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    新时代国土空间规划编制背景下“三区三线”试点划定工作的浅谈与分析——以青州市为例

    时间：2023-07-03 17:15:03来源：百花范文网本文已影响人

    文／刘祥、吴健健 青州市自然资源和规划局 山东潍坊 262500

    2019年5月9日中共中央国务院发布了中发[2019]18 号文件，国土空间规划成为我国今后唯一的空间性法定规划、基础性规划。随后，山东省政府办公厅印发了鲁政办字[2019]105 号文件，自上而下开展国土空间规划编制工作。该规划编制完成后，形成完整的矢量化国土空间开发保护数据，支撑国土空间规划，包括了生态、农业、林业、城乡建设乃至海洋等全域国土空间。新一轮国空编制的一大核心任务是三线划定工作，是新一轮规划编制工作的重中之中，在现在世界格局错综负杂的背景下，保护国家安全是目前首当其中的一件大事，三线划定工作在其中的重要性不言而喻。在新一轮规划编制工作中，如何根据当地的实际情况，合理分析三条线的划定关系及确定发展与保护的范围，不单单从保护或者发展这样单纯的一个方面去考虑，要总揽全局，开放思维，摆脱原来老的、旧的思维逻辑，去考虑新一轮的规划编制。

    青州位于山东半岛中部，在山区、平原地形的交接区域，气候适宜、土壤条件好，是全国重要的“南花北运”和“北花南下”中转站。全市国土面积1561.3 平方公里。

    整体地势西南高、东北低，低山丘陵与平原地貌比例为1:1。最高点位于青崖顶，海拔954.3 米。西南部为石灰岩中低山区，山岭绵亘为沂山山脉尾闾；
    东南部为玄武岩丘陵区，海拔高程在60 米以上，坡度小；
    中北与北部均为平原区。

    境内河流密集，湿地资源丰富。青州地域范围内覆盖弥河、小清河两大流域。境内共有主要河流25 条，过境河流有淄河、弥河2 条，河道总长为349 公里。目前已建成2 座省级以上湿地公园，分别为弥河国家级湿地公园和阳河省级湿地公园，是生物多样性维护的重要地区。其中，弥河国家级湿地公园已连续两年迎来“鸟界国宝”东方白鹳，是国家级I 级重点保护野生动物丹顶鹤和东方白鹳重要的迁徙廊道。

    森林资源集中分布，植物种类多样。人工栽培树种和野生植物资源较为丰富，共有55 科，约200 余种。青州有2 种国家级I 级重点保护植物银杏和水杉。

    耕地资源总量大、质量高，是重要的粮食蔬菜生产基地。优质耕地主要分布在北部和东部地区，占全市耕地的一大部分；
    并且耕地产能较好，7、8 等产能耕地占比达到60%以上，粮食、蔬菜产量占潍坊产量比重分别为5.2%和14.5%。

    2.1 中部城乡融合圈是城镇化重点发展地区

    发挥中心城区在吸引人口、创造就业、提供高质量公共服务等方面优势，进一步引导人口向中心城区集聚。东夏、邵庄、黄楼、弥河按照“一镇一品”的要求培育特色产业，加强产城融合，为就业人口和城乡两栖人口提供良好的服务。结合青州花卉、文化旅游特色优势，规划黄楼花卉小镇、云门山旅游度假小镇、预留青州北站高铁小镇。在现在弘润石化园区基础上，为未来产业转型升级适当预留空间。

    2.2 东北部现代农业片区是城乡聚落形态优化地区

    东北片区以农业生产为主要功能，按照农业生产适度规模化的要求，以3-4 公里耕作半径引导周边村向镇区、中心村集中。规划高柳、何官、谭坊三个中心镇，提高公共服务设施配置水平。引导工业集中布局，结合本地产业发展基础，规划阳河工业园、东山工业经济发展区镇级产业园区，以及段村、南张楼、南小王、口埠、谭坊等小微企业园。

    2.3 西部生态旅游片区是乡村聚落特色发展地区

    受地形坡度影响，引导人口以山溜为单元向镇区、中心村集中。搬迁生态保护红线内及地质灾害高易发地区村庄。规划庙子、王坟两个中心镇，规划王坟山楂加工产业园。保留提升特色村，依托丰富的生态资源，因地制宜发展休闲旅游业。西南山区以生态保护和旅游休闲为主，禁止发展除农副产品加工以外的其他工业。

    城镇建设用地按照人口增长，重大产业平台、重要城市功能区建设需要，保持适度增长。基础设施用地重点考虑省级以上重点线性工程、全域旅游公路、市域骨干道路建设等。农业用地在三调基础上保持稳定，重点在市域东北部平原地区开展全域土地整治，提高农业用地质量。生态用地基本保持稳定，重点保护西南山区森林资源，青州区域内水系较多，水资源在一定程度上丰富，其中位于东部区域的弥河水系，西部与临淄搭界区域有淄河，青州市中心区域有南阳河一直延伸到东部区域、与东营搭界区域有一条南北向的北阳河水系，在整个青州市与范围内形成了一道道生态环境好，十字形分布的水系形态，对重点地区开展生态修复工程。

    3.1 面临发展动力的挑战

    首先，青州位于济南、青岛两座省域中心城市地理中间位置，是典型的“中间城市”。随着省域战略格局以省会经济圈、胶东经济圈、鲁南经济圈三大经济圈为核心极化发展，青州面临“两不靠”、“边缘化”的风险。因此，需以特色功能融入区域一体化发展中。其次，青州传统制造业占比高，转型面临瓶颈。至2019年底石油化工类产值占比达到65%。近年来随着传统产业发展面临瓶颈，工业总产值出现下行的趋势。再次，文化旅游融合发展不足。青州有古城、民俗、花卉、书画、佛学、齐文化等众多文化资源，但文化深度体验产品少，旅游资源缺乏串联，与国内知名古城相比影响力有待增强。

    3.2 面临生态和安全的风险

    首先，青州面临水资源安全风险。青州人均水资源量、可利用人均水资源量均低于全省、全国平均水平。地表水自身水利工程挖潜已达到瓶颈，市域北部及经开区出现地下水漏斗区。其次，防洪安全有待进一步保障。2019年台风后大力开展河道整治、区域排涝等工程，防洪能力显著增强。但部分河道行洪排涝能力有待提升，河道蓝线内行洪障碍物多，阻水严重。再次，历史遗留下来的矿山开采、生产建设加重水土流失，诱发地质灾害风险。根据三调采矿用地面积约12 平方公里，需要整治修复。第四，市域范围内有张店-仁河断裂、益都断裂、双山-李家庄断裂、上五井断裂和淄河断裂5 条地震断裂带，城镇建设应对上述断裂带进行合理避让。

    3.3 面临土地指标的约束

    青州市在现行规划期内落实了耕地保护任务。青州永久基本农田保护任务重，甚至高于潍坊市区、国家平均水平。其次，建设用地总量突破“天花板”，绩效偏低。2018年单位建设用地GDP 产出与潍坊市、全省水平相当，但是与先进地区（如浙江省）差距较大。围绕本轮国土空间规划提出实现新旧动能转换，实现绿水青山向金山银山转换，实现城乡建设模式转换“三个转换”的新要求，制定四个维度有针对性的策略、指标与措施，落实到“三区三线”管控中。

    在三线划定工作中，结合本市实际，克服种种困难，在实践中积极探索县级层面“三区三线”试划方法，不断总结经验，根据自然资源部下发的三线试划规则，三条控制线划定的优先序为永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界。在“三区三线”划定工作中，终坚守红线意识和底线思维，以最新版的国空双评估、双评价预判结果为基本与预测数据，将永久基本农田划定、生态保护红线调整优化作为第一优先序和城镇开发边界划定的限制性约束条件，遵从“反向约束”规则（即划定好城市周边各种管控红线及边界后反向约束城镇建设无序蔓延），平衡好城市发展与自然保护的关系，科学合理确定城镇建设用地规模边界。

    4.1 实事求是，统筹保护发展，合理地在新一轮国空中做好永农保护工作

    2009年开始二调工作以来至2019年，这一阶段的各项基础数据发生了较大变化，2019年，根据国务院部署安排，对我国国土进行了大面积的调查，实事求是、合理确定现有耕地面积，补足缺口方式采用将即可恢复和工程恢复为耕地等方法举措，结合实际情况，对各乡镇进行充分调研，合理确定优先补足耕地的来源空间，达到划定目标要求。

    青州市现状主要是种植作物是蜜桃、山楂、花卉、银瓜等农作物。青州蜜桃、敞口山楂、弥河银瓜等青州特色农产品，先后被纳入国家地理标志产品保护，已形成品牌，全国知名度高，经济效益好。经调研，每亩耕地种植农作物亩收入价格较高，种植粮食作物与栽植经济林树种明显的收益差距导致农民种粮积极性不高。

    4.2 稳定生态保护红线划定范围，不合理区域进行局部优化

    2019年6月以来，根据上级部署，在全国范围内先行对国内的各项森林、水系、农田、保护区等各项指标、数据。结合现实情况，有序合理、实事求是的对上一轮环保部门划定的生态红线进行优化、合理调整分布，对不合理的位置进行优化，对农田、建设用地等进行生态红线调出，最大化的实现生态红线的合理。

    4.3 合理划定城镇开发边界，采用多种方式科学预测用地规模

    一是贯彻以水为基础，也是一个必须的条件，通过对水资源的合理分析、预测未来15年的使用量等一系列数据整合，得出结论。根据结果进行城市的布局、人口的分布于预测、农业产业布局以及结构的合理分配等。水资源作为现代社会发展的必要资源，这个条件为一个刚性要求。分析用水结构、水资源承载能力，并提出水平衡方案。随着社会的飞速发展、工业、农业等行业用水比例的逐年提高，矛盾也比较集中、加剧。根据最新的水资源公报情况反映出的结果显示，我市的水资源日趋紧张，时代在变革，社会经济不断提高，全国人民的收入也不断提高，生活质量越来越好，水资源总量供需矛盾将日益紧迫。

    二是根据人口变化趋势与城镇化情况进行分析。青州有良好的山水人文资源，高质量的文化、教育、卫生等公共服务设施，以及较为扎实产业基础，今后十五年是青州工业化、城镇化、现代化的关键时期。从规划导向上应围绕建设“海岱古韵风景城，齐鲁创新转化地”，继续吸引外来人口就业居住，为旅游、康养等短期居住人口预留一定比例设施和用地，通过城乡统筹发展进一步推动城镇化进程。基于此，规划预测了青州市人口和城镇化水平。

    近年来，青州重点发展全域旅游、文化康养产业，已在区域范围内形成了良好的第二居所品牌，吸引了周边地区的人购置第二居所。随着旅游业发展水平的进一步提升，加上花卉、历史文化等特色产业和城市名片的塑造，青州市的高品质现代消费服务还将进一步提升对区域人群的吸引力，尤其是年轻人以及对环境有要求的养老人群。因此，预计青州市未来外来人口将不断增加，也需要将这部分人群考虑到人口相关服务配套中去。

    三是城镇化规模的发展，集中向城区集中靠拢。农村人口持续减少，分区城镇化特征较为明显。东北片区由于仍将保留一定规模的小农耕种模式，因此仍将保留一定水平的农村人口，西南山区人口将大部分迁移到中心城区或镇区工作生活，中心城区周边地区则将承担更重要的经济职能，保持更高水平的城乡双栖特征，中心城区与周边地区的联系以及空间关系也将更为紧密。

    四是根据城市现状，合理预估城市发展的潜力水平。青州市城镇建设适宜性大部分地区建设条件良好。位于青州西部山地以及地震断裂带周边，由于山地地形和潜在地震风险，上述区域不适宜进行大规模城镇建设，应根据情况灵活地应对，对于适合进行大面积植树、绿化的要合理进行种植，在现在粮食紧张的年代，适合进行粮食种植的还是要大面积进行粮食种植。

    分区引导人地要素流动。结合分区特征，全市形成三类城镇化地区。中心城区周边10-15 公里半径形成城乡融合圈，是城镇化重点发展地区。中心城区为人口吸纳核心，功能组团为产城融合、兼具一定服务功能的地区。东北片区是城乡聚落优化提升地区，引导人口用地向镇区、新型农村社区集中。西南山区是乡村聚落特色发展地区，引导生态敏感地区、地质灾害高易发区人口向镇区、中心村集中，鼓励特色村因地制宜发展休闲旅游业。

    分级构建城乡聚落体系。规划形成“中心城区—功能组团—中心镇”三级城镇等级体系，在进行规划编制时充分考虑当地的实际情况，对于各乡镇中出现的中心低于的村庄进行合理分析；
    对于一些具有当地的风格、风貌的建筑以及具有历史文化特色的村庄，进行多村庄的聚集，形成一定的村庄体系，并对具有同样风格的村庄进行提升改造、对具有历史文化的村庄进行合理性保护，保留原汁原味的村庄特色。对于一些逐渐失去人流量、居住人口的空心村进行合理的拆迁并点，逐步实现合理的规划聚落体系。

    分类优化全市高质量发展产业平台。首先，依托高科技产业走廊，做强市级平台。制定工业用地红线，围绕全市主导产业和新兴产业，重点建设东部四大园区。聚焦创新引领，设立三处产业创新服务综合体。其次，精选本地特色产业，规划乡镇产业园区。政府主导，设立南部中小企业创业园等乡镇产业社区，引导同类型企业集群发展。围绕涉农产业和富民产业，规划多处农村小微园，根据上级政策，合理的对乡镇村中的效率比较低的土地、有经营性质的土地进行周转运营。再次，政策倒逼，设立企业绩效考核标准。对那些三高企业、产值低的企业，对低能耗、低污染、高绩效企业进行土地、用能、税收等方面奖励。

    五是摸清家底、框定总量。以现状建设用地规模为基础，以节约集约用地为原则，到规划期末控制全市城乡建设用地规模数量不超。

    有机更新、挖掘存量。全市查清批而未用土地，制定政策积极推进批而未用土地消化，通过处置、收回、储备等方式实现供而未用土地期末清零。全市识别城镇低效用地，实现现有城镇低效用地全面提质增效。至规划期末，实现存量土地供应比例不低于中等水平。

    全域整治、管控流量。以乡村全域土地综合整治为手段，加大建设用地整理力度，全面引导村庄工业用地入园入区、废弃矿山复垦复绿、低小散村庄整合集聚，适度引导低效城镇腾退转换为开敞空间。规划期内安排定量城乡建设用地规模流量。

    增存挂钩、做优增量。为推动以增带存、增存挂钩机制，适度安排一定量的城乡建设用地净增量。深化落实省市战略部署为指标配置原则，重点保障重大项目与平台。

    强化亩均、提高质量：着重提升用地绩效，提高产业用地准入的绩效门槛，全面弥补全市用地绩效短板，争取实现规划期内产业用地效益倍增，单位用地绩效提高。

    建设“一张图”系统同步跟进三线划定进度，将三调成果数据、现行规划与现状叠加分析数据等联合入库，可在“一张图”应用功能中实现数据资源层层叠加浏览、空间统计分析、专题制图和成果共享等应用功能，实现规划编制全过程留痕管理，为规划编制阶段提供数据应用支撑。

    总之，此次新一轮的国土空间总体规划“三区三线”划定将确定一个地区一个城市今后十五年的规划，统筹考虑三条线的关系，考虑好发展与保护的关系，具有重要的意义和长远影响，在划定中要聚焦问题短板，客观研判形势，精准分类推进，精心谋划，转变思想观念，统筹保护与发展的关系，科学合理确定城镇建设用地规模边界，不断探索内涵式、集约型、绿色化的高质量发展之路。

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