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    粤港澳多元纠纷解决机制的路径探索与展望

    时间：2023-07-01 09:35:01来源：百花范文网本文已影响人

    夏王梓

    (暨南大学，广州 510632)

    作为对外开放新格局下实施的重要战略部署，粤港澳三地的法律制度也随着经济领域的合作深入不断协调，助推纠纷解决机制的衔接整合，提升纠纷解决的统一性和开放性是关键。然而在“一个国家”“两种制度”“三个法域”现实背景下，粤港澳的法律体系各不相同，为粤港澳区域纠纷解决带来挑战。打造高水平法治化营商环境，硬实力至关重要，软实力同样必不可少。完善的纠纷解决机制不仅能为三地司法合作助力，减少因制度差异造成的法律冲突，而且区际多元纠纷解决机制的建构还可以推动我国在多元纠纷解决领域的国际化进程，把握国际法律服务发展的机遇，为我国未来提升区域乃至全球纠纷解决领域的话语权打下坚实基础。

    粤港澳大湾区建设是国家竞争力和创新能力的新载体，然而由于粤港澳法域不同，在法律规范与具体适用方面存在较为明显的差异，随着大湾区合作的不断深入，实践中综合考量各种现实因素，经协商选择了相对灵活的区际司法协助协议模式，即由最高人民法院代表内地与港澳签署司法协助安排，再分别通过最高人民法院发布司法解释、港澳直接刊宪或者完成本地立法，以此实现不同法域的诉讼规则衔接，从而完成与本地法律规范的衔接，积极探索有中国特色的区际司法协助路径。近年来，粤港澳三地还为解纷方式多元化作出一些积极尝试。例如香港特别行政区《调解条例》和《道歉条例》为多元化解决纠纷搭建了良好的法律框架。澳门特别行政区“社团社会”传统为发展多元化纠纷解决机制提供了较为优越的条件(1)蔡肖文.替代性纠纷解决机制在澳门的发展[J].司法改革论评，2014，(01).。广东则基于社会治理的实际需要，创建了“三级”综合治理平台，在有效整合纠纷解决资源、完善诉讼与非诉机制衔接、规范矛盾纠纷多元化解决方面进行了探索(2)邓少君.依法治国视域下多元化纠纷解决机制重构——基于广东省实践经验的分析[J].广东社会科学，2016，(01).。粤港澳在纠纷解决机制方面的共识,为区域构建共商、共建、共享多元化纠纷解决机制奠定了良好基础。最高人民法院同样考虑在进行充分调研的基础上，将运用多元化机制解决自贸试验区纠纷积累的有益经验推广适用于粤港澳大湾区。

    法治是最好的营商环境，完善纠纷解决机制能够使民商事争端得到解决, 保障经济合作不因制度差异受到影响，也保障争议当事人的合法权益。纠纷解决机制的有效衔接是粤港澳大湾区法治建设的重要内容，而基于法域各异与市场主导的现实，使得多元化成为粤港澳纠纷解决机制的必然选择。在粤港澳大湾区建设过程中，由于法域差异的客观事实与市场主导的动力机制，区域内纠纷解决机制的构建与完善依然存在一些问题.导致法律合作成本较高、难度较大，构建多元化纠纷解决机制仍面临着挑战。

    (一)立法尚未能为纠纷解决机制提供充分保障

    目前港澳与珠三角九个城市在法律体系、立法权方面存在明显的分割，两地法律法规、部门规章存在差异甚至较大冲突。因为“一国两制”的特殊性，港澳与广东省分别属于三个不同的法域，三地不仅在实体规则上存在明显差异，在送达、取证等程序事项上也各不相同。因管辖权导致的平行诉讼问题、送达取证的困难，以及最终执行无法到位等问题，给各方在纠纷解决过程中带来不便。粤港澳开展司法合作时间已久，但关于纠纷解决的规定较为宏观，由于针对法律冲突的机制尚未完善，缺乏高位阶的法律规范作为强力保障，使得推进司法合作依旧存在障碍。此外，在法律规范的具体实施上，港澳与内地各承不同的法律体系，除《基本法》附件三之外的其他全国性法律也不适用于港澳地区，因而港澳与内地合作在各项法律标准上也存在巨大差异。

    此外，粤港澳区域内市场的立法协同作用尚未完全激活，市场在立法环节中起到的作用有限。因地方立法权受《立法法》规范，遵循严苛的程序，不可避免滞后于日新月异的社会治理实践，而习惯和自治规范与社会实践同频共振,在调节社会生活方面与成文法相比具有一定的比较优势(3)刘作翔.当代中国的规范体系:理论与制度结构[J].中国社会科学，2019，(07).。社会治理需发挥行业规章等社会规范的积极作用(4)习近平.充分认识颁布实施民法典重大意义依法更好保障人民合法权益[J].中国人大，2020，(12).，在推进大湾区多元纠纷解决机制构建的过程中，要给予“软法”诸如行业规范等应有的重视。

    (二)缺乏解决法律冲突的更高层协调机制

    执法联动机制的缺位导致粤港澳区域执法联动处于低水平状态，协调大湾区内的行政关系是一项重大而复杂的工程。粤港澳三地除了联席会议外，几乎不存在其他的政务共享共商机制。政务信息的不流动，导致行为主体难以共同制定契合实际的政策，不利于司法合作的大规模开展。同时，意识层面也有不同程度的惯性思维，例如分段治理的定式根深蒂固。

    随着大湾区一系列司法协助安排及补充内容的制定，内地与港澳逐步形成较成熟的“双边协商、分别执行”区际合作规则生产方式(5)江保国，赵蕾.粤港澳大湾区纠纷解决机制的设计理念与实施策略论纲[J].理论月刊，2019，(04).，但内地与港澳司法协助安排不够健全，我国内地港澳之间的区际司法协助发展相对不平衡，缺乏共同参与的协商机制(6)谢雯，丘概欣.粤港澳大湾区建设中司法合作与司法保障的路径——以涉港澳民商事审判为视角[J].法律适用，2019，(09).，同时也缺少统一的机构协调，内地与港澳司法合作权限受阻，港澳之间司法合作权限较大，但是对于大湾区中的广东九个城市来说，与港澳之间在行政、立法和司法方面的权限并不对等。一些粤港澳政府间具有“软法”性质的合作协议在法律上的效力仍然不明确，且此类协议的实效也因责任条款的缺失受到明显限制，若不能形成更高位阶的协调机制，将阻碍区域内司法合作的开展。

    (三)区域法律服务资源发展不平衡且融通不充分

    粤港澳三地法律服务业发展水平不一致。相比于港澳，内地的法律服务起步较晚，发展较为滞后。以仲裁为例，内地多为地方政府依《仲裁法》设立机构，业务开展具有地域性，而港澳仲裁机构则具有民间性，始终在域内外市场的充分竞争中，机构仲裁还要面对临时仲裁的挑战(7)江保国.现实、愿景与问题：粤港澳大湾区建设中的仲裁合作[J].理论月刊，2021，(05).。目前，仲裁作为机构之间竞争激烈的业务，仲裁规则的便利有效与否，对仲裁机构能力和认可度的提升而言至关重要，机构以此实现拓展自身业务范围的竞争优势。相较之下，香港仲裁规则国际化程度明显高于内地。三地纠纷解决合作与大湾区法律服务市场的融通水平紧密相关，粤港澳区域内仲裁及调解业规则对接程度较低，仲裁及调解相关规则对接机制缺位，法律服务从业人员交流的深度和广度低。因此，开放三地法律服务市场不可忽视三地法律行业发展水平存在的差异和司法监督、法律文化等外部环境问题，这些长期存在的问题要在短期内得到系统解决较为困难。

    (四)大湾区现有争端解决方式整体国际化程度不足

    国际商事争端解决是专业度极高且极具发展前景的领域。目前，世界主要商事争端解决机构集中在发达国家，我国争端解决的国际化水平与国际知名机构相比仍存在较大差距。由于国际民商事争议大多数较为复杂，有公信力的争议解决机构自然是当事人的首选，若专门化的国际商事争端解决中心缺位，将难以从根本上提升我国涉外争端解决机构的国际影响力。尤其在与国际知名商事争端解决机构竞争时，显然不具有任何优势。如今我国商事纠纷解决机构主要业务范围仍然是国内商事纠纷，这与国际上知名的争端解决机构主要受理国际争端纠纷形成了鲜明对比。

    虽然我国争端解决相关立法随着实践发展不断得到完善，但因相对于发达国家而言起步较晚，宣传也不够充分，理念和制度上仍存在缺失，尤其是内地争端解决机构暂时仍无法实现完全与国际接轨，在国际化程度及配套服务等方面有较大提升空间。国际化程度不高使得我国在国际争端解决领域竞争力不足。在国际商事争端中，若争议主体涉及中国企业但如果没有一个与国际接轨的争端解决中心，从实践角度看，必定会给我国企业带来诸多不便。同时，随着国际经贸往来日益密切，尽管我国企业参与国际商事交易日渐增多，但如果我国法律服务市场却因国际化水平不高而不被当事人所选择，未能拥有竞争优势，失去持续发展的机会，从而进入一个比较消极的循环。

    大湾区争端解决机制的构建必然不仅仅是为了服务于区际争议解决，而应致力于构建在国际上也有竞争力的机制。向国际知名纠纷解决机构和先进纠纷解决机制看齐，提升区域内争端解决机制国际化水平，事关纠纷解决机制长久的可持续发展，是构建区域争议解决机制过程中必须严肃面对的挑战。

    从国际先进争议解决经验可知，全球争议解决呈一体化发展趋势，注重诉与非诉方式全面专业化发展与有机衔接，强调国际交流合作，同时依托信息网络技术，加强纠纷解决的智能化建设。在粤港澳区际司法合作中，“求同存异”是关键，三地各方的共识是构建多元纠纷解决机制及其有效性的保障。三地客观存在的差异为完善纠纷解决机制提供了空间与更多的可能，将差异带来的挑战变为发展的机遇至关重要。构建大湾区多元纠纷解决机制不仅包括强化非诉讼纠纷解决机制的作用，还包括推动三地纠纷解决规则的有机衔接，使纠纷解决机制能够被普遍认可的同时还拥有竞争力，提升粤港澳区域争议解决水平。

    (一)不断完善粤港澳区域纠纷解决法律规范

    港澳已与内地在送达、取证等事项上达成双边安排，以此平衡特别行政区高度自治权与区域协调需求。构建大湾区立法协调机制，要探索建立统一的立法协调机构便于大湾区建设过程中的法制协调、规制对接和机制衔接。同时，还应建立大湾区立法评估机制，将立法效果从先行阶段到实施后阶段进行评估。截至目前，大湾区有关规范普遍没有强调立法评估问题，因此，有必要对评估对象、主体、评估标准、评估程序加以明确。同时，应加快涉及大湾区的全国性法律立法进程。目前在港澳地区实施的全国性法律多为涉及国家主权以及外交事务、国防事务、边境管辖事务的法律。虽然为了保障港澳特别行政区的高度自治权，全国性法律不可能频繁增减，但在大湾区建设的背景下，全国性的法律可以在协调区际法律冲突中发挥重要作用。

    此外，不可忽视民间主体在促进纠纷多元化解决中的重要角色和作用，大湾区司法领域合作平台还应尊重并充分发挥诸如行业规范等“软法”的作用。各行业协会可依法制定行业标准，从而形成效力覆盖三地的区域性规则。未来还应探索在大湾区民商事纠纷解决领域制定统一示范法，为公平高效、灵活便捷地解决纠纷建立统一的法律基础(8)司艳丽.粤港澳大湾区法律规则衔接疑难问题研究——以多元化纠纷解决机制为切入点[J].中国法律评论，2022，(01).。

    (二)积极推动粤港澳区域纠纷解决方式的有效衔接

    粤港澳三地对于纠纷解决的制度创新、提升法律服务水平具有一致性，从而使三地纠纷解决方面的合作具有可行性。近年来三地在推进司法合作的同时，也在推进纠纷解决多元化。发展中要考虑到多样的纠纷主体、复杂的纠纷内容以及各地法治的差异，完善诉讼、仲裁与调解“三位一体”的争端解决机制，更好地服务于当事人。以中国南沙国际仲裁中心为例，其充分尊重当事人的意思自治，凸显法制保障的优势地位，南沙中心逐步实现粤港澳司法规则融合对接，实践证明了区域规则衔接在纠纷解决领域的重要作用。因此，亟需强化三地机制规则衔接的相互认可，推动制定大湾区特有的多元化国际仲裁和调解规则，保障大湾区法治建设有序推进。

    (三)合力打造粤港澳纠纷解决资源共享平台

    港澳对于大湾区打造高质量营商环境而言起着无可替代的作用。相较于内地而言，港澳具有更加完善的国际化法律制度和更高的法律国际化服务水平。现有的先进的解纷资源需要合理配置使其价值得到充分发挥，统筹构建三地资源共享平台，通过建设大湾区争端解决一体化大数据平台，为境内外企业和个人依法开展涉外经济活动提供精确法律指引，便于当事人进行合理预判。建立三地司法信息共享机制，实现司法案例、法律法规等信息的互联互通。并在现有的区际司法合作安排基础上推动法律服务资质互认进程，进一步有序开放市场，还应注重提升三地仲裁及调解人员互访的深度和广度，实现合作交流常态化。建立全面、灵活、高效的纠纷解决资源共享机制，提升其国际化程度和专业水平，逐步以大湾区为核心圈对外辐射，拓展我国法律服务市场。

    (四)持续强化粤港澳法治建设的合作理念

    思路决定出路。法院与仲裁机构、调解组织等机构对接，合力推动三地诉讼、仲裁、调解规则衔接，构建有竞争力的解纷机制，树立正确的意识对路径的探索至关重要。构建大湾区纠纷解决机制不仅需要制度创新，作为指引的司法理念也要与时俱进。要强化良性竞争的意识，尽力避免固化思维，树立合作双赢、包容发展、互相学习借鉴等理念。随着大湾区作为共同体的理念越来越深入人心，由一个统一的高位机构专门负责制定区域内纠纷解决规则也是一种可能的路径选择。而且，水滴石穿非一日之功，任何方式的落实都需要时间作为保证，既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。

    (五)提升粤港澳争端解决机制的国际化和数字化水平

    提升国际化水平，要与国际纠纷解决规则接轨，学习借鉴国际知名纠纷解决机构的先进做法，积极创造和把握与国际机构交流合作的机会。在数字时代，可以借助新兴技术，加强粤港澳三地在“互联网+仲裁”“互联网+调解”等方面的深度合作，运用线上纠纷解决机制解决国际商事争端实际问题。应建设区域国际商事争端解决一体化大数据平台，为多元化解决纠纷提供数据化、清单式的要件指引，形成大数据背景下解纷的联动力量。应开发运用调解、仲裁、诉讼一体化在线办案平台，通过在线调解、在线庭审、在线仲裁，高效便捷地处理异地或涉外纠纷。如果有一天大湾区争端解决机制的影响力超越了区际范围，达到国际认可的水平，这将是大湾区纠纷解决机制所期待实现的价值和功能。

    粤港澳大湾区具有极其特殊的战略意义和巨大的发展潜力，大湾区建设不仅是经济层面具有前瞻性的构想，对于推动区域法治建设也同样有着重要意义，甚至也是我国在全球争议解决领域贡献中国智慧的重要机遇。区域法治建设能有利于盘活区域间生产要素的流通，实现区域内经济效益与法治效益的平衡。纠纷解决机制是法治建设必不可少的一环，在大湾区法治建设的背景下，一方面要持续推进我国争议解决相关机制的国际化发展，另一方面还应当发挥如诉讼、仲裁、调解等争端解决方式的积极作用。我国建设粤港澳争端解决机制不仅要在制度设计上创新，更要具有国际视野、开放意识，除了配合涉外经济纠纷的特性外，还应追求方式的融合与借鉴，为粤港澳发展营造公平公正、透明高效、稳定安全的法治环境。这样不仅能够提升区域法律服务水平，还能够推动大湾区营商环境的法治化与国际化发展，对提高我国纠纷解决的全球竞争力、粤港澳长期繁荣稳定和国家统一都有着深远意义。

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