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    国家历史文化名城保护立法进程与未来展望

    时间：2023-06-28 09:25:07来源：百花范文网本文已影响人

    张 松

    1982年2月，国务院公布第一批24个国家历史文化名城，标志着中国历史文化名城保护制度建设正式启动。40年来，中国历史文化名城保护在理论和实践两方面均有很大的发展，积累了极富中国特色的城市遗产保护规划管理的经验。但随着城市化进程的快速推进，名城保护与土地开发、旧城改造等一直存在矛盾和冲突。由于依法治理、依规管理城市的机制不够完善，城市特色缺失、文化传承堪忧、大拆大建等问题突出。

    2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，确立了“建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系；
    完善制度机制政策、统筹保护利用传承”的政策方向。

    保护传承制度机制建立和完善的关键是法制保障。本文以《风雨如磐：历史文化名城保护30年》[1]为基调，以《历史文化名城保护制度建设再议》[2]一文中的数据为基本参照，比较分析10余年来历史文化名城保护相关的立法进展、整体状况和主要特征，探讨国家历史文化保护传承立法的关键问题，为健全和完善历史文化保护传承法制探寻路径。

    1982年2月、1986年12月、1994年1月，国务院分3批公布了北京等99个国家历史文化名城，2001年起开始增补新的国家历史文化名城。截至2022年12月，国家历史文化名城总数累计达到140个（表1）。

    表1 国家历史文化名城

    名城保护制度是一项以建成遗产保护为主，促进城乡环境遗产全面保护与活化利用的综合性保护管理机制。40年来各地名城保护实践成就卓著，在促进城市社会经济发展、文化传播交流和丰富旅游休闲生活等方面发挥了积极的重要作用。

    经过40年的努力，逐步建立起历史文化名城保护管理机制，形成了以《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）等法律为基础，以《历史文化名城名镇名村保护条例》（以下简称《保护条例》）《中华人民共和国文物保护法实施条例》《风景名胜区条例》《长城保护条例》等国家行政法规为重要组成部分的城乡文化遗产保护法规体系（表2）。

    表2 2000年以来颁布的文化遗产保护法规

    《文物保护法》《保护条例》等重要法规是历史文化名城等城乡建成遗产保护的基本保障，在历史文化街区保护整治、建成遗产合理利用等方面发挥了积极作用。在快速城市化进程中保护了大量珍贵的城乡建成遗产，为保护文化基因、延续城市历史文脉和塑造特色风貌创造了条件。

    2008年《保护条例》出台后，“基本构建了我国一个比较完善的历史文化遗产保护体系，实际上是把名城名镇名村的保护也纳入了国家遗产保护的法律框架之下，使得我们能够把《文物保护法》和《城乡规划法》的有关要求加以具体化。另外，辅之以之前出台的《城市紫线管理办法》主要是针对历史文化街区和保护建筑所提出的规定，还有一些技术性规范如《历史文化名城保护规划规范》和历史名镇名村评价体系等，这些规范性文件共同搭建了一个比较完整的历史文化遗产保护框架。”[3]

    如果历史文化名城名镇名村是“国家遗产”或是“国家遗产”的组成内容，那么在国家层面是缺少相应的法律的。2008年《保护条例》是以《城乡规划法》为上位法，部分参考《文物保护法》的保护管理规定形成的行政法规，因而其中有关保护规划编制审批环节等的技术性规定比较全面系统[4]。

    但保护规划的法定地位在《城乡规划法》中并没有予以明确，所以在实际工作中，名城保护管理的重点更多体现在保护规划编制审批层面。保护规划的实施和管理由于地方没有资金投入，管理体系和管控力量则相对比较薄弱，消极保存状况比较普遍。“应当整体保护”等规定要求，对不少名城而言基本停留在保护规划的编制阶段。此外，历史建筑的管理要求也比较严格，不太适应历史建筑活化再生和合理化改建的需要。

    2010年之前，只有山东、浙江、江苏、河南和云南5省，北京、上海和天津3个直辖市以及新疆维吾尔自治区制订了历史文化名城保护条例。现在，制订名城保护相关地方性法规的省级行政区数量有明显的增加。在大陆省级行政区中，有相关保护立法的行政区由5省1区3市增加到12省2区4市，占比由22.73%、20.0%、75.0%分别提升至54.55%、40.0%、100%。制订相关法规的数量占全部省级行政区的58.06%。

    实际上，江西、贵州、广西等6个省和自治区，只制订了传统村落保护或红色资源保护传承相关的地方性法规，换而言之，31个省级行政区中仍有19个行政区没有制订历史文化名城保护相关的法规（表3）。

    表3 省、市、自治区名城保护条例

    2008年国家行政法规《保护条例》出台之前，制订的保护名城的法规数量很少，2008年《保护条例》出台后有明显的增加。2015年《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）修正后，名城保护条例呈现出大幅增长的趋势。

    2015年3月，中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第三次会议修改《立法法》，对所有设区的城市赋予地方立法权，规定“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”

    10余年来，制订了历史文化名城保护相关法规的城市数量，由2010年的24个增加至75个，占名城总数的比例由21.82%提高到53.57%（含4个直辖市）。其中，第一批24个国家历史文化名城中，由2010年的9个城市增加到20个，占第一批总数的83.33%；
    第二批38个名城中由9个城市增加到23个，占60.53%；
    第三批36个国家历史文化名城中由3个城市增加到15个，占41.67%。2010年，增补批次12个国家历史文化名城中有3个城市，占25.00%。如今，在42个增补名城中有17个制定了保护条例，占比达到40.48%（表4）。此外，还有不少名城制定了地方规章，本文未统计在内。

    表4 国家历史文化名城立法数量变化情况

    在保护实践中，地方立法走在国家立法前面，昆明、广州、北京、上海等地的保护立法开展得最早。按照类型，地方性保护立法大致可以分为3类：第一类为历史文化名城保护条例，第二类为古城保护条例，第三类为风貌保护区和历史建筑保护条例。第一类涉及面比较广，但针对性不够强；
    第二类介于两者之间，以历史资源集中的古城（即历史城区）为重点保护对象，但可能无法全面覆盖名城系统性保护的内容；
    第三类条例以历史保护区和历史建筑为核心，针对性比较强，但对历史城区保护管理比较弱，甚至完全没有规定要求（表5）。

    表5 国家历史文化名城的相关保护法规

    历史文化名城保护实践的前25年，“立法一直是我国名城保护制度的短板，相关法律法规非常薄弱”[5]。根据国家法律法规和现行管理体系，中国的文化遗产主要有三大类：文物、非物质文化遗产和城乡建成遗产，文物保护管理有《文物保护法》，非物质文化遗产保护传承有《中华人民共和国非物质文化遗产保护法》。

    数量大、分布广，空间关系最复杂，与民生改善和可持续发展关系最为密切的城乡建成遗产，至今却没有国家法律作为相关保护管理的基本保障。文物保护单位、不可移动文物、历史文化街区、历史建筑等城乡建成遗产与土地开发利用直接相关。由于一些地方政府依赖土地财政，因而过于注重开发的经济效益，忽略了地区发展的整体利益和长远目标，随意拆除、建设性破坏等问题突出，亟待彻底解决[6]。

    1982年颁布施行的《文物保护法》确立了国家历史文化名城的地位，但法律条文中只有授权国务院核定公布国家历史文化名城的规定。2002年修订后的《文物保护法》进一步明确了历史文化街区的保护概念和法律地位，但也只是增加了省级人民政府核定公布历史文化街区、村镇的条文规定。对于部分名城而言，这也缩小了历史环境的保护范围：一是没有历史城区的概念，在保护规划中不划定历史城区的保护范围；
    二是执行名城申报要求的最低标准，只划定两处历史文化街区；
    三是参照文物认定标准来确定历史文化街区，对经过适当整治改善有可能划定为保护区的历史地段进行旧区改造，甚至是高强度再开发。

    2008年《保护条例》施行之前，国家没有相关法律、法规，只有中央政府和主管部门制定的规范性文件指导名城保护规划编制。由于《保护条例》的法律层级较低且缺乏权威性，名城保护管理主要依靠国家相关主管部门发布的规范性文件开展工作，无法适应新时代的新要求，难以为在可持续发展进程中的文化强国建设、文化软实力形成创造条件。加之目前《国土空间规划法》等法律也还没有出台，城乡规划管理体系变革还有相当大的不确定性。因此，只依靠《保护条例》并不能有效协调利益攸关方的诉求，有效解决各种矛盾和冲突，更难以统筹保护利用传承，做到空间全覆盖、要素全囊括，全面有序开展城乡文化遗产的积极保护。

    党的二十大报告确立了“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”的目标任务，以及“加大文物和文化遗产保护力度，加强城乡建设中历史文化保护传承，建好用好国家文化公园”的具体要求。

    第一，国家历史文化保护传承立法必须坚持以习近平法治思想为根本遵循和行动指南。习近平总书记指出：“最终实现国家治理体系和治理能力现代化，

    必须加快完善中国特色社会主义法治体系，使之更加科学完备、统一权威。”文化遗产保护法治是国家法治体系的重要组成部分，也是健全完善历史文化保护传承制度机制的基本保障。

    第二，保护传承立法必须以合宪性原则为前提。立法应遵循《立法法》，按照法制统一的原则要求所制定的法律应该内部和谐统一、协调一致，避免法律规定的重复和矛盾。《宪法》（2018年3月修正）明文规定，“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”（第二十二条），“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”（第二十六条）。历史文化名城名镇名村、传统村落是国家遗产的重要组成部分，城乡人居环境、良好的生活环境是增进民生福祉的优先领域，也是建设“美丽中国”的重要基础。

    第三，依法治理是各项事务管理的基本要求和基本方式。推进历史文化保护传承相关法律法规的法治建设，需要突出立法重点，提高立法科学化、民主化水平，尽快解决国家法律缺位的问题。通过立法确立遗产保护传承的基本国策地位，推动文化遗产保护管理在法治轨道上运行，健全法律法规和政策体系。深入贯彻依法治国方略，把法治建设作为推进文化遗产保护管理的重中之重。

    第四，坚持以人民为中心。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，推进全面依法治国的根本目的是依法保障人民权益。保护传承的立法进程应当与城乡历史文化遗产保护的重要性、紧迫性相适应，以依法治国、依法行政的现实要求来衡量。历史文化遗产保护管理作为一项长期性、系统性的工程，是全社会的共同责任，也是推进以人为核心的新型城镇化建设中不可或缺的物质和精神条件。坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高空间规划治理水平，需要建立完善的历史文化遗产保护公众参与程序，确保遗产保护实践成果惠及民生，让人民群众有直接的获得感和幸福感。

    历史文化保护传承法律需要充分考虑保护管理的政策性和战略性、遗产保护的科学性以及多学科参与和多部门协同的必要性，注重抢救性保护、日常性维护管理以及鼓励性和惩罚性措施的协调性。坚持保护优先的原则，强化系统性保护、整体性保护的法律保障。统筹、协调、协同相关管理系统和程序，确立遗产保护各项支持保障体系的有效性和可操作性。注重在自然、人工和人文环境，生产、生活和生态环境，资金、政策和管理等方面提供政策、资金和技术保障，彻底扭转保护措施不力、管理不到位等突出问题。

    保护传承法律必须区分事权、财权，落实各级政府的主体责任。准确把握好中央与地方、事业与产业、政府与市场的关系，加大中央事权事项支持力度，在中央与地方共同事权中突出强调地方主体责任。发挥文化遗产保护传承在保障基本文化权益、增强文化自信、促进文化繁荣、提高社会文明程度、更好满足人民对美好生活的向往等方面的积极作用。

    物质空间环境与生产、生活和生态密切相关，名城保护的核心是建成环境遗产的维护管理。历史文化名城名镇名村是传统营造智慧的结晶，在可持续发展、生态文明建设中传统营造智慧和工程技艺可以实现创造性转化，为塑造美丽人居，改善、提升环境质量等创新性发展发挥积极作用。

    通过法律手段完整准确地落实建成遗产保护的原真性和完整性原则，强化抢救性、系统性保护的具体对策和管控措施。切实保障文化遗产的安全性和环境权益，维护城乡建成遗产生存的环境尊严，全面提升历史城区和历史地段的基础设施和公共服务水平，有序推动包括旅游业在内的多领域、多层次的遗产产业健康发展。

    近年来，国家加快推进了生态文明建设相关立法。2014年4月，修订后的《中华人民共和国环境保护法》明确了“保护环境是国家的基本国策”。环境包含自然环境、人工环境、人文环境，人工环境还可以划分为人居环境、建成环境、历史环境等不同类别，保护环境不只是保护自然环境、生态环境，还应包括生活环境、人文环境、建成环境和历史环境。

    2015年中央城市工作会议要求在规划、建设和管理上着力，改革规划管理制度，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，解决城市病等突出问题。通过保护、改善生活环境和生态环境，在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展的可持续性（sustainability）和宜居性（livability）。

    2019年8月修正后的《中华人民共和国土地管理法》要求，“编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。”

    历史城市的传统肌理、空间形态和景观风貌，是一种市民生活遗产。工人新村等历史住区是与市民社会密切相关的建成环境遗产，也是市民的集体记忆。空间规划管理要为地方的经济、社会、文化和环境全面可持续发展作贡献，就必须保持历史性建成环境的延续性，在强调“保护优先、应保尽保”的新要求新形势下，在健全、完善系统性保护和整体性保护机制的进程中，需要在法规政策和保障措施方面不断改革与探索，为实现空间全覆盖、要素全囊括、全方位展示、全过程参与的城乡遗产保护展开更具积极意义的专业性实践[7]。与此同时，在文化展示、旅游开发、传播创意等活化利用实践项目，建成遗产的维护与管理也需要依法予以强化。

    在新制定的相关国家法律中，《中华人民共和国长江保护法》（2020年）、《中华人民共和国乡村振兴促进法》（2021年）和《中华人民共和国黄河保护法》（2022年）都要求地方政府加强对历史文化名镇名村、传统村落和历史风貌的保护传承，加强监督管理的规定要求，后两部法律中还设有针对“文化繁荣”和“黄河文化保护传承弘扬”的专章。

    在相关专项保护立法出台后，名城名镇名村等建成遗产保护传承基本法应当加快推进，以解决保护实践中存在的缺乏上位法作为依据和指导的问题。近年来，住建部相关部门已经开展相关立法的前期研究工作[8]，为依法建立分类科学、保护有力、管理有效的保护传承体系、让城乡建成环境遗产焕发新活力、推动传统文化创造性转化和创新性发展打下了良好的基础。

    历史文化名城保护在传承弘扬中华优秀传统文化、讲好中国故事、增强国民文化自信等方面具有十分重要的意义。目前，由于保护法律体系和管控机制实施等方面还存在某些不够完善之处，直接影响建成遗产积极保护传承、可持续利用和民生福祉改善，因而需要通过立法进一步完善名城保护的机制和体系，为历史文化保护传承、美好人居环境营造提供制度保障[9]。

    历史文化名城名镇名村和建成环境遗产的保护利用，可以为“美丽中国”和魅力城乡建设作出积极贡献。将建成遗产作为城乡可持续发展的资源，实现系统保护、科学管理和永续利用。积极拓展历史城市保护与城市可持续发展的新思路，通过名城名镇名村保护利用传承中国传统文化与智慧，延续城市历史文脉，是今后城乡建设管理过程中创新发展的重要方面。因此，需要统筹历史城镇保护与城市转型发展，进一步明确遗产保护规划在空间规划体系中的基本和协同地位。

    地方的优秀立法及实践经验可以为国家历史文化保护传承立法提供直接参考借鉴，国家需要通过立法把地方层面保护法治好的经验加以积累和传导，转化为精细化管理的法规和技术性导则。此外，联合国教科文组织（UNESCO）等国际组织制定的公约、宪章，欧日美等国家和地区的遗产和环境保护法律也可以为中国的保护立法提供有益的参考[10]。

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