整体性治理视域下生物安全风险防控的法治进路

□秦天宝，段帷帷

党的二十大报告指出：
“加强生物安全管理，防治外来物种侵害”[1](p51)， “健全生物安全监管预警防控体系”[1](p54)。生物安全风险，一般是指现代生物技术的研究、开发、应用以及转基因生物的跨国越境转移可能会对生物多样性、生态环境和人体健康产生潜在的不利影响，特别是各类转基因活生物体释放到环境中可能会对生物多样性构成潜在的风险与威胁[2](p116)。2021 年9 月21 日，习近平总书记在主持十九届中央政治局第三十三次集体学习时强调：
“加强国家生物安全风险防控和治理体系建设，提高国家生物安全治理能力。”[3]由于生物安全治理具有高风险性、高技术性等特征，需要国家运用多种治理手段和机制实现对生物安全风险的系统化防控。然而，受我国现实国情的影响，我国生物安全治理工作仍然存在利益导向不明确、法律规范分散、行政管理缺乏协作性等问题。在习近平法治思想提出依法治国要更加注重系统性、整体性、协同性的背景下，立足于现实国情，分析研判我国生物安全整体性治理的真正内涵，并在此基础上厘清生物安全整体性治理的法治逻辑与进路，可从法学的视角为系统建设我国生物安全风险防控和治理体系提供有益参考。

20 世纪90 年代末，西方国家尤其是英国在整体性治理观的影响和现实治理需求的共同作用下，开始了一场新的寻找 “公共部门协调与整合机制” 的改革运动，试图从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合[4](p52)，整体性治理理论逐渐发展并开始被引入公共卫生事件治理、行政执法协作等方面的实践当中。在生物安全治理领域，因我国行政体制的特殊性以及生物安全与国家安全的关联性，对于源自西方公共管理领域的整体性治理理论不能完全照搬，而整体性治理理论所提倡的整合行政管理资源、维护公共利益等理念仍然对当前新时期背景下我国生物安全治理有着一定的时代价值。

（一）整体性治理理论的内涵

整体性治理是西方公共管理学界在总结传统官僚制特别是新公共管理运动实践经验基础上建构的公共治理新范式。它是当代日趋复杂化和广泛关联的社会公共事务与 “碎片化” 政府管理模式之间的矛盾日益尖锐化之产物，目的是解决公共治理过程中的碎片化难题[5](p111)。碎片化政府主要指的是，如果不同职能部门在面临共同的社会问题时各自为政，缺乏相互协调、沟通和合作，致使政府的整体政策目标无法顺利达成，那么碎片化政府就此形成[6](p151)。在治理语境下，碎片化强调的是一种治理主体相互独立、治理政策实施散乱、治理目标容易背离初衷的现象[7]（p88）。碎片化政府的出现反映出政府部门之间因基于部门利益的行政行为导向而造成的政府部门间的独立和分化，而且政府的职权和形象被进一步分散于各个部门之中，造成政府难以统一组织和领导各部门共同开展公共事务的管理，进而产生碎片化政府的局面。在此背景下，整体性治理发展的初衷即是直面碎片化政府带来的各项公共管理困境，而以整体、协作的理念整合公共治理资源，强化政府行政目标的权威性和统一性，消弭政府部门之间信息沟通与行政目标的障碍，实现以具有整体性行政行为的政府来应对新时期风险背景下具有综合性、复杂性的各项公共管理事务。

（二）生物安全整体性治理将促进行政治理资源的整合

行政碎片化进一步加剧了部门主义意识，部门认识问题局限于部门角度，较少关注部门决策措施的关联性。有的部门坚持部门权力本位，认为部门利益高于公共利益，甚至对其他部门采取不合作、不支持、不协助的消极对策[8]（p109）。而在生物安全治理领域，由于生物安全工作涉及范围广，多个部门承担着不同的职责，并相应规定了自己的管理机构，任何一个部门的机构都不能掌握全面的管理信息，资源交流共享不畅，也无法进行统一的协调，容易造成行政资源浪费且不利于工作统筹开展[9]。所以，生物安全整体性治理也是注重解决生物安全治理过程中存在的政府治理职能分散、治理资源配置不均衡以及行政部门之间缺乏协作性等问题，急需实现对既有的不合理的治理机制进行强制性、系统性的改革。而对于既有治理机制的改革以及对当前利益结构的变革，势必会影响相关主体的既得利益，相关改革措施难免会受到这些利益主体的消极执行乃至抵制。在此背景下，生物安全整体性治理对于行政资源的整合，除了包括对生物安全治理的目标、理念、方式等内容进行整合统一以外，更强调生物安全治理应当是在国家和政府的统一领导下实现由多个政府部门的个性化决策向单个政府的整体性决策转变。而明确强有力的领导机制的核心地位，这也是生物安全整体性治理与传统整体性治理理论的不同之处。随着生物安全被纳入国家安全体系的进程加快，坚持党和国家对于生物安全治理的领导地位，并贯彻整体性治理理论中强化政府部门合作、提升行政效率等理念，对当前我国生物安全治理存在的政府部门行政孤立化、政府职权分散化、行政行为分割化等问题有着积极的借鉴价值。

（三）生物安全整体性治理符合公众利益需求

整体性政府的核心是各种横向、纵向的协调机制，目的在于增进部门间政策的融合，为公众提供无缝隙的而不是相互分离的服务[10](p24)。整体性治理以应对碎片化政府下行政力量分散造成的公众利益受损问题为初衷，而治理目标分散、利益导向下的部门孤立和冲突、政府整体性和权威性削弱等现象无不反映出作为政府服务和保护对象的公众利益难以获得政府的有效保障。在此背景下，行政管理活动变成了实现政府部门利益的手段，政府各部门借此强化自身的独立性，不仅割裂了政府运行机制中各部门之间应有的协作与信息沟通，而且由于公众利益被多个政府部门分割和把持，碎片化政府也把行政管理过程中单一政府与公众的互动变成了公众与政府多个部门之间的博弈甚至对立。整体性运作的中心目标就是使政府的功能进行整合，以便有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命[11]（p472）。

同时，整体性治理的核心内容是充分运用信息技术，以服务公民需要为治理的主导理念，通过协调、整合包括信息系统、治理层级、公私部门及其功能、责任机制，以达到为公众提供更为有效、更加合理的服务目标的政府治理模式；
它强调政府之间以及政府组织与非政府组织之间的协同、合作和整合机制的综合运用，其优势在于通过整体性的治理方式即协商、整合的方式使公共服务主体协同合作，为公众提供无缝隙公共服务[12](p61)。所以，整体性治理包括以公众利益为治理导向、政府部门间基于统一的治理目标进行协同合作、公私主体间的密切配合以及科学信息技术的运用，体现了治理理念、治理主体、治理模式以及治理手段的系统性和整体性，即在统一的治理目标前提下，通过整合、协调治理资源和主体，构建应对碎片化政府和符合时代要求的公共事务治理体系。

也就是说，生物安全整体性治理在肯定政府主导生物安全治理工作的前提下，一方面更为注重政府作为生物安全治理的整体性和权威性角色，并通过明确统一治理目标和 “链条性” 行政管理模式来明确各政府部门的职责分工，进而克服因政府部门利益导向而造成的政府职能分散和孤立现象，实现政府各部门行政资源利用效率的最优化；
另一方面，生物安全整体性治理在整合政府治理资源和手段的同时，更注重对被不同政府部门控制的公众利益进行整体化，把保障人民生命健康与维护国家安全同时纳入生物安全治理的总体目标当中，推动政府回归到解决公众关切事项的正确轨道，进而实现公众对于政府的依附和信赖。

（四）生物安全整体性治理符合国家治理体系法治化发展方向

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：
“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”[13]，这不仅为国家治理体系法治化发展指明了方向，而且为实现生物安全整体性治理提供了理念上的依据和指引。随着以《中华人民共和国生物安全法》为核心的生物安全法律体系不断完善以及各地方生物安全法治建设实践的深入，生物安全治理法治化进程也将更具系统性和规范性。

在生物安全治理法律体系建设方面，生物技术产业发展要求国家至少提供两个层面的法律制度:第一，基于生物技术产业作为国家经济发展的重要力量而提供一般的法律制度。第二，基于生物技术产业的特性而提供特殊的法律制度。包括基于生物技术产业的技术性、生物资源依赖性、生物技术产业发展带来的伦理观挑战以及生物技术的应用范围广且关乎人类健康与环境安全的特性的各项法律制度[14](p57)。生物技术产业发展的法律支撑需求也在一定程度上反映了我国生物安全治理的立法建设方向，即生物安全治理的法律体系不仅应当符合新形势下生物安全风险预防的系统性、领域性特征，而且应随着生物技术产业的发展而进行更新完善并具有法律体系的内在协同性与外在协调性特征。目前我国生物安全相关法律规范呈现一定的分散性和领域性特征，并且主要针对具体领域的生物安全问题进行法律规制，致使我国生物安全立法往往以个体领域的立法理念和法律制度来应对具有整体性、系统性的生物安全风险，反映出生物安全立法体系与治理需求存在一定的脱节。随着《中华人民共和国生物安全法》的颁布，我国生物安全立法体系也亟待向整体化、系统化方向实现转型升级，从而为生物安全治理的法治资源整合与生物风险的整体性应对提供可靠的制度支撑。

国家治理体系的法治化是法治中国建设的主要内容[15](p50)。实现生物安全治理的法治化必须借助法律的手段，树立整体性生物安全治理思维，明确生物安全治理体系中各主体的权责界限，进而构建一种新的符合生物安全治理需求的治理秩序。实现生物安全治理的法治化，首先要从总体国家安全观的角度审视我国生物安全治理局面，并在此基础上整合当前我国生物安全治理资源，为我国生物安全治理工作提供新的具有规范性、可预测性的治理秩序。在此背景下，不仅法律作为一种关键的改革和保障手段为生物安全治理法治化提供了现实保障，而且生物安全整体性治理对于法律保障机制的系统性、整体性建构和运用也符合国家治理体系法治化的发展方向。

生物安全的整体性治理是基于生物安全风险类型多元、治理技术复杂以及涉及多主体协作等因素，对生物安全内涵的整体性把握以及对现有治理资源的整合，实现治理目标与治理手段的协调。然而，在当前历史背景下，生物安全治理与国家安全密切相关，需要立足于国家对于生物安全治理的主导性前提，从多个方面把握生物安全与整体性治理的内在关联，进而明确我国对于生物安全整体性治理的真实需求。

（一）生物安全治理以总体国家安全观为指导思想

随着生物安全被纳入国家安全治理体系，新时期背景下的总体国家安全观内涵不断拓展和延伸。《中华人民共和国生物安全法》第三条也明确了 “生物安全是国家安全的重要组成部分。维护生物安全应当贯彻总体国家安全观……” 等内容。总体国家安全观坚持系统论思维，对当前与今后事关我国国家安全的重要领域，如国土安全、政治安全、经济安全、社会安全、生态安全、文化安全等安全维度进行了系统思考，提出了实现国家安全的基本机制与主要着力方向，是指导当前与今后包括生物安全在内的我国国家安全建设的指向标[16](p37)。生物安全治理以总体国家安全观为指导思想，不仅体现出生物安全在我国国家安全战略布局中的重要地位，而且也说明我国的生物安全治理必须以维护国家安全为前提和准则。也就是说，生物安全的整体性治理除了涵盖生物安全风险的全面防控、规制手段类型化、治理主体多元化等方面内容以外，其首要前提则是以总体国家安全观为指导思想，并且在国家主导下通过各种途径实现对国家生物安全的整体性保障。

以总体国家安全观为指导思想的生物安全整体性治理由国家统一领导，在系统性的国家生物安全体系中综合运用各种治理手段、资源，并协调发挥不同类型治理主体的积极作用，通过对各类生物安全风险的有效防控来实现维护国家安全、保障人民生命健康、促进生物技术产业发展等治理目标。在实现整体性治理过程中，政府作为代表国家行使行政职能的主体，必须首先树立整体性、关联性的治理思维，在行政管理过程中树立统一的行政目标，并且通盘考虑治理目标实现过程中对于其他行政事务的影响。但是，在生物安全治理过程中，整体性的考虑则体现为在生物安全被纳入国家安全体系背景下，除了应当结合各领域生物安全风险的特征采取针对性手段进行防范以外，更需要把生物安全与国民安全、领土安全、主权安全、政治安全等内容置于国家安全体系中进行关联性考量。由于西方整体性治理理论发端于新公共管理改革造成的碎片化政府问题，其关注重心在于整合治理资源，改善和提高政府公共事务管理能力，而我国生物安全治理对于整体性治理的引入和借鉴则是从总体国家安全观的角度对生物安全治理工作进行战略性考虑，对于整体性治理理论的参考必须从更为宏观的国家安全角度予以考量。所以，必须明晰总体国家安全观与整体性治理之间的内在关联，并且在此基础上对整体性治理理论进行完善和调试，契合我国推动生物安全进入国家安全体系的战略目标。

（二）生物安全治理以权威性的领导机制为核心

生物安全作为国家安全体系的重要内容，不仅需要对多个领域的不同类型生物安全风险进行系统管控，而且这种管控也离不开政府多个职能部门的密切协作。国家在开展生物安全治理过程中对于各项资源的调配，必须是基于整体性生物安全风险预防的目标，在一个强有力的领导机制下进行，从而通过生物安全治理的整体性运作机制来应对同样具有整体性、系统性的生物安全风险。

生物安全整体性治理除了包括治理体系系统性，治理手段综合性，治理主体多元性以及治理目标多样性以外，更强调领导机制的权威性、统一性。根据《中华人民共和国生物安全法》第四条 “坚持中国共产党对国家生物安全工作的领导，建立健全国家生物安全领导体制” 的规定，我国生物安全的整体性治理必须是在中国共产党的领导下，并通过国家生物安全领导体制的密切部署和统一调配来建立健全生物安全整体性治理的各项机制从而实现最终的治理目标。由党和国家在顶层设计对生物安全治理工作进行统一领导和部署，不仅是生物安全治理在领导机制方面对总体国家安全观的深入贯彻，体现了生物安全与国家安全的密切相关性，而且此种权威性的领导机制也更利于直面当前我国生物安全治理存在的各主体协作缺失、治理资源分散等现实问题，进而在手段、目标等方面推动实现生物安全的整体性治理。

此外，国家治理体系的法治化继续推进，将使得利益集团更加多元，多元利益的冲突也将较原来激烈，而整体性治理基于公众利益的导向性，也自然把多元利益的平衡纳入公共事务管理的主要目标中。同时，国家治理体系的法治化需要多元主体共同参与、协调、合作。作为执掌着强大权力的政府，应当克服对社会组织与机构、私人机构和公民的恐惧与偏见，放下毫无根基的傲慢，体悟多方主体的共存共荣关系[17](p47)。由于生物安全治理具有高技术性、跨领域性等特征，开展生物安全治理工作除了维护国家安全和保障社会公共利益以外，还应当在国家的统一领导下发挥整合社会组织、专家学者等社会主体的积极治理价值，即一方面通过保障社会主体参与治理的权利来推动生物安全治理领域多元利益的平衡，另一方面也体现出生物安全整体性治理注重通过多主体协作来实现各方治理资源整合的内涵。

（三）生物安全治理对整体性的组织协调机制有着现实需求

由于分工细密、层级分明、单一部门、单一职能的单个治理机构无法实现有效的治理，需要跨功能、跨组织的治理机构的联合行动，包括中央和地方政府、地方政府部门间、政府与私人组织、社会团体等联合实施整体战略[18](p46)。而整体性治理主要解决包括政府部门之间治理责任的互相推诿，治理目标因政府部门的独立性而产生重叠和分散，治理手段固化，部门之间在分散化的治理体系下热衷于维护自身利益而忽视彼此间的信息沟通协作，以及公众作为治理体系中应然的利益获得者难以与政府之间建立有效的利益诉求渠道等问题。虽然我国在应对疫情过程中取得的显著成绩已体现出多部门协作对于应对生物安全风险的积极价值，但是受我国现实国情的影响，生物安全治理实践中仍存在政府部门基于自身权责范围的考虑而进行孤立性行政活动，进而造成政府的权威性和整体性被行政部门所分化。

生物安全治理能力是生物安全治理主体依托国家生物安全治理体系的功能发挥，有效实现国家生物安全治理目标和任务的能力。生物安全治理能力的现代化取决于生物安全治理主体的结构和能力，依赖于整个生物安全治理体系设计的科学性和规范性，直接体现于国家生物安全治理体系的运行效果[19](p76)。然而，在我国生物安全治理实践中，生物安全的条块分割管理体制导致主管部门的 “条条” 与地方政府的 “块块” 之间、各主管部门之间以及部门内部的 “条条” 之间存在信息壁垒，部门之间缺乏协调与合作机制，单个部门、单一领域面对风险的泛在性与系统性难以作出全面、科学的判断，而且错综复杂的监管体制难免出现 “管理空白” ，使一些不确定的风险变成确定性的损害[20](p36)。由于生物安全涉及新发突发传染病防控、外来物种入侵管控、生物技术研发安全保障、生物恐怖与生物武器威胁防范等多个方面，并且随着生物技术的不断发展和应用，生物安全风险的类型也将呈现多元性、高技术性等特征。在此背景下，政府代表国家在行使生物安全治理职能时，也应当基于生物安全风险的系统性演变来建立健全具有统一性、协作性的生物安全治理组织协调机制，从而以整体性的组织协调机制来应对多元性、高技术性的生物安全风险。

对法治认识以及其他任何事物进行历史考察，需要不断审视法治认识是否具有逻辑规律问题，也就是历史的内在发展规律问题[21](p6)。整体性治理的法治逻辑不仅包括传统的法律规范创设、主体权限设置、司法保障机制等内容，而且还需要对法律规范之间的融合与冲突、法治主体间的利益冲突与平衡问题进行整体性考量。为实现把生物安全纳入国家安全体系的治理目标，必须立足于我国现实国情，从整体宏观的角度对生物安全整体性治理的法治逻辑予以明晰，实现生物安全治理由一般理论向法律原理的转变。

（一）整体系统的法治思维

法治逻辑需要以法理丰富其内容，以明确的法治、法律等定义塑造法治话语体系。法理思维对法治逻辑的促进是双向的，法治话语体系要想转化为话语权，还需要思维方式的支持。只有在思维规则体系的运用中，才能消除解释的冲突以及逻辑关系的断裂[22](p5)。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须以系统论的逻辑思维方法统筹推进国家治理各领域法治建设，就是要站在改革发展全局和国家战略整体的层面，深刻把握法治建设与 “五位一体” 总体布局和 “四个全面” 战略布局各个国家治理领域以及国家治理能力其他各个方面之间的内在辩证逻辑关系，统筹推进国家治理各领域的法治建设[23](p14)。由于生物安全风险随着生物技术产业和社会发展而不断变化，长期以来我国生物安全的法治思维主要是从维护生态安全、保障人民生命健康等角度展开，缺少对国家安全的关注。在此种思维模式指导下，容易产生治理目标分散、治理主体尤其是政府部门之间分工不明确以及治理效果不佳等问题。随着我国树立总体国家安全观以及生物安全纳入国家安全体系进程的推进，生物安全整体性治理则体现出对整体系统的法治思维的贯彻。

法治思维是引导生物安全治理法治化的核心思想和指导理念，生物安全治理的法治化只有在法治思维的引导下，才能结合我国生物安全治理现实国情与法治基础针对性地创设生物安全法律体系、规范，明晰生物安全治理主体范围与权责界限，以及对生物安全治理的司法保障机制进行合理涉及等，体现出整体系统的法治思维在生物安全治理领域对生物安全立法、法律实施、权利保障等内容的引领和指导。同时，整体系统的法治思维也明确地反映出了生物安全的法治化目标并不在于生物安全治理领域的法治化，而是基于总体国家安全观的考量，把生物安全治理纳入国家安全体系建设的法治化轨道，通过在该具体领域的法治建设进程推动整体国家安全层面的法治化。所以，整体系统的法治思维作为生物安全整体性治理的逻辑起点符合当前我国生物安全治理法治化的现实需求，并且通过对整体性治理理论的调试和完善最终使其符合当前我国建设国家安全体系的现实要求，反映出我国建设现代化生物安全治理体系进程中仍然是基于我国现实国情和社会基础对于外来理论和经验的辩证思维和甄别借鉴。

（二）具有整合性的法律实施机制

生物技术产业发展法律保障由多个部门法规范组成。从生物技术产业参与者的角度看，它包括生物技术研发规范、知识产权保护及技术转让法律制度、生物技术公司成立和发展法律规范、生物技术诉讼规则等。从行政管理者的角度看，它包括产业促进和风险防范两个方面的法律规范[24](p54)。生物安全治理的法律实施机制主要是指以政府为代表的行政主体依据法律授权进行的各类行政行为，并且基于不同类型的行政行为由生物安全治理的协调机制、决策机制、执行机制、服务机制、监督机制等内容组成。生物安全治理法律实施机制的整合性主要是基于整体性治理理论对于政府治理资源和管理权力的整合，从而使得政府的治理行为基于整体性的目标而具有统一性。

在法律实施机制的整合性方面，虽然生物安全应急管理职能多部门承担是现代分工的常态，但应同时具备整合能力。生物安全事件发生、发展、演化和危害后果等各环节具有系统性，致害生物因子也往往跨越人和动物、不同区域间相互传播，这与职能分割、分散又缺乏整合的状况产生矛盾[25](p26)。我国在应对疫情过程中，各级政府与部门在国家的统一调度指挥下取得了显著成绩，体现了生物安全风险应对过程中多政府跨部门协作配合的重要性。同时，疫情防控期间暴露出的各项问题也反映了我国突发公共卫生事件乃至生物安全风险应对管理机制的部分环节仍有待完善。在应对具有跨领域性与动态发展性的突发公共卫生事件过程中，各个分散的、独立的政府部门都在法律授权下成为法律执行主体，而当面对需要进行统一性、整体性行政行为来应对的问题时，此种法律执行机制不仅进一步削弱了作为行政主体的政府的权威性和整体性，而且政府治理权力被下放到各政府部门后，如果缺乏统一协作的整合机制，则作为个体的政府部门容易基于自身利益而选择具有明显个体化特征的治理对策。

法律实施机制的设置初衷是通过政府行政能力的发挥来实现法律规范乃至法律体系对于某项公共事务期待的治理效果，即通过合理有效的行政行为来落实代表着统治阶级广泛利益的法律规范。然而，随着分工的细化，以政府职能部门为主体制定和执行政策使整个政策系统的复杂性不断提高。条块分割加剧了机构、利益、责任的离散化，政府各职能部门制定的目标和手段之间存在冲突或者不协调[26](p109)。生物安全法律实施机制的整合性更为关注作为法律授权的行政主体在解决公共事务问题尤其是跨领域、跨区域的生物安全问题时，基于整体性思维的考量，通过治理资源和治理权力的整合提出更具有整体性、针对性的对策。

（三）公平正义的法治价值逻辑

法律的其他价值目标必须统一于正义这个目标中，只有正义这个目标充分实现了，其他目标才有可能真正实现，才具有合理性，而不至于为一种祸害[27](p13)。虽然法治的公平正义内涵极其广泛，难以对公平正义的定义与范围作出准确界定，但是由于法治以维护公民权利作为重要取向，维护公民权利的关键手段则是对于掌握公权力的行政主体的行政行为予以规制和约束，因而对于公权力的制约成为贯彻公平正义的重要体现。生物安全整体性治理是基于整体性的国家安全体系角度对生物安全治理工作进行总体布局和规划，并且注重对当前行政主体及其权力进行整合和优化，通过更具有效率性的行政行为来实现生物安全治理能力的提升。对现代环境问题的治理，主要是要依赖于行政权这一积极、灵活、富有效率的公共权力[28](p33)，并且根据环境资源和生态系统的公共性特征，环境治理要求在环境保护问题上有 “集体行动” ，而目前最经济也最通行的办法就是由政府组织环境保护行动[29](p79)。作为主导生物安全治理主体的政府，拥有依据法律授权管理各项生物安全事项的权力，同时政府作为更广泛主体利益的代表者，其生物安全治理的行政行为的范围与方式还应当以保障公共利益为重要标准。也就是说，生物安全整体性治理对于法治公平正义的贯彻体现为对政府当前分散的、独立性的治理资源与权力进行整合，使政府这一行政主体始终以高效率的行政行为履行其公共利益代表者的职能，进而实现生物安全治理的公平正义。

与此同时，社会公权力代表了市民社会生成和发展的必然趋势，代表了现代社会格局变迁的新动向[30](p125)。在应对跨领域、跨区域的公共事务过程中，政府除了坚持其主导性职能以外，还应当注重与社会主体的协作配合，使自身与社会主体共同为了短暂的或者长期性的治理目标而努力。生物安全整体性治理除了注重对政府自身治理资源和权力进行整合以外，还包括对社会主体治理能力的关注。在包括政府、社会组织、公众等多元利益主体共同参与的生物安全治理体系中，政府与社会主体之间存在的协作障碍因统一的治理目标而消弭，各方主体基于生物安全整体性治理的结果性导向而积极参与治理活动并且形成最有效的治理合力。基于生物安全风险的跨领域性、复杂性等特征，政府及组成部门往往难以独自应对解决各类生物安全治理问题，需要在特定领域进行过深入研究和具有丰富治理经验的专业机构、专家学者、社会组织等社会主体的参与，为政府生物安全治理的决策提供客观全面的科技和专业知识的支撑。此种治理模式对于公平正义价值的实现不仅是发挥多元利益主体合力提升政府行政效率，而且也是通过把社会主体纳入生物安全治理主体范围，从程序正义的角度实现生物安全整体性治理的公平正义。

法治进程具有渐进性，它是各种社会因素、社会力量共同促进、逐步积累的结果，制度建设、观念更新、行为模式的改造、对公共权力的有效约束等，都只能是一个渐进的过程[31]（p106）。构建生物安全整体性治理的法治进路，除了依据我国现实国情对整体性治理理论进行参考以外，还应结合生物安全治理的现实特征与法治需求，运用法律手段构建生物安全整体性治理的法治秩序，进而实现生物安全整体性治理机制与现实社会需求的衔接。

（一）树立风险预防的法律原则

在风险社会背景下，传统生物技术和新兴生物技术的不断变化发展在为人类社会带来科技的便捷性和高效性的同时，各种跨领域的生物安全风险也应运而生，给人类社会经济发展制造了潜在的威胁。生物安全整体性治理的主要目的则是从整体性风险预防和应对的角度，通过对各种治理资源进行整合与调试，形成整体性的治理合力来应对具有系统性、复杂性的生物安全风险。对于我国这样一个现代生物技术迅速发展，同时经济社会发展对环境资源的压力越来越大的国家而言，在生物安全领域遵循风险预防原则和谨慎发展原则，是一条必由的法治路径[32](p163)。随着生物技术产业的不断发展，生物安全风险隐患的类型和领域也逐步扩大，由于生物安全问题一旦发生往往会造成不可挽回的巨大损失，所以对于生物安全风险的应对必须基于其严重的后果性进行超前的风险研判和应对，而把风险预防作为生物安全整体性治理的法律原则，则可为立法者以及生物安全治理者在整体性治理的框架下提供法律原则方面的依据和支持。

把风险预防原则作为生物安全整体性治理的法律原则，符合生物安全整体性治理的整体性风险防范、整合治理资源等内涵要求，且对于风险预防原则的贯彻也需要借助整体性治理思维去构建具体的法治贯彻路径。科学技术作为一种认知世界和改变世界的手段，其发展程度也对风险认知有相当大的影响。人类认知水平的局限性是自我发展能力(如科学技术的有限性)造成的，但不应因自我能力不足而否定客观存在的风险性[33](p66)。在实现生物安全整体性治理过程中，作为治理主导主体的政府以及社会组织、公众等参与主体对于生物安全风险的认识各不相同，对于风险预防原则的把握与贯彻也缺乏统一标准和范围。此时，把风险预防原则作为具有权威性、宣示性的法律原则予以明确，不仅可以统一不同主体有关生物安全风险的认识，形成各治理主体对于生物安全风险的共识，并基于此采取一系列的防范措施，而且也可为生物安全整体性治理的具体实践提供坚实的法律支撑。

（二）明确生物安全立法的整体性定位

纽曼认为法治中附加的内容不仅严重曲解了法治的本义，而且致使法治 “就像通货膨胀中的货币一样无法承载起太多的价值” 。如果把这些附加因素清除出去，就会清楚地发现法治的本义就是 “法律和秩序”[34](p116)。在整体性的生物安全立法体系中，需要在整体性治理的理念下，基于对生物安全风险整体性应对的法治思维，整合相关法治资源，通过系统高效的法律运行机制来促成生物安全整体性治理的法治秩序。近年来，生物安全法律研究成为理论界和实务界甚至社会公众关注的重要问题，但立法进展并不顺畅，其中既有学术研究本身的因素(如对生物安全风险和生物安全损害的认识、对生物安全法律规制框架的构想等)，也包括部门间协调的因素(如立法由谁主导、管理体制如何确定、部门分工如何规范、专门立法和现有政策与立法以及相关实践如何衔接等)，还包括立法机关的推动力度以及社会公众的意识等方面的因素[35]（p83）。生物安全整体性治理的立法体系除了纳入以《中华人民共和国生物安全法》为核心的生物安全法律体系以外，还需要从整体性的角度对生物安全立法的基本原则、基本制度以及生物安全法律体系与其他法律体系的衔接性进行明确，进而实现生物安全治理法治资源的整合并促成生物安全整体性治理的法治秩序。

随着《中华人民共和国生物安全法》的颁布以及地方生物安全立法实践的深入推进，我国生物安全法律体系也将为生物安全整体性治理提供制度依据。在实现生物安全整体性治理的过程中，建立健全生物安全法律体系除了需要以《中华人民共和国生物安全法》为核心完善国家与地方相关立法以外，还应注意的是：一方面需要实现该体系内部各个法律规范之间的协调性与系统性，对法律规范之间的冲突与矛盾进行及时平衡；
另一方面也应强调该法律体系与外部其他相关法律的衔接性，即通过法律体系之间的衔接与协调实现整体性的法律规范，为实现整体性的生物安全治理提供支撑。所以，生物安全立法的整体性定位不仅包括法律规范基于生物安全风险的跨领域性、系统性而进行的全面系统规制，而且还应当把生物安全立法置于我国整体性法治建设当中，实现生物安全立法与其他领域立法之间的互通协调，进而在实现生物安全治理法治化的同时，也在整体国家法治发展的背景下促进生物安全立法体系的不断发展完善。

（三）强化政府生物安全治理的主导性角色

随着我国生物安全立法的不断完善，政府有关生物安全治理权责逐步被明确，并且在此过程中立法者更为注重政府之间、政府部门之间以及中央与地方政府之间的互动协作，不仅反映出生物安全治理法治化进程中对于资源整合以及协作性生物安全治理的关注，而且也意味着在构建现代化生物安全治理体系以及实现生物安全治理法治化进程中，政府应当从整体性与权威性两方面来发挥生物安全治理职能，同时在此过程中注重整合治理资源来提升治理效率。

在政府主导生物安全治理的整体性方面，整体性治理理论初衷是对政府的治理资源进行整合，提升政府行政效率，而生物安全整体性治理需要在整体防范生物安全风险的目标下实现行政监督管理机制的协调性和高效性。生物安全风险防范需要多部门对跨领域复杂性的生物安全风险进行系统性预防，需要在统一的组织协调机制下发挥不同职能部门的行政职能，最终形成统一的生物安全风险预防对策。以行政许可为例，部门政府行政行为一旦丧失对外独立存在的必要性，单独的行政行为则从外部行为转化为内部行为的一个程序，从具有最终法律效力的行政行为转变为阶段性行政行为。在行政权力运行轨迹上，各个原本独立存在的行政许可事项失去了独立存在的价值，转变为综合许可的条件之一或者其中的一个步骤。相对集中行政许可权改革是克服部门式审批制度所导致的行业准入过程的碎片化并整合部门权力的改革措施，推动了碎片政府朝着以为公众提供整合性公共服务为核心的整体政府方向发展[36]（p22）。也就是说，在整体性治理的视角下，生物安全监督管理机制把传统的具有明显个体性特征的各个政府行政部门的角色进行了弱化，降低了各个政府部门对于生物安全风险预防的独立性，将各政府部门职权行使过程置于更具有整体性的政府决策环节之中，进而使政府的职权行使从维护部门利益回归到整体性的保障公众利益的轨道上。

而在实现政府生物安全治理的权威性方面，政府作为主导公共事务管理的主体不仅在法律上享有开展公共事务管理的各项权力，而且在与社会主体交往过程中也应当是基于行政合法性与合理性来实现自身执法权威并获得社会公众的信任与支持。然而，在碎片式的政府行政模式下，政府依法行政的任务与考核标准往往来自上级政府或相关主管部门，作为政府组成部分的行政部门也面临着来自本级政府的考核，由此容易产生政府及其组成部门基于自身行政绩效压力而选择更偏重自身个体利益的行政方式。所以，实现政府生物安全治理的权威性，仍然需要基于整体性的理念。除了首先要树立保障生物安全，维护公共利益的治理目标以外，还应当建立健全与该整体性目标相匹配的灵活性考核机制，解放政府的治理思维与资源，真正投入符合社会期待的治理工作中，进而通过公众参与、公开公正执法、高效行政等方式来保障自身在生物安全治理过程中的权威性。

生物安全整体性治理以推动国家生物安全纳入国家安全体系为重要目的，必须跳出传统整体性治理理论中注重强调政府整体性的思维，把总体国家安全作为整体性思维的逻辑起点，在国家安全体系中将生物安全的治理与国土安全、政治安全等国家安全内容协同考量。与此同时，由于生物安全涉及传统和新兴的生物技术领域，并且生物安全风险类型、领域不断变化和丰富，所以必须在整体生物安全风险防范的视角下对生物安全治理工作进行全面考察。我国生物安全整体性治理的逻辑起点是在总体国家安全观以及国家安全体系的视野下贯彻生物安全治理的整体性法治思维，并且结合生物安全治理的现实法治基础，吸收整体性治理理论中有关整合政府治理资源、克服行政部门个性化决策，实现公众利益保障等特征，最终形成符合当前我国生物安全治理现实需求的整体性治理的法治秩序。同时，随着生物技术的发展，生物安全风险将更具跨领域性与复杂性，今后生物安全整体性治理的法治进路除了强调生物风险预防、立法以及政府治理整体性以外，还应对整个生物安全治理进行动态化发展，实现生物安全整体性治理在法治化进程中的逻辑自洽性与实践效率性。

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