论推进村级组织负责人“一肩挑”的制度性优化

池建华

(南京农业大学 人文与社会发展学院，江苏 南京 210095)

村民自治是基层群众自治制度的重要组成部分，《中国的民主》白皮书指出：“人民群众在基层党组织的领导和支持下，依法直接行使民主权利，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”[1]党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，《关于加强和改进乡村治理的指导意见》(中共中央办公厅、国务院办公厅2019年6月印发)进一步提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这是“对当代中国乡村治理体系认识不断深化的结果”[2]。作为领导核心的村党组织与作为群众性自治组织的村民委员会之间的关系是否协调，直接关系到乡村治理的效果。“从理论和制度上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的”[3]173，但实践中存在着一些制度性障碍，特别是需要“规范村党组织书记兼任村民委员会主任”[4]，保障村党组织和村民委员会在法治框架内各自发挥积极作用。本文着重从法治角度分析村党组织领导与村民自治的制度衔接与实践问题，分析村党组织书记担任村民委员会主任的法定程序，特别是要厘清村党组织书记与村民委员会主任的不同身份及其职责，最后通过具体的司法案例来考察村党组织书记与村民委员会主任这两种身份的司法适用问题。

我国农村党组织不只有“村党支部委员会”这种形式，还有“村党的委员会”“村总支部委员会”等两种形式，有的地方还设立“村党小组”。完善村党组织对乡村治理的领导是当前农村基层民主政治建设的重要内容，其中一项是推进“一肩挑”，这是当前我国在基层范围内进行“国家的空间再造”[5]的一种手段，指的是一人同时担任村党组织书记与村民委员会主任。《中国共产党农村基层组织工作条例》提出：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村‘两委’班子成员应当交叉任职。”《关于加强和改进乡村治理的指导意见》也再一次明确要求：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村‘两委’班子成员应当交叉任职。”目前的法律制度和基层群众自治制度框架内，并不存在村党组织书记不能担任村民委员会主任的制度障碍，但是需要坚持法治原则，严格遵循相关法律程序。无论是村党组织书记还是村民委员会主任，他们都应当成为乡村建设过程中的“乡土法杰”[6]，从而促进法治乡村建设。

1.村党组织书记在村民委员会选举中享有选举权和被选举权

《村民委员会组织法》第13条涉及到选举权和被选举权，明确除了“依照法律被剥夺政治权利的人”之外，“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。村民委员会选举的核心是哪些村民可以参加选举进行投票，哪些村民可以被选举为村民委员会主任或者成员。村民委员会选举，以本村户籍为基础，以长期居住为补充，对于长期居住的外来人口则必须由村民会议或者村民代表会议同意。因此，除依法被剥夺政治权利之外，村党组织书记或者村党组织中的其他成员都有权参加村民委员会选举，也可以当选为村民委员会成员或者主任。

2.村党组织书记可以成为村民委员会选举的候选人

《村民委员会组织法》第15条规定，村民委员会选举存在提名候选人程序，当然在实际选举过程中，拥有选举权的村民还可以选择其他非候选人，这在法律上也是允许的。根据民政部2013年5月2日发布的《村民委员会选举规程》，在村民委员会选举中也可以采取无候选人的方式，一次投票直接产生。在无候选人的情形下，农村基层党组织中的书记或者其他成员都可以当选为村民委员会成员或者主任，这也是没有法律制度障碍的。

关于候选人人选，在采取提名候选人的村民委员会选举中，村民应当从全体村民利益和本村的整体利益出发，向村民选举委员会推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。《村民委员会选举规程》也规定，村民委员会选举中候选人的名额应当多于村民委员会应选名额，以体现直接民主选举的价值和意义。从候选人的标准来看，农村基层党组织中的任何成员，只要符合上述要求，也可以成为村民委员会成员候选人。

3.村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任的制度路径

2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对《村民委员会组织法》进行了修订，此次修订将村民委员会的任期由原来的每届任期三年修改为每届任期五年。《中国共产农村基层组织工作条例》将村党组织的任期规定为每届5年，在任期时间上与村民委员会每届5年一致，从时间范围上保持一致性。村民委员会选举是村民自治的基础，村民委员会主任和其他成员都必须由村民直接选举产生，任何组织或者个人都无权指定、委派和撤换。因此，村党组织书记担任村民委员会主任必须通过法定程序。综合各地实践及相关程序，村党组织负责人担任村民委员会主任的制度路径主要有以下三种：

其一，村党组织书记通过参加村民委员会选举成为村民委员会主任。村党组织书记本身就可以按照法定程序参加村民委员会选举，并被村民选举成为村民委员会主任，此程序并不存在制度障碍。在当前乡村治理实践中，民主选举已经在全国各地乡村开展多年，其程序已经较为规范，并且有《村民委员会选举规程》等专门性规章予以规范。如果村民委员会选举中存在候选人提名环节，村党组织书记可以成为村民委员会主任或者成员的候选人；
如果村民委员会选举采取直接选举方式，村党组织书记也可以通过选举成为村民委员会主任。当前全国范围内并不是所有的行政村都已经实现“一肩挑”，目前的做法是村民委员会主任辞职，然后将村党组织书记列为新的村民委员会主任候选人，此种做法在程序上是符合法律规定的，但是另一方面却可能在实质上会影响村民自治的效果。例如，湖南省汨罗市白水镇某一村庄为做好党组织书记、村民委员会主任“一肩挑”试点工作，原来的村民委员会主任辞职，然后通过无记名投票选举该村党总支书记为新的村主任候选人。从程序上看，该村村民委员会主任由村民直接投票民主选举产生，村民委员会主任辞职也经过村民代表大会，但辞职的理由并不十分充分，并不能因为试点工作而辞职。另一方面，此处是“村民代表会议”接受辞职，是符合《村民委员会组织法》的，但是村民委员会是由所有具有选举权的村民选举产生，其产生基础与村民代表会议存在差异。根据当前村民自治实践，最好是由村民会议决定，在村民会议难以召开的情形下，可以由村民代表会议决定。在“一肩挑”试点推行过程中，首先应当尊重当前村民委员会主任由村民选举产生这一民主实践，应当等到本届届满或者出现其他法定情形时，方可实施。

其二，当选村民委员会主任后通过党内程序成为村党组织书记。将非党员的村民委员会主任发展成为党员，或者将是党员但不是村党组织书记的村民委员会主任通过党内民主选举成为村党组织书记，也是一种实现村党组织书记选任与村民委员会主任“一肩挑”的有效制度路径。村民委员会主任由村民直接选举，这是法定程序；
村党组织是由村内党员大会选举产生，属于党内制度安排。村民当选为村民委员会主任后，根据法定程序就能够在相对确定的时间开始履行其职权。但是如果此时村民委员会主任不是村党组织书记甚至不是党员，根据党内制度安排，此时可以将具有党员身份的村民委员会主任通过党内选举程序选举成为村党组织书记，但是对于非党员的村民委员会主任则需要履行相关的入党手续，才能实现村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任。

其三，候选村党组织书记参与村民委员会选举。除了上述两种制度路径之外，党的领导还可以通过考察村党组织书记候选人的形式予以实现。村民委员会换届时，乡镇党委可以在征求村党组织和村内党员意见的基础上，初步拟定村党组织书记的候选人，这些候选人通过法定程序参与村民委员会选举。如果其中一名候选人在村民委员会选举中成功当选村民委员会主任，那么该候选人在村党组织选举中就可以成为书记。推行“一肩挑”制度，关键是选任有能力的候选人，增强政策的实际执行效果。根据陕西省丹凤县《关于强化基层组织政治功能积极推行村党组织书记、村民委员会主任“一肩挑”的通知》，在村级组织后备干部培养过程中，要扩大选拔“一肩挑”村干部的视野，实现村党组织书记好中选优、优中选强，打破“就村里选村干部”的局限，要求各镇(街道)党委长远谋划，按照1∶2比例从带富能力强的村民、复员退伍军人、经商务工人员、乡村教师、乡村医生、大学生村官、退休干部职工等群体中和其他优秀分子中，储备党组织书记、村民委员会主任“一肩挑”后备干部队伍。在选举前就要在村民内部酝酿选任有能力的“一肩挑”候选人，并通过村民委员会民主选举加以检验。

4.村民委员会主任职务自行终止、辞职和罢免与“一肩挑”

根据《村民委员会组织法》，村民委员会成员也存在职务自行终止、辞职和罢免等情形，在不同的情形下都有可能使得村党组织书记和村民委员会主任并非同一人，此时通常会涉及到补选问题。关于村民委员会主任或者成员职务自行终止，《村民委员会组织法》第18条规定：“村民委员会成员丧失行为能力或者被判处刑罚的，其职务自行终止。”《村民委员会选举规程》规定：“村民委员会成员因死亡、丧失行为能力、被判处刑罚或者连续两次民主评议不称职，其职务自行终止。”对于村党组织书记来说，死亡、丧失行为能力也应当是其职务自行终止的原因，与村民委员会主任一致，此时需要进行补选，同时涉及到村民委员会主任和村党组织书记。而对于被判处刑罚的村民委员会主任，村党组织书记的这一身份还需要通过党内途径予以解除，然后通过法定程序产生新的合格“一肩挑”人选。

关于村民委员会主任的辞职，《村民委员会组织法》并没有专门规定。《村民委员会选举规程》规定：“村民委员会成员因故辞职，应当书面提出申请，村民委员会应当在三十日内召开村民代表会议，决定是否接受其辞职。村民委员会成员连续两次提出辞职要求的，应当接受其辞职。村民代表会议可以决定对辞职的村民委员会成员进行离任经济责任审计。”“一肩挑”之下，村民委员会主任也可以提出辞职，通过履行相应程序辞去村民委员会主任职务，而其村党组织书记身份也需要通过党内途径予以解除。还有一种情况，即“一肩挑”之下，村党组织书记辞去其党内书记身份，但仍然想保留其村民委员会主任身份，而村民委员会主任是由村民民主选举产生，因此除非出现法定理由、经由法定程序，否则村民委员会主任应当积极履行职责。例如，当前全国一些地区进行并村，但是原来的村民委员会主任及成员仍然在任期内，除非村民自己罢免，否则仍然有权依法履职。有村民委员会主任认为，他的村民委员会主任职务是原来小村村民通过民主选举选出来的，合法有效，他本人工作兢兢业业，是合格的村民委员会主任，他不想也不应该辞职[7]。合并之后，村党组织和村民委员会面临不同的处理方式，乡镇党委可以解散原来的村党组织，然后组建新的基层村党组织。但是原来的村民委员会是根据法定程序产生的，乡镇人民政府无权解散，只能在任期届满后再次进行民主选举。

关于罢免，如果村民选举出的村民委员会主任或者其他成员出现不能履职的情形，村民则有权启动罢免程序罢免不合格的村民委员会成员。《村民委员会组织法》第16条明确规定：“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由，被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。”《村民委员会选举规程》第八章也对“罢免”的启动和具体程序进行了规制。在乡村治理实践中也有罢免村民委员会主任或者村民委员会成员的现象。2018年11月，海南省定安县定城镇某村举行村民罢免村委会主任投票表决大会，通过法定程序罢免了该村村民委员会主任的职务，此人也是该村党支部书记，该县纪委监委依据党规党纪给予其开除党籍处分。在“一肩挑”之下，村民有权对村民委员会主任这一身份进行罢免，无权对村党组织书记这一党内身份进行罢免，只能通过向乡镇党委等上级部门进行反映。但是在乡村治理中也应当建立起党内违纪处分与村内监督的衔接机制，此人因村党组织书记身份而受到党内纪律处分，那么村内监督也应当建立相应的处理机制。如果“一肩挑”之下，其村党组织书记身份被撤销，则其村民委员会主任身份在法律上还是存在的，此种情况下也就出现了不是“一肩挑”。例如，2013年5月，北京市昌平区延寿镇某村党支部书记、村委会主任高某某接受监控器械代理商在营销推广过程中给予的礼金人民币4万元。调查期间，高某某主动退出违纪款项，2014年3月昌平区纪委给予高某某撤销党内职务处分。实际上在这种情形下，村内也应当启动监督程序，进行罢免，否则其村民委员会主任身份是不能被撤销。“一肩挑”之下，党内监督和村民监督应当在不同的层次中共同发挥作用，村民监督来源于村民自治，党内监督则来源于党纪党规，二者并行不悖。

推行“一肩挑”是我国应对农村领导力不足、村“两委”职责行使不协调等乡村治理难题采取的措施，解决村“两委”之间“个人间冲突”“组织间冲突”和“权力间冲突”[8]的一种举措，也是解决“领导权威”和“法律权威”[9]协调问题的一种措施。“一肩挑”的制度优势主要体现在两个方面：一是能够减少原来制度框架下村党组织书记和村民委员会主任存在的可能矛盾；
二是能够在一定程度上缓解当前农村基层领导力不足、领导人才缺乏的现实。但“一肩挑”可能只是在形式上解决了个人间可能存在的分歧，但实质上“并不能解决村支部和村委会本身的性质或授权关系所引出来的深层问题”[10]。

“一肩挑”之下，村党组织书记同时担任村民委员会主任，涉及到职权行使问题，更是两种组织不同职权的协调问题。有学者认为两种组织职权的划分“体现了党组织管方向性的大事，村民委员会管具体事务的原则精神，各自分工负责”[3]179，“一肩挑”之下，要求建立“党务、村务、财务等细分事务清单，不同事务采取不同的决策机制”[11]。村党组织对乡村治理的领导是全方位的，村民委员会的功能更加侧重于政治建设和社会建设方面。目前我国农村正在进行农村集体产权改革，建立农村集体经济组织，将原来属于村民委员会管理的经济事务剥离，以强化村民委员会为民服务的功能。一般来说，村党组织不能对外代表村，主要是在党内相关活动中履行相关职责。根据乡村治理事务的不同，一般是由村民委员会或者农村集体经济组织分别履行相应的职责。村民委员会主任是村民委员会的法定代表人，农村集体经济组织负责人是农村集体经济组织的法定代表人，“一肩挑”带来的另一个现实和重要问题是监督问题。村务监督委员会等监督机构是重要的监督组织。村务监督委员会主任提倡由非村民委员会成员的村党组织班子成员或党员担任，原则上一般不由村党组织书记兼任主任，也就是说不严格禁止村党组织书记担任村务监督委员会的主任。村民委员会主任或者成员不得担任村务监督委员会成员。村务监督机构的制度设计是为了监督村民委员会的职权行使，但是也可以通过列席村“两委”联席会议、向村“两委”提出村务管理建议等形式与村党组织发生关联。在村党组织书记和村民委员会主任的二元结构下，可能会形成比较良性的监督机制，但是在“一肩挑”之下，“原有的村支书和村主任分设模式下由二元权力中心形成的监督制约体系难以维系”[12]，如果“三元权力”中心集中于一人，即村党组织书记、村民委员会主任、村务监督委员会主任皆由一人担任，则会可能影响村务监督的实际效果，导致“监督效率明显下降，增大了农村权力滥用和腐败的风险”[13]。

“一肩挑”之下，村党组织书记和村民委员会主任虽然是一人，但是由于是两种身份，因此对其违纪违法行为的处理也是需要分别对待。此处以“中国裁判文书网”所登载的相关案例入手，考察村民委员会主任和村党组织书记这两种身份在司法实践中的具体适用。

1.村民委员会主任和村党组织书记在民事诉讼、行政诉讼中的身份

村民委员会主任或者村党组织书记参与民事诉讼，一般是因为以其民事主体身份参与民事活动时出现了民事纠纷。行政诉讼则通常是以村民委员会的名义提起，认为国家行政机关及其工作人员所实施的某种具体行政行为侵犯了村民的整体利益。在民事诉讼或者行政诉讼案件中，一般来说，村民委员会主任是“法定代表人”，村党组织书记是“委托代理人”或者“委托诉讼代理人”。相对来说，这两种身份在司法裁判中是区别处理的。例如，《沈某某、浦江县浦阳街道办事处某村村民委员会房屋拆迁安置补偿合同纠纷再审民事裁定书》中，被申请人(一审被告、二审被上诉人)是浦江县浦阳街道办事处某村村民委员会，住所地浙江省浦江县浦阳街道办事处某村，法定代表人是陈某某，该村村主任，委托诉讼代理人是黄某某，系该村党支部书记。(1)根据学术规范，此处所引裁判文书对村名、人名进行了隐名处理，下文亦做此处理。在有的司法裁判中，村党组织书记和村民委员会主任的身份并没有完全分离，可能将“村党支部书记”作为村民委员会的“负责人”。例如，《韩某、刘某某侵权责任纠纷执行实施类执行裁定书》中，被执行人是兴城市郭家镇某村民委员会，负责人是邓某某，系该村党支部书记。

在其他案件中还有将村党支部书记作为村民委员会“负责人”的情形，但都没有将其作为村民委员会的“法定代表人”。“负责人”的这一表述并没有法律上的来源规定，村民委员会主任作为法定代表人则是有明确的法律根据。《民法典》第96条则将“基层群众性自治组织法人”规定为“特别法人”。《民法典》第101条规定，村民委员会在法律上具有基层群众性自治组织法人资格，因此可以从事为履行职能所需要的民事活动。对于未设立农村集体经济组织的村庄，村民委员会也可以依法代行农村集体经济组织的职能。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第38条：“法人的正职负责人是法人的法定代表人。没有正职负责人的，由主持工作的副职负责人担任法定代理人”。村民委员会主任是村民委员会的法定代表人，这是司法裁判中应当坚持的。而村党支部书记等村党组织书记是村党组织的负责人，在“一肩挑”之下，二者的职责界限也应当明确，面对不同的事务需要使用不同的身份，否则在民事活动处理中容易引发纠纷。关于村党组织书记是该村“负责人”的提法尚没有明确的法律根据，只是在司法实践中有所体现。

在涉及“一肩挑”的案件中，也有将村党组织书记和村民委员会主任并列的情形。例如，《长治市上党区自然资源局与苏店镇某村民委员会行政处罚非诉执行审查行政裁定书》中，被执行人是苏店镇某村民委员会，法定代表人是贾某某，系该村党支部书记、村委主任。该村实行了“一肩挑”，文书也将村党支部书记、村委主任两种身份都加以罗列，并在前面定为“法定代表人”。此种表达并没有法律上的直接根据，村党组织书记目前尚不能成为村民委员会的法定代表人，因此需要审慎处理，不能突破现有法律制度框架。

2.村民委员会主任和村党组织书记在刑事诉讼中的身份

刑事诉讼中主要涉及到村民委员会主任或者村党组织书记的身份识别和处理问题，这与我国犯罪构成要件体系中的犯罪主体要件直接相关。某些刑事犯罪案件的行为人必须具有某种特定身份，否则在主体上便不适格，也就不能构成身份犯。村党组织、村民委员会成员是基层群众性组织成员，但是他们在依照法律从事公务活动时，便具有了公务身份，也就成为某些身份犯罪的犯罪主体。根据《全国人大常委会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作时，属于刑法第93条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。此处是直接明确指出了村民委员会这一群众性自治组织，并用“等”字涵盖其他农村基层组织。在当前农村村级组织体系中，除了村党组织、村民委员会之外，还有农村集体经济组织、村务监督委员会等。如果其他组织成员也承担了这些职责，那么也能构成相关犯罪。根据前述全国人大立法解释，村民委员会主任构成相关罪名是没有异议的，关键是村党组织书记这一身份有时会成为被告人或者犯罪嫌疑人的一种抗辩理由。

村民委员会主任或者村党组织书记如果在从事公务时的犯罪行为构成受贿，法院便会以受贿罪来处理。如果是仅具有村民委员会主任身份，则直接适用相关法律，但如果是仅具有村党组织书记这一身份，有时则会遇到被告人的主体身份抗辩。据最高人民法院发布的一份《受贿刑事通知书》，被告人是村党支部书记，但不是村民委员会主任，该被告人的抗辩理由是“既非国家工作人员，又未从事公务，不具备受贿罪的主体资格，原审适用法律错误”。最高人民法院给出的反驳理由是：“你作为农村基层组织成员，在协助人民政府办理关于宅基地的审批工作时，属于《全国人民代表大会常务委员会关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》第四条第一款规定的‘其他从事公务的人员’，具有受贿罪的主体身份。你利用担任江苏省泗阳县众兴镇某村党支部书记的职务便利，在金某某购买宅基地过程中，做村组工作，安排具体位置，并帮其办理有关审批手续，在性质上属于《全国人民代表大会常务委员会关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》第四条第一款规定的‘其他从事公务的人员，利用职务上的便利’，‘为他人谋取利益’。”

在“一肩挑”之下，村民委员会主任与村党组织书记同为一人，如果其行为触犯刑法，其身份属于村基层组织中的负责人或者工作人员，那么人民法院会根据这种身份适用法律。村党组织书记这一党内身份不能成为其逃避刑事处罚的辩护理由和意见。村民委员会主任作为村民委员会的法定代表人，在刑事司法实践中的身份认定更为容易。例如，有的刑事诉讼中还将村民委员会主任的当选证书作为书证的一种。根据《李某、刘某某骗取贷款、票据承兑、金融票证、高利转贷、职务侵占二审刑事裁定书》，上诉人(原审被告人)李某是乳山市城区街道办事处某村原党支部书记、村民委员会主任，法院在裁定书中列举了10种书证，其中有一项是“当选证书，证明2011年4月李某当选某村村民委员会主任”，此处并没有村党组织书记这一身份的证明材料。

村民委员会主任在刑事司法实践中是作为村民委员会法定代表人的身份是容易识别和适用的，“一肩挑”之下亦是如此。经济性事务是由农村集体经济组织负责，或者由村民委员会代行农村集体经济组织的经济性职能，村民委员会主任的身份要比村党组织书记的身份在法律上更有明确的法律根据。随着当前农村集体产权改革的深入，专门性的农村集体经济组织逐渐建立，在职能上逐渐与村民委员会相分离。有的地方将农村集体经济组织负责人的身份也纳入“一肩挑”之下，而有的地方在改革中则是农村集体经济组织负责人与村民委员会主任相区别开来，以“政经分离”形式增强农村集体经济组织的活力。

推行“一肩挑”，村党组织书记和村民委员会主任的身份合于一人，是应对当前农村人才不足、组织领导不力等现实问题而采取的针对性措施。但是，村民委员会主任和村党组织书记的职责在乡村治理职能上又是有差别的，在法律上的地位也是有区别的。党在乡村治理中的领导核心功能要与村民委员会的自治功能有机结合，村民委员会主任和村党组织书记都应依法履职，不能侵犯村民、集体和国家的合法权益。村党组织领导与村民自治要建立良性的制度衔接机制，并在乡村治理实践中不断予以完善，从而保障村民合法权益，维护农村社会稳定，促进农村经济发展，助力乡村振兴。

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