共生型社会诚信治理体系再造与模式构建——以F省S市为例

黄伟超，胡玉浪

（福建农林大学 公共管理学院，福建 福州 350002）

诚信是社会主义核心价值观的重要内容，是公民基本道德规范，是社会主义市场经济的基础[1]。改革开放以来，社会生产方式与生活方式发生变化，传统“德性治理”的社会诚信治理模式存有不足[2]。为有效应对社会中存在的失信问题，党中央国务院出台了一系列文件指导社会诚信治理，并逐渐形成了由政府主导和推动的诚信治理模式。然而，随着社会治理现代化的逐步推进，我们需要思考如何在诚信治理中合理配置政府和社会的各自职责，塑造一个在诚信治理场域中既能有效应对社会中存在的失信问题，又能在实践中完善机制运行的诚信治理模式。

为适应经济发展新常态、社会变迁新态势，社会治理的走向需逐步实现：“目标愿景从‘维持社会稳定’转变为‘追求社会公平正义’；
治理主体从‘政府单一主体控制’转变为‘社会多元主体共治’；
实现手段从‘行政理念与命令’转变为‘法治思维与方式’。”[3]目前，以政府为主导的社会诚信治理在实践中存在着“效能迟滞”的问题。此种迟滞的原因，主要来自社会诚信治理过程中内生的“成本过高”与外生的“效能偏低”。

（一）社会诚信治理的内生困境

在社会诚信治理制度逐步完善的进程中，尽管治理体制发生变迁，政府的相应职能也不断被重新界定，但其角色和作用并未发生根本性转变。政府在治理目标、制度规范、体制构建等领域仍发挥着“掌舵人”的作用，成为社会诚信治理的关键主体。然而在实践中，政府以大投入、大动员形式进行的层级化与单向度的治理，影响了社会组织与市场主体在诚信治理中的自发演化。社会组织作为民间自治力量、自发自愿的集合体，在社会诚信治理进程中有着不可替代的作用，却面临着发展空间受限与自主性缺乏的问题。一方面，社会组织常常被吸纳为行政组织的一部分，用以延伸政府职能；
另一方面，社会组织发展所需的资源支撑以及制度建构仍有赖于政府的支持。市场主体在参与诚信治理的过程中则呈现出自发性不足的状态。在激烈的市场竞争中，企业往往以寻求利润为重心，加之受到历史惯性的影响，在参与诚信治理这一公共事务上，市场主体显得更为谨慎。社会组织发展受限、市场主体力量发挥不足，使社会诚信治理难以在政府与社会之间形成一个均衡、稳定的多元共治结构，最终导致治理成本居高不下。

（二）社会诚信治理的外生困境

治理效能偏低的根源来自系统整合机制的缺失，无论是政府部门之间还是政府与其他主体的联动，诚信治理的方法与方式都呈现出碎片化与条块各异的形态。社会诚信治理需要政府诸多职能部门的协调配合，但由于内部整合机制缺乏，各部门往往依据自身业务标准与需求获取信息，影响了诚信信息链条的完整性，从而出现断裂的信息链条数据散落在各个部门的情形[4]，更由于实行条块分割的管理体制，导致形成部门之间信息扭曲和沟通脱节的局面[5]；
政府与其他主体之间整合机制的缺失，成为各主体对自身服务边界、职责分工和共同利益达成清晰认知与共识的阻碍，也进一步影响到各主体之间良性互动模式的建立。党的十九届四中全会指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”从诚信治理面临的困境来看，构建何种联动模式以避免治理主体各自为政，并促使其有效整合资源、形成合力、提升效能是社会诚信治理的核心。因此，本文通过“共生”视角，以经验研究的方式，对社会诚信治理多元主体联动共生的体系再造与模式构建进行深入探析，以期为新时代社会诚信治理提供更多鲜活的地方经验。

共生理论起源于生物学，因其在描述生物物种间关系时视野独特、方法简明而被广泛引申应用于其他领域。该理论由德国生物学家安东·德贝里于1879年首次提出，他认为共生的现象存在于共同生活的不同生物体之间，这些生物体在生存压力下形成了相互依存、传递能量、共同进化的物质联系[6]。此后，乔治·斯科特、林恩·马古利斯等生物学家从发生机制与功能方面不断深化对共生概念的理解[7]。“互惠”与“协作”逐渐成为共生概念的关键词，伴随对共生概念的解读从宽泛到具体，共生理论从生物学的领域拓展到社会科学领域。在社会科学领域，共生理论不仅被解释为一种解决社会问题的研究方法[8]，更被视为富含现代意味的合作方式与对弱势关怀的价值取向[9-10]。

根据已有研究，共生单元、共生模式与共生环境被普遍认为是共生理论的组成要素[11]。共生单元是指具有不同角色与功能的主体；
共生模式反映共生单元之间的互惠、协作行为模式；
共生环境则是指共生行为发生的环境。因此，共生就是系统中不同角色的多元主体在特定环境下由于共同目标的刺激，通过相互联结与互补形成共生机制，并凭借共生机制最终呈现出的关系网络或者治理形态。这些不同角色的多元主体彼此独立，通过机制的作用而又相互补充，在意识上包容独特性与差异性；
在行动上则相互协调，彼此支持。

从共生理论的三个要素来看，社会诚信治理体系包含了三个要点：以共生单元为视角，在社会诚信治理过程中，政府部门与社会组织、市场主体紧密配合，开展合作；
各类行动主体扮演的角色与发挥的作用都不相同，这体现了主体多元的特点。从共生模式看，各类主体是相互沟通、协商合作、共同发展的关系，并以此推动多元主体参与资源配置，整合公私部门职能，完善诚信治理的多元支持体系，优化治理结构。从共生环境看，技术层面的数据管理与应用系统突破各类主体交流的瓶颈，透过纵横联动的交流平台加强“政府—社会—市场”之间的沟通方式与参与路径，营造出一个具有主体联动性与信息共享性的诚信治理共生环境。

共生型社会诚信治理体系的三个方面表征了合作治理的深层意义，体现了在治理现代化理念下，各行动主体如何发挥自身优势并通过建立互信、共同行动、功能互补进而形成多元主体的合作共治框架。基于此，在公共理性共振下形成的共生型社会诚信治理体系以多元性与互助性，破解了单向度治理与系统协调机制缺乏带来的“成本过高”与“效能偏低”问题。

本文研究对象为我国东南沿海的F省S市，其在2017年全国省会、直辖市、副省级城市的信用综合指数排名中位列下游（1）。为突破社会诚信治理复杂化与高难度的局面，S市开展了一系列社会诚信建设工作，其以全面归集信用数据为基础、广泛开展信用应用为重点，通过完善社会诚信治理的组织结构与模式，支持与鼓励社会组织发展，积极引导市场主体力量的发挥。至2020年6月，S市已经形成了地方政府、社会组织、市场主体相互协作共生的社会诚信治理体系与治理模式。其中，各方行动主体协作共生的治理体系解决了政府主导下单向度治理带来的“成本过高”问题；
通过各方主体联动，在整合各自职能与资源配置的基础上，依托数字系统与网络平台，有效突破了治理“效能迟滞”的问题。现从共生三要素的共生单元、共生模式与共生环境，分析S市在推进社会诚信治理过程中，各主体如何通过共生联动重塑诚信治理体系。

（一）共生单元：明晰角色分工，界定功能边界

共生单元是指S市社会诚信治理的主体，包括政府部门、社会组织与市场主体。实现主体之间的共生联动，首先需要解决的是共生单元之间的“角色认知”与“功能体现”问题，S市在社会诚信治理秩序建立初期就明确了各主体的“生态位”与功能边界。

1.政府部门：资源整合，协调分配

S市社会诚信治理体系中的主要力量为行政驱动的政府部门，在组织上体现为成立诚信建设领导小组，以领导、协调各部门的工作；
其他职能部门发挥自身权限，主动参与社会诚信建设工作，使社会诚信治理具有扁平化的参与特征。作为共生单元之一，政府部门的作用体现在两个方面：其一，通过合理运用公权力制定相关扶持政策与安排行政资源。如依据相关政策，构建政府内部的诚信治理机制、设立诚信治理项目、扶持社会组织参与、搭建开放性参与平台。其二，政府在社会诚信治理过程中具有权威性与正当性，因此能够统筹人力、物力、财力，发挥资源最大效力，如联合其他主体调解诚信纠纷、制定规则等。这种资源整合、制定规则的独特优势恰恰是社会组织和市场主体所欠缺的。

2.社会组织：桥接作用，权威嵌入

“礼失而求诸野。”在社会诚信治理中，不仅需要依靠政府对诚信秩序的理性构建，也应当重视在社会空白地带自发秩序与组织的演化。社会组织的优势，一方面为更能凸显社会主体的意愿，另一方面则是有着与党政体制的内在联系。正是这种扎根于社会，却又不完全外生于体制的特质，使其既能争取来自体制内的资源，又能深入地了解与吸纳市场主体与政府的力量，进而通过与政府建构起互联机制，影响政策制定过程，促进社会诚信治理中多元相关者共同利益与价值的实现[12]。社会组织在诚信治理过程中表现出两个独特的作用：一是桥接作用。在政府力所不能及的领域，社会组织通过其价值理念与工作方式更能了解社会诚信治理的进程与提供专业性的服务。也正是因为桥接作用所带来的工作方式与角色定位，让社会组织在实践过程中能够及时发现并反馈诚信治理中出现的矛盾和问题，协助政府部门制定合理的解决方案。二是权威再嵌入作用。参与社会诚信治理的社会组织在行使“自治性公共权力”的过程中对公众诚信与行业诚信进行监督与制约，扮演“合作治理”角色，成为“外部权威”。

3.市场主体：需求导向，专业服务

政府机制与市场机制具有互补作用，政府与市场的协同治理已成为实现有效社会治理的必要选择。社会诚信治理不仅需要政府部门建章立制，更需要做到增强治理资源的统筹与组织建设。S市通过发挥市场主体的力量，不仅激发了广大社会公众参与治理的积极性，还促进了诚信治理中的资源配置。在实践中，市场主体以S市的个人信用积分为支撑,积极与政府部门展开合作，在公共交通、教育、医疗、旅游景区等10多个领域落地实施信用生活激励措施。由此可以看出，S市的市场主体在社会诚信治理中有着以下两方面的显著作用：其一，以市场运作落实政府出台的规章体系中关于诚信信息的应用，为社会公众提供诚信可视化的感受，促进社会公众的参与，提升社会诚信治理的组织度；
其二，以市场主体所提供的诚信应用服务与社会公众的需求为基础建立起初步的供需关系，且此种供需关系随着需求的增加反映到服务的供给上，引导并影响各类市场资源的流动，最终促进诚信应用服务提升、效率提升与专业化。

（二）共生模式：推动政社协同，完善互惠协作

基于共生系统的演进路径与逻辑分析，互惠共生需要各方行动主体以多维交流合作与资源整合的形式达成协同互助。诚信治理的共生体系，需要通过促进政府、社会组织与市场主体三方力量的跨界合作以提高共生系统的整合度。因此，确保诚信治理共生系统实现治理资源的协调整合与职能的优化配置，是提升多元共治、互惠共生效能的关键。S市通过推动多元主体参与促进诚信治理资源的配置，并对公共部门与私人部门职能进行整合，提升了系统的共生度与效能。

首先，推动多元主体参与促进资源配置。物质资源方面：各行动主体依据自身的特点，在明确各自功能边界的基础上，完成了良好的协作与统筹。政府通过出台一系列信用管理办法与信息建设标准，为社会诚信治理提供体制建设土壤；
社会组织不仅通过自身“合作治理”角色寻求政府部门的资源，更起到了连接政府与社会各界的作用，这不仅促进了行业的自律，更通过成员之间的信息交流，弥补了因信息不对称而引发的失信行为。市场主体则充分发挥自身的特性，积极配合政府部门出台的政策和规定，促进社会守信氛围的形成。人力资源部分：社会组织为政府部门力所不及的领域做了相当大的补充，如在行业规则的制定上积极充当一个“引领者”与“见证者”的身份，实现了诚信秩序的再嵌入。政府部门除了负责相关顶层设计与成立领导小组，还具体设置了信用处理办公部门，通过与社会组织、市场主体建立沟通渠道，形成了共生格局下彼此相互响应的人力资源共享模式。

其次，以公私部门职能整合的形式加强政社协同。S市通过深化信用数据共享，促进了公共信用信息与商业信用信息的融合，增强政府与市场主体、社会组织的有效衔接。建立在数据交换、互通基础上的信息共享，为各行动主体精准发挥自身职能与合作提供有效保障。同时在诚信应用领域充分发挥市场主体的力量，建立“公私伙伴关系”，探索诚信公共服务的市场化改革道路，实现社会资源整合，增强共生系统的活力，提高治理效能。公私部门的职能整合与行动不仅形成了互信的氛围，也在客观上促进了共生网络的形成。

（三）共生环境：搭建沟通平台，构建共生网络

共生环境是诚信治理过程中各行动主体的外部环境。为了更好地促进各主体间的协调与沟通，S市建立了一个系统三个平台。一个系统指的是数字管理系统，包括“一库、一平台、一网、N应用”，具体为信用信息资源库、公共信用信息平台、“信用城市”门户网站以及联合奖惩双公示服务、大数据监测预警应用、信用修复及异议投诉处理、信用评价模型、信用区块链应用等14个应用系统。数字管理系统的主要作用，不仅为政府规制提供有效数据，更是政府部门了解诚信动态，进而成为协调资源、解决问题的渠道之一。“一网”与“N应用”则是依托信用信息资源库与公共信用信息平台把政府资源、商业信息、便民服务等公共信息整合在一起，以网页呈现的形式，提供模块化的服务，社会公众可以通过网上注册后查询信息，登记与反馈问题，获得服务。这一数字管理系统是诚信治理中政府部门、社会组织、市场主体了解社会公众需求与反馈意见的重要渠道，通过数字网络平台，社会公众能表达自己的利益诉求、获取服务。

除了数字管理系统之外，S市还构筑了三个平台。三个平台指的是依托数字管理系统的诚信治理沟通平台、诚信服务平台与诚信文化宣传平台。一是以参与性理念构建纵横联通的诚信治理沟通平台。政府部门、社会组织通过“信用城市”门户网站向居民与各行业传达相关政策，而社会公众和企业都可以通过这些渠道反映问题和提出建议。二是以需求为导向构筑人性化诚信服务平台。在此过程中，有关主体将服务资源、优惠政策与社团活动以项目形式通过数据系统发布，吸引相关方参加，提高参与诚信治理的力度。三是从人文角度建立的诚信文化宣传平台，社会组织与政府部门通过各类文化活动，如“信用 城市 生活”主题宣传系列活动、“百校千场诚信朗读会”“诚信文化进校园”以及制作原创诚信动画片等，向社会宣传诚信观念，提高整个社会对于诚信观念的理解与守信行为的认同感。

各主体共生联动的外部环境有赖于一个系统与三个平台，在细致的技术手段与专业化服务的共同作用下，沟通平台与共生网络的建构成为现实。共生网络将各共生主体以及社会公众都纳入进来，政府部门不仅在社会诚信治理的整体设计、资源整合、政策推行等方面具有较强的执行力，还将相关机构纳入服务网络当中，为其余主体与社会公众带来便利与参与感。社会组织依托共生网络促进了社会公众和企业主动参与社会诚信治理，并通过网络联结政府与市场，优化了社会诚信治理的结构。市场主体借助共生网络发挥力量，不仅提供广泛、专业的服务，且优化了诚信治理资源的配置。数字管理系统与诸平台的构筑促进了社会诚信治理共生网络的构建，推进社会诚信治理过程中各方主体向参与者转变。

本文通过对S市诚信治理共生单元、共生模式和共生环境进行分析，试图构建共生视角下的社会诚信治理模式，并将其作用机制进行归纳，如图1所示。

（1）“三个联动主体”——政府部门、社会组织与市场主体是S市诚信治理的基础。其中，政府部门所扮演的角色与被赋予的权力使其在面对社会组织与市场主体时存在着主导性互动关系。社会组织依托其并非完全外生于体制的特点，使其在政府与具有资源分配效率的市场主体之间起到联结作用。实践表明，各方主体在社会诚信治理过程中，可以依据自身的特点，在明确各自功能边界的前提下建立一种差异化的联动关系，在各自优势领域开展服务，避免各自为政、浪费资源，进而避免跨界干预与缺位现象的发生。此种共生模式可以保障政府、社会组织与市场主体在平等的环境中构建互助互信而又持续稳定的合作关系，促进传统的社会诚信管理向治理现代化的转变。

（2）“两个共生机制”——资源共筹机制和人员共享机制是共生型治理的核心。由于个体对诚信治理需求的差异化，造就了多元主体的决策相较于传统的社会管理更能满足需求。通过这两个共生机制的综合叠加，治理权力得以多维度运行，进以应对复杂的诚信治理局面。在结构功能主义逻辑下，社会系统的稳定有赖于内部角色在权利与义务上达成互补，在从自我取向转向全体取向的基础上达成价值与利益的整合。因此，以结构维度对两个共生机制进行解读可以发现，资源共筹与人员共享机制实现了诚信治理中多元主体的角色依存与功能依赖；
从个体维度来看，政府部门在建立诚信秩序中有着无可替代的作用，然而在联结社会时就显得力有不逮，而社会组织既外生于政府但又与政府有着紧密的联系，在政府与市场主体之间起到了连接作用。市场主体则因为在资源配置效率与社会公众参与方面有着无可比拟的优势，能全面而真切地介入到社会公众日常的生活当中。因此，在两个共生机制的影响下，各治理主体可以发挥出自身优势，并形成功能互补、一体发展的局面；
从网络维度来看，通过主体的联动将原本单向度的治理转变为多维度、多层次的治理，政府部门不再以管制作为诚信治理的推手，转向寻求通过社会组织与市场主体的专业性与高效性重塑诚信秩序，以政治资源结合市场资源，以政府人员结合专业人员，塑造一个多元参与、优势互补的多层次共生网络，实现资源共筹机制与人员共享机制的统一。

（3）“一个虚拟系统”——数字管理系统是共生型治理的技术支撑。数字系统的建设不仅是“治理信息化”的技术践行，更体现出向“信息化治理”理念嬗变的趋向[13]。一是以数据集成共享开放性网站与公众的互动获得个体与公共偏好，解决了政府部门之间、政府与社会公众的“信息孤岛”；
二是接驳多个职能部门的处理系统理顺了政府内部纵向、横向的协同流程，加之以利益相关者共同参与来解决问题的形式，通过平台的聚集效应，可以有效压缩问题的响应层级，提高治理效率，进而提高诚信治理的综合能力。

（4）“三个平台”——诚信服务平台、诚信治理沟通平台、诚信文化宣传平台是共生型社会诚信治理模式的参与路径。诚信服务平台不仅在诚信纠纷这类需要权威介入的公共服务上发力，更是通过市场机制供给日常生活中最普遍的公共产品，进而激发不同主体的参与热情；
诚信治理沟通平台通过数据系统搭建的共生网络，建立了便于各主体反馈的信息监督机制，通过简化流程提高参与度；
诚信文化宣传平台则通过不同形式的文化产品与表达引发社会重视诚信理念的倡导与精神培育。治理就是将不同行动者协调起来使其趋向共同目标手段的集合[14]，这三个平台的作用在于建立社会诚信治理中各方主体的联系，通过服务、资源与信息的传递缓解了诚信失序局面下各方的压力。

社会在生产方式与生活方式发生变化的情形下，往往容易产生失信问题。从契约原则与利益原则的视角看，从缺乏诚信到注重诚信是一个社会发展的必经过程[15]。在社会治理现代化背景下，以政府为主导的诚信治理模式面临着治理效能偏低与成本过高的问题。本文通过对F省S市的诚信治理体系改革进行历时性观察，从共生理论视角呈现和分析地方政府如何实现诚信治理体系的再造与模式构建。通过研究发现，当地政府以界定各治理主体功能边界确立角色分工，以公私部门职能整合、共同参与资源配置的方式构建共生模式，并借助数字管理系统与三大平台完善了治理主体之间的协作共生。较之以往的研究，本文将研究视角聚焦于现实层面的诚信治理实践，为进一步考察诚信治理的新举措提供了一定的参考，也可为地方政府如何更好地深化诚信治理、完善治理体系和治理模式提供借鉴。

需要说明的是，本文开展的相关研究也存在一定的局限性。党的十九大报告强调推进诚信建设制度化。诚信治理需要制度的支撑，也需要培育社会诚信意识。加强社会诚信建设、提升社会诚信水平不仅需要完善的治理体系与治理模式，更需要相应法律制度的保障。本文囿于分析的重点集中于诚信治理体系与模式的建构，未能对如何培育社会诚信意识与构建完善的法律保障制度进行探讨。因而，如何通过制度建设推进社会诚信治理现代化，还需要进一步的梳理与研究。

注 释

（1）数据来源：国家信息中心中国经济信息网《中国城市信用状况监测评价报告（2018）》蓝皮书，该报告将省会、直辖市、副省级城市划分为同一类并根据相应指标对各城市进行信用监测、评分、排名。

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