制创新。

熊彼特认为，创新就是建立一种新的生产函数，也就是说，把一种从来没有过的关于生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系。他认为，企业利润的来源是创新，当企业家的创新行为被同行所模仿时，利润就消失了。从这一点来看，熊皮特的创新理论和企业家理论可以用来解释地方官员的创新。

在“为增长而竞争”的阶段，地方官员是否有动力进行制度或者体制创新，取决于究竟是寻求常规的资源扩张还是通过制度创新更能推动地方经济快速增长。在经济发展的初级阶段，经济增长主要依靠资源扩张和投入，地方官员并没有充分的积极性专注于制度创新。即使是致力于制度创新或者突破，其目的往往也是在于通过制度突破，来获得更大的资源获取和利用的空间。地方官员进行制度和体制创新的目的并非是为了创造具有一般性的制度和体制，而是为本地经济增长提供更多的资源和手段。具体来说，传统的制度和体制如果束缚了经济发展的空间和活力，地方官员才有动力改革传统的制度和体制，寻求能够激发经济发展潜力的制度和体制。因此，在“为增长而竞争”的阶段，制度创新本身并非目标，而是一种实现增长的手段。在这种情况下，地方官员并没有充足的动力关注其进行创新的制度是否具有一般性和可复制性，在某种情况下甚至会排斥其他地区对其制度和模式进行模仿与利用。

在“为发展而竞争的阶段”，制度创新本身既是手段，也是目标，手段和目标具有了一致性。这是因为，中国作为一个发展中国家，过去40多年依靠GDP为先的发展策略实现了经济增长的奇迹，但是仍然没有跨入发达国家行列。国家发展需要更加有力的制度支撑，国家持久繁荣强盛更加需要成熟完善的社会主义制度体系支撑。当前中国的制度和政策体系还未能完全满足这种发展需求。因此，制度构建成为新时代的重要任务。在这种情况下，中央对新制度和体制产生了巨大的需求。中央尽管具有最高权力，但不可能独自完成对整个制度体系的设计与构建。在这种情况下，中央需要下级乃至外部向其提供制度性知识。一旦中央对制度性知识产生需求，地方政府和官员就有动机向中央提供制度性知识。

在“为发展而竞争”的阶段，为了实现辖区发展，地方官员也更加需要通过创新来驱动发展。换言之，创新特别是制度创新是实现辖区发展的必要手段。在“为增长而竞争”的阶段，地方官员主要依靠资源扩张和投入来实现地方经济增长，特别是依靠推动投资来实现地方经济增长。为了更加充分地驱动投资，地方官员往往在财政体制、金融体制等方面进行了一定程度的探索、突破和创新，探索和实践出大力发展乡镇企业、土地财政乃至土地金融等模式和体制。但是，地方官员进行制度创新的目的主要是为了拓展本地经济增长的资源空间，增加本地经济增长的手段，而不是向中央和全国提供制度借鉴。由于各个地方的经济增长绩效是相对独立的，因此地方官员进行制度创新的时候，并不关注其进行的制度创新是否能够形成科学的制度知识，也不太关注其是否有利于其他地区的经济增长，也不太关注其对全国产生怎样的综合影响。在某些情况下，甚至会为了实现本辖区的经济增长，不惜推动不利于中央制度权威、整体制度构建和全国总体福利的制度变革和突破。进入“为发展而竞争”阶段，传统粗放式的经济增长模式已经难以为继，简单延续传统的做法难以实现辖区在经济增长方面的相对优势。在这种情况下，地方官员必须为实现本地经济增长寻找新的动力，而新动力的产生往往需要制度创新。即使是对增长资源的寻求，也受限于整个国家乃至全球资源的有限约束，唯有通过制度创新才能更好地激发有限资源的效能。其次，中国已经进入追求高质量发展阶段，中央对地方的需求和任务是要求各个辖区提供高质量发展。高质量发展的含义远远超越了以往的高速经济增长，不仅要求各个辖区提供更大规模的经济产出，实现更高质量的经济发展，而且要求各个辖区实现经济、政治、社会、文化、生态等各个领域的全面高质量发展。这种五位一体的全面发展要求必然需要新的制度支撑，中央需要各个辖区为此寻求相应的制度支撑。

正如前面所分析，地方官员实施制度创新，存在的收益包括以下几个方面：第一，制度探索和创新一旦成功，则能够为辖区经济发展提供更好的制度支撑，从而带来直接的经济收益。第二，制度创新取得成功，则这种制度做法成为一种公共信息，特别是被上级甚至中央所了解乃至认可，从而成为地方政府以及官员的政绩。这两种收益具有一定的差异性。制度创新带来的经济收益一般是依附于制度创新的地区，从而成为该地区的经济收益。地方官员在任该辖区的时期，能够享受到这种经济收益带来的各种好处。但是，一旦官员离开该辖区，则这种经济收益并不会继续惠及该官员。制度创新所带来的信号效应，即该地方官员成功探索该制度的信息传递效应，往往会更加持久。如果该制度创新所产生的制度能够被广泛采用，则这种制度遗产的信号效应对于官员的声誉会有极大的提升作用。这可能是新时代地方官员实施制度创新的更大的潜在收益。

但是，地方官员实施制度创新也存在着不可忽视的风险。首先，制度探索和创新需要地方官员和地方政府动用相关的资金、人力等资源，这些是直接的机会成本。由于地方政府和官员在行动过程中面临财政资源、人员资源和其他各类资源的约束，将资源投入特定的制度探索和创新过程当中，必然会在一定程度上挤占其他领域的资源。这在一定程度上是已有利益的调整，可能会面临制度创新上的阻力。其次，制度探索和创新具有不确定性，是否能够成功，达成预期效果是一个未知数。一旦制度探索失败，会陷入原有制度已经旁落，而新制度无法取代的制度真空，给相关领域带来负面影响，产生经济社会层面的间接成本。最后，如果地方官员所进行的制度探索事前已经为上级或者外界所了解，则制度探索和创新失败将会对地方官员的声誉产生不利影响，成为一种关于地方官员能力的负面信号。

地方官员实施制度创新有不同的做法。简单来看，有两种做法。

第一种是主动进行制度创新，首先动用本地资源和力量开展创新探索。在制度创新取得阶段性的成效与经验之前，地方官员往往不会高调宣传改革，而是更多地在辖区内部为改革保驾护航，力争创新能够少走弯路，尽快找到明晰的可行路线，获得实际成效。在做出阶段性探索或者成效之后，地方官员才会通过一定的渠道将本辖区开展这一创新的信息对外或者对上传递。对上传递的目的在于获取上级的支持和肯定，将此前的创新举措转化为官员自身的政绩。由此可见，在制度创新没有获得上级肯定与认可之前，地方政府和官员往往会策略性地隐藏本地进行制度创新探索的信息，特别是具体的改革信息。这是因为制度创新经验属于非竞争性产品，比常见的知识更难受到法律制度的保护。在这种背景下，地方政府或者官员作为制度创新者获得相应的制度经验排他权的最主要甚至唯一的途径就是获得上级的认可与肯定，特别是中央的认可与肯定。在这种情况下，该地方政府和官员就获得了该制度创新的探索者的地位。这种主动制度创新方式，更多地因应本地经济社会发展需要，往往能够直接提升本地经济社会发展绩效。对于地方官员而言，其对外传递的创新信号，往往是第二位的。

第二种是顺应中央或者上级需求，主动要求进行制度创新探索，为上级贡献探索经验。中央在新发展阶段，对新做法和新制度提出了更大的需求，也通过各种模式生产新制度。中央所采用的一种重要的模式就是试点制。在制度探索成功之前，中央往往会选择少数地区进行制度探索，给予被选中地区更大的改革空间和创新自由，往往配套更多的特殊政策和更加充足的资源支持。在这种情况下，地方政府或者地方官员之间的竞争，首先是为获得中央授权的制度探索试点资格而竞争。为了获得中央授权的制度探索试点资格，地方官员往往积极地向中央传递本地进行探索优势的信息。理性的地方官员往往会侧重于传递以下方面的信息：一是本地实施制度创新的本地预期收益足够大；
二是本地实施制度创新的成功概率足够高，特别是本地政府和地方领导官员有足够的能力与实力为制度创新获得成功保驾护航；
三是本地实施制度创新的外溢效应足够大，特别是制度创新的经验对其他地区和领域具有足够大的可借鉴性。在这种制度创新当中，地方官员最为关注的是如何通过在本辖区实施制度探索与创新，向上级和中央传递自身的能力信号。

由此可见，在新阶段，地方官员进行体制创新，既是全国发展与制度建设的需要，也是本地高质量发展的内在需求，激励地方官员因地制宜进行制度探索与创新，为高质量发展提供基础性支撑。

在“为增长而竞争”的阶段，中央考核地方官员的主要显性指标是GDP，GDP是一种流量，在经济学意义上更加接近竞争性商品；
而在“为发展而竞争”的阶段，中央关注的是地方官员是否提供了发展绩效，而制度创新成为中央评价地方官员的重要方面，制度和体制在经济学意义上更加接近非竞争性商品，制度性知识成为一种可以推广和借鉴的存量资产。中央对地方官员的考核评价正从流量评价向存量评价转变，从增长单一维度评价向发展综合维度转变，这种评价体系的转变具有深远的影响与意义。

第一，对发展的重视改变了地方官员在任务领域的任务偏向性，使地方官员更加科学地配置精力与资源，较为平衡地完成各项任务目标。发展的内涵广泛涵盖经济、政治、文化、社会和生态等各个领域，体现为各个领域均得到发展。高质量发展必然具备均衡和充分的特征。在资源与精力有限的情况下，地方官员需要更加科学地分析各项发展任务之间的内在关系，尽可能地利用可能存在的互补性，从而获得突出的地区整体发展绩效。

第二，提高经济增长绩效。中央强调对发展的考核，地方官员为发展而竞争，并不意味着经济增长不再重要。实际上，经济增长仍然是发展的众多维度中最重要的维度之一，往往是最重要的衡量指标。在新时代的晋升竞争当中，地方发展模式的选择显得比以前任何时期都要重要。简单地来看，至少包括有效市场加有为政府模式、低效市场加低效政府模式、有效市场加低效政府模式、低效市场加有为政府模式。在强调经济增长的时代，地方官员直接致力于提高地区经济增长，对地方经济增长模式的选择也完全服务于此，而并不真正关心所选择的经济增长模式是否符合社会主义建设和发展的内在规律。在中央对地方大幅放权的情况下，中央和地方之间的信息不对称程度往往会加剧，地方政府和官员有强烈的动机利用自己的信息优势来获取自身利益。地方政府和官员就有可能选择性地扩张自身权力，加大对微观经济活动和微观经济主体的管理和干预。实际上，我国过去不同地区确实形成了不同的经济发展模式，部分东南沿海地区形成了有效市场加有为政府模式，而部分其他地区落入了低效市场加低效政府模式。为了打破部分地区的低效市场加低效政府发展模式，必须在中央的统一领导下，进行制度和政策调整，激励地方官员从传统的“为增长而竞争”转为“为发展而竞争”，突破单纯追逐局部和短期的经济增长，而必须兼顾经济增长本身与地区综合发展能力。在“为发展而竞争”的格局下，各个地区将能够因地制宜地贡献良好的经济增长绩效。

第三，对发展的重视改变了地方官员在时间维度和空间维度上狭隘的局部政绩观，有望打破以邻为壑等僵局。中央和上级要求下级官员提供发展绩效，意味着地方官员所提供的发展绩效不仅仅直接体现为本辖区的发展，也必须不对其他地区发展以及全国发展产生负外部性，最好能够对其他地区发展以及全国发展带来正外部性和拉动作用；
也意味着地方官员提供的发展绩效不仅仅体现为当前的发展，也应当体现为该辖区未来的发展将在一定程度上得益于当前的发展。换言之，牺牲未来、不计代价的粗放型发展方式无法再获得中央和上级的认可，即使其能够带来短期的快速经济增长。环境污染破坏、债务过度积累等都可能被记录到地方官员的工作结果当中，成为地方官员长期政绩评价的重要考核因素。

第四，对发展的重视引发了创新探索，更加有利于积累制度资产，增强整个政府组织乃至整个国家的组织稳健性和竞争力。各个地方为发展而竞争引起了为发展而创新，各个地方基于具体实践提供更多的制度创意和知识，并且提供的是经过一定实践检验的制度模式。这扩展了整个国家制度建设的知识边界，使中国国家治理体系的构建和完善更加具有理论与实践积累基础。

中国地方官员“为发展而竞争”模式具有可行性，这很大程度上基于中国更加基础性的政治制度。中国的政治制度是基于执政党即中国共产党所构建的。中国共产党从历史发展的视角来看，其属性已经超越了西方传统政治理论的政党范畴，代表人民的根本利益。一旦中国共产党坚定地以此作为自己的执政基础，其动机和行为就会维护整个国家和全体人民的利益，从而驱动整个政治组织的运作，激励地方官员为发展而努力。

当中国共产党作为一个执政党统领世界第一人口大国的航向时，无疑也承担着巨大的责任，必须将这艘巨轮引向正确的方向。在没有传统意义上的政党竞争约束的情形下，至少有以下两个方面给予了中国共产党更加准确和必要的信息反馈。首先，中国共产党以人民需求为根本利益。一旦牢牢地以人民需求为根本利益，那么发展的内涵就有了明确的方向，而不会出现根本性的偏差。在中央强调发展绩效的情况下，中央更加注重广大人民群众的获得感、幸福感。人民群众的信息反馈能够增强其回应性。在中央考核和检验各个地方政府和官员是否真正做到为发展而努力的过程中，人民群众的评价就成了重要的信息来源。如果相当部分的人民群众对地方某些重要发展方面存在着负面或者不满的评价，那么则可以断定该地方官员在发展任务上表现不佳。同样的，如果人民群众对整个国家某些重要发展维度缺乏足够认同，则中央应当检讨相关的战略和政策，及时做出调整。中国共产党执政的航向，很大程度上由中国在世界格局中的位置所检验。如果中国发展方向偏离了发展的客观规律和要求，那么中国的发展绩效必然降低，中国的国际地位下滑，执政党的执政合法性和稳定性则面临潜在的挑战和威胁。理性的执政集团必然会在发展模式和战略上做出调整和应对。当前，中国面临少有的重大经济与社会挑战，特别是新冠疫情冲击及中美大国关系的不确定性。以阶段性的角度来看，中国应当能够以足够的定力与韧性化解和缓和外部冲击的负面影响，这也成为检验中国发展模式的重要窗口，也是中国发展模式进一步完善的推动力量。

正因为中国共产党是执政党，持续稳定的执政使其寻找到了占优的发展模式之后，有动力将这样的模式保持下来。由于中央持续执政，因此其对下级官员的考核并非只能局限于一个地区或者一个任期，而能够对下级官员进行长期绩效评价。这一点与已有的实证文献存在差异，已有文献大多关注于地方官员的阶段性晋升前景，并且是用其一个具体任期内的绩效来解释其阶段性晋升。但是，如果中央旨在选拔具有真正优越和稳定的发展能力以及具有高度政治忠诚度的官员干部，那么基于长期的绩效评价显然更加可靠。当中央执政者保持稳定的情况下，这种长期绩效评价的做法就能够长期执行下去。而基于长期的绩效评价，则能够将地方官员引向良性的“为发展而竞争”。

尽管当前地方官员不仅仅热衷于追求地方经济增长，而且开始关注地区制度创新等新的维度，但在一些地区和部门的官员，仍然并未真正做到“为发展而竞争”。一些地方官员仅仅是迫于上级压力和社会压力而标榜和宣传“为发展而竞争”和“为发展而创新”，热衷于做表面功夫，而并不是将精力用于发展和创新。这种表面功夫的做法不仅无法带来真正的高质量发展，甚至会因为将有限的资源和精力配置到信息粉饰上而损害发展质量，遗害不小。为此，中央应当通过制度设计和政策实施来真正做到让地方官员“为发展而竞争”和“为发展而创新”。

首先，在委托代理关系之下，中央应该调整和优化与地方政府之间的权力关系，构建更加科学合理的权力关系格局。新型央地权力关系格局的构建，既不是简单的集权，也不是简单的分权，而应当是集权和分权的科学结合。在以经济增长为核心的为增长而竞争的阶段，地方政府和官员为了能够最大化本地经济增长，可能会直接参与到地方经济活动当中，承担了裁判员与运动员的双重角色。实际上，在过往很长一段时期，地方政府作为裁判员的绩效之所以被人诟病，原因在于地方政府并没有合理地制定规则以及严格地依据规则和程序进行裁判。换言之，地方政府具有相当大的规则设置权力和规则裁判权力。实际上，很多市场规则应当由中央一级政府进行设计乃至裁判。从这一点上看，中央政府可以对全局性的规则设计权力予以集权，对基于规则的裁判权力也应当有选择性地进行科学性的集权。这种集权有利于全国性的规则公正与统一，是国家治理体系现代化以及市场经济秩序确立的重要内容。另一方面，对具体的财政事务和经济社会管理方面的权力，应当更进一步地分权，激励地方政府和官员在全局性规则的前提下，积极承担地方经济与公共事务，进行地方发展的创新与引领。

其次，在委托代理关系之下，中央要有效地激励和约束委托人的行为，很重要的一点就是要尽量减少自身的信息劣势，尽可能地掌握代理人的信息。由于新阶段的最大任务是高质量发展，而并非是经济增长，因此中央需要更加准确地掌握有关发展的信息。即使是在注重经济建设时代，围绕经济增长，GDP及其增速作为一个高度可测度的指标，在中央和地方之间仍然出现了信息不对称和信息不一致的情形。进入高质量发展阶段，发展本身是一个综合的多维度的概念，并不存在一个简单的客观指标可以直接度量。这对中央采集、处理和掌握更大规模和更综合性的信息提出了更高的要求。从这个角度来看，我国要实现治理能力和治理体系的现代化，关键一点就是要实现信息采集、处理和应用能力的现代化。换言之，国家能力的维度当中，应当有一个维度是信息能力，应当大力加强数字政府建设。当前，中央在GDP核算上掌握了更加大的力量，整个统计体系也更加科学客观，这显然是整个政治组织信息能力提高的体现。尽管地方官员“为发展而竞争”对中央的信息能力提出了更高要求，但是中央也在某种程度上获得了新的信息优势。这是因为，在新阶段，地方发展绩效不仅通过GDP这个单一的指标反映出来，还拥有多来源和多维度的信息。由于来源的信息集合更大，因此即使在单个指标不够准确的情况下，地方官员的地方发展绩效仍然可以通过多项指标予以反映。由于中央和上级不再需要依赖单一指标来对地方官员的业绩做出评价，多种维度多个指标如果可以进行信息的交叉验证，那么对地方官员评价出现极端错误的概率就会显著下降。因此，尽管在理论上，由“为增长而竞争”转向“为发展而竞争”可能因为考核指标不够明确导致对地方官员的激励强度下降，但是考核体系的综合性带来的信息集合功能在某种程度上能够适度激励地方官员。在以往高度依赖单一指标考核评价官员的情况下，一些地方官员有强烈的动机操纵这一单一指标的统计数据，而在综合的指标体系之下，地方官员操纵数据成功的机会很小，唯有将精力投入到实干工作当中。

再次，中央应当更加明确和稳定地传递发展的考核和评价信息，以对地方政府和官员形成稳定和有力的行动激励。发展是个具有综合含义的指标，具体包含哪些维度，最终需要中央进行定义。从这个角度来看，中央承担了引领全局发展的角色，因此中央自然而然地将广大人民群众的根本利益作为考核地方官员发展绩效的立足点。当前，党中央高度重视健康中国、乡村振兴等问题，就是为地方官员为何发展、如何发展指明了方向和道路。其中需要注意的是，考核的指标体系应当具有超越官员任期的长期稳定性。

此外，中央在引导各个地方贡献发展绩效的过程中，应当做到因地制宜，使各个地方能够激励相容地参与“为发展而竞争”当中。在以往中央强调各个地方提供增长绩效的过程中，各个地区展开了“为增长而竞争”的激烈竞赛。尽管各个地区的经济增长起点和禀赋存在很大差异，但是经济增长起点较低的地区仍然可能通过更加激进和粗放的方式追求短期的快速经济增长，以求不在增长竞争中完全落败。但是，在中央强调发展的新时代，地方官员之间展开的是发展的竞争。由于发展是一个全方位的概念，在这种情况下，地方官员很难通过激进和粗放的方式实现发展。发展起点较高的地方在发展竞争中显然处于更加突出的优势地位，那些起点较低的地方在简单的竞争考核中获胜的希望渺茫。在这种情况下，如果中央不加区分地对所有地区实施相同的发展绩效考核，显然无法有效激励发展起点较低的地方官员参与发展竞争。因此，中央应当因地制宜的实施相对绩效考核，引导各个地方官员参与发展竞争。

最后，应当建立地方官员更加清晰的权责体系边界，为地方官员合理探索和创新提供容错空间。在正风反腐和问责追责力度加大，全面从严治党永远在路上的政治环境下，适时提出建构容错纠错机制，对于引导干部树立与全面深化改革相适应的思想作风和担当精神，消除“为官不为”行为，最大限度地调动广大领导干部的积极性、主动性、创造性，激发创新激情和活力，推动全社会形成“想改革、敢改革、善改革”的良好风尚，让广大干部有激情、有热情去想事、谋事、积极做事。加强制度建设，制定出台容错纠错机制和办法(1)上海市出台了《上海市人民代表大会常务委员会关于促进改革创新的决定》，对改革创新未能实现预期目标，但有关单位和个人依照国家和本市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除相关责任。江西省纪委、省委组织部联合下发了《关于支持、保护和激励党员干部改革创新、担当有为的意见》，明确对改革创新未达到预期效果或造成负面影响和损失的(重大安全责任事故除外)，属于不可抗力导致，或无失职行为并同时符合 6 种相关条件的干部可免予追责。四川省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于充分调动干部积极性激励改革创新干事创业的意见(试行)》，提出四川将建立容错纠错机制，没有为个人、他人谋取私利，没有为单位或小团体谋取不正当利益等七种情形可容错免责。。

合适的经济发展模式，必将经得住长期的实践检验和考验。地方政府和官员所推动形成的经济发展模式，如果是合适的经济发展模式，并不一定是在短期当中具有最快经济增长的模式，而应当是具有经济增长稳健性的模式，在长期当中也应当具有较高的经济增长速度的模式。当中央对地方官员实施发展考核而非简单的增长考核时，地方官员有动力探索和构建具有内在发展动力的地方经济发展模式。

正如前面所述，地方官员在“为增长而竞争”的驱动之下，往往追逐短期经济绩效，导致某些地区的发展模式落入不具有长期发展动能的模式。这些经济发展模式往往是在短期或者某一阶段具有良好的表现，但是一旦环境和条件变化则可能导致经济增长陷入停滞。外部经济条件与环境的变化和冲击，很可能会打破原有经济发展模式的优势，形成对其韧性和生命力的有力检验。因此，我们可以通过观察长时期的经济发展格局，考察哪些地区经济发展具有稳健性和优越性，从而总结怎样的地方经济发展模式是成功的经济发展模式。

自20世纪90年代末，中国经济深度地参与到全球经济当中，全球化的市场红利给予了中国各个地方良好的外部发展环境。部分地区即使在没有良好的政府服务支撑的条件下，也依靠大干快上的粗放式增长方式取得了显著的经济增长业绩。但是，近年来，外部经济环境和政治格局发生了复杂的变化，外部需求增长的大幅放缓以及波动的显著加剧，给众多地方的经济发展带来了负面影响。一个地区的经济发展模式是否有生命力，很大程度上取决于能否抵御外来的负向冲击，是否能够表现出良好的经济发展动能。以2008年全球金融危机为代表的重大外部冲击，引发的是全球需求及产能格局匹配的重大调整，已经经过了10年，基于此可以充分地考察我国各个地区如何应对这一重大冲击。从直接冲击来看，外部需求放缓首先影响外部经济依赖程度较高的地区。外部经济依赖程度高的地区，往往是东部沿海地区。事实上，在全球金融危机爆发之际，东部沿海地区的经济增长速度确实出现了显著的下滑。但是，随着时间的推移，东部沿海的不少地区稳住了经济增长速度，表现出良好的经济增长韧劲。相反，部分内陆地区的经济增长速度未能得到保持，而是出现了下滑和剧烈波动。这种经济增长可持续性和稳定性的显著差异，实质上反映出不同地区经济发展能力的强弱，而经济发展能力则很大程度上是由地区市场经济发展程度决定的。市场环境发育充分和市场经济发展繁荣的地区，即使短期当中面临严峻的外部冲击，也能够重新复苏。而且，通过观察可以发现，在外部冲击之下显著复苏反弹的地区与城市是那些本身具备雄厚的市场发育基础的地区，具体表现为民间经济力量发达，本地市场潜力充足，而且这些市场发育充分与本地市场规模较大的地区也是充分参与全球市场竞争的地区，市场竞争力量引导这些地方的企业为创造全球竞争优势而努力。在全球外部经济环境不确定性加大的情况下，创新成为企业获取全球竞争优势的重要途径。这种创新是全方位的创新，包括技术创新、管理创新等多方面。由于对外开放度较高的地区在21世纪初开始的生产与贸易全球化浪潮中积累了雄厚的资本、良好的管理能力，从而具备了潜在的产业升级和技术创新能力。尽管在外部需求放缓的情况下，生产与贸易活动受到短期不利影响，但是却激发了实施技术创新及管理变革的动机。这些地区所在区域经济密度较高，集聚经济发达，经济活动活跃，从而持续成为人力资本集聚与流入地，具备了实施科技与管理创新变革的人力资本基础，激发持续的创新发展。

在地方发展竞争的格局之下，各个地方政府和官员埋头粗放式干预本地经济的发展方式已经难以为继，必须寻找本地最优的经济发展模式。[14]因此，地方政府和官员会更加关注其他地方的发展绩效及发展模式。特别是在经济发展绩效表现突出的地方的发展模式会受到更多的关注乃至借鉴，相对落后的地方政府和官员会基于自身禀赋特点，探索与寻求更加优越的发展模式。因此，在中央要建立起一种激励地方官员“为发展而竞争”治理体系的同时，部分地方政府已经进行了较长时期的为发展而竞争的实践，并且已经为整个治理体系的转型提供了有益的经验。地方层面的主动实践与探索，既表明了中国开始进入需要重视发展式竞争的阶段，也表明了地方政府可以展开“为发展而竞争”。我们预期，未来中国将出现系统性的地方政府“为发展而竞争”和“为发展而创新”的现象，成为中国经济发展和制度转型的新常态。

中国是一个历经挑战冲击而繁荣不息的伟大国度。当代中国繁荣秘诀的核心在于稳定坚强的政治结构与积极创新的地方竞争的有机结合。在新的时代背景下，中国需要将这个核心强化和稳固下来，我们将其总结为地方官员“为发展而竞争”。地方官员“为发展而竞争”是对原有的“为增长而竞争”模式的扬弃，是一种良性的竞争，一种高质量的竞争。“为发展而竞争”强调中央的统一引领，强调地方之间竞争导向发展，强调创新探索和制度构建，从而成为中华民族伟大复兴的有力支撑。

当前，我们正站在第二个百年奋斗目标的起点，全面建设社会主义现代化国家的新征程已经开启。中国过去的发展成就在于中国基于务实的发展观，不断地挖掘自己的比较优势，从而实现综合实力的不断跃升。正因中国仍然处于发展过程当中，其比较优势是动态演变的。在中央的科学主导和引领之下，维持地方政府的积极性，借助地方政府构造强大的国家能力。我们相信，中国将以有为政府的强大国家能力推动市场体系与经济体制的建立与完善，实现创新驱动的经济高质量可持续发展，为人类和平发展做出更大贡献。

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