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    优化对外开放营商环境进程中面临的挑战与对策

    时间：2020-08-04 10:17:20来源：百花范文网本文已影响人

    优化对外开放营商环境进程中面临的挑战与对策

    当前，我国加快建设开放型经济新体制，要求不断优化对外开放营商环境，从中央到地方相继推出一系列新举措，《中华人民共和国外商投资法》和《优化营商环境条例》于xxxx年正式实施，标志着我国对外开放营商环境建设已纳入法治化轨道，优化营商环境进入新阶段。然而，不容忽视的是，在加快优化对外开放营商环境进程中仍面临一些重大挑战，积极应对防范化解风险，及时采取相应对策尤为必要。

    一、新时代优化我国对外开放营商环境的丰富内涵与主体向度

    优化我国对外开放营商环境不仅是建设更高水平开放型经济新体制的内在要求，也是实现经济高质量发展的题中之义。新时代，在进一步扩大开放的背景下，优化对外营商环境，需要明确其丰富内涵和重大意义，为指导实践提供理论支持。

    （一）新时代优化对外开放营商环境的内涵界定

    自xxxx年世界银行首次启动《全球营商环境报告》项目以来，“营商环境”这一概念逐渐被世人认知。虽然世界银行《全球营商环境报告》项目启动之初，旨在对投资中小型企业进行考察，以评估在企业生命周期内适用政策和法规的合法性、合理性与可行性，但新世纪以来，随着国际经贸环境复杂多变，国际经贸往来方式已发生巨大变革，在国际经贸领域以往人们较为熟知的“投资环境”，已逐渐被“营商环境”这一提法所取代。对外开放营商环境建设分为宏观和微观两个维度：宏观视阈的对外开放营商环境建设关涉利于对外开放和国际经贸合作的相关法规制度和政策的制定与实施；
    而微观视阈的对外开放营商环境建设则关涉利于对外开放和国际经贸合作交往的相关政策法规的执行反馈与效果评估等。本文关注的焦点，集中于优化对外开放营商环境建设的宏观视阈分析。

    （二）新时代优化我国对外开放营商环境是继续扩大对外开放的奠基石

    是建设更高水平开放型经济新体制的内在要求。建设更高水平开放型经济新体制，需要营造更开放、自由、有序和更加稳定、公平、透明的对外开放

    营商环境。当今世界经济发展的原动力，在于激发市场主体的活力与创造力，而这在很大程度上受营商环境的影响。尤其是随着国际经贸合作的持续深入，切实优化对外开放营商环境，从我国实际出发，借鉴吸收国际有益经验，推进对外投资与贸易自由化、便利化和法治化进程，已经成为凸显和夯实我国经济竞争力与吸引力的基础条件。

    是推动实现经济高质量发展的题中之义。当前，我国建设更高水平开放型经济新体制，并在对外开放范围、领域和层次向更高水平迈进方面明确了发展目标。这就要求继续减少外商投资的负面清单，巩固和强化对于外商投资的保护与激励机制，并有效引导国内企业积极开拓多元化国际市场，推进对外贸易工作稳中求进和稳中提质。在此前提下，优化对外开放营商环境不仅是建设与完善中国特色社会主义市场经济体制的应有之义，也是在当前国际贸易领域保护主义和“逆全球化”抬头的大背景下，推动实现经济高质量发展的内在要求。

    是抓住并用好重要发展机遇期的必然选择。改革开放xx多年，我国经济发展取得巨大成就，社会稳定，经济发展的内外部环境决定我国对外开放迎来重要的发展机遇期。但是，xxxx年国际金融危机后续负面影响并未完全消退，近年来国际贸易领域保护主义持续升温，而且突如其来的新冠肺炎疫情对世界经济带来的不确定性也在逐渐凸显。在此复杂形势下，当前及今后很长一段时期内如何继续抓住并用好重要发展机遇期，更多需要我们的主动作为，而优化对外开放营商环境恰是我们主动作为的首选项和主路径之一。

    （三）新时代优化我国对外开放营商环境建设的主体向度

    以“稳定公平透明”为主基调。xxxx年，中央财经领导小组第十六次会议上习近平总书记强调，“改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境”。可见，优化对外营商环境是新时代加快建设我国开放型经济新体制和推进经济持续健康发展的落脚点，而“稳定公平透明”是对外开放营商环境建设的主基调。

    以法治化为指引。新时代我国对外开放营商环境建设的主基调是“稳定公平透明”，而实现这一目标的前提在于推动对外开放营商环境建设的法治化进程。因此，新时代我国对外开放营商环境建设主体向度中的指引，就是推进其法治化进程。《中华人民共和国外商投资法》《优化营商环境条例》的颁布

    与实施，在新时代对外开放营商环境建设法治化进程中无疑具有里程碑的意义，也吹响了加快法治化进程的号角。

    以便捷化为主导。降低市场运行成本是新时代我国对外开放营商环境建设的关键，而要降低市场运行成本，提升对外开放营商环境的便捷化程度是其主导方向。现阶段，不论是国内企业对外投资还是外商直接投资，更多关注的是信息化、高效化、便捷化和更具吸引力的营商环境，以及与此对应的政府公共服务能力。党的十八届三中全会以来，我国基于市场发挥配置资源决定性作用的同时更好地发挥政府作用的基本原则，转变政府职能，不断深化商事登记及相关制度改革和“放管服”改革，持续释放“减税降费”激励效应，企业投融资成本大幅降低，这说明我国对外开放营商环境的便捷化程度正在与日俱增。

    以重塑经济发展新优势为依托。新时代我国优化对外开放营商环境的目的是增加经济发展的正外部性和吸引力。当前，我国处于新旧动能转换的关键时期，经济发展原有的要素优势如不能升级为创新优势，经济发展的对外吸引力必将逐渐式微。创新驱动发展战略实施以来，创新作为引领经济社会发展的原动力，居于国家发展全局的首要位置，同时，也是彰显中国经济正外部性和优化对外开放营商环境的决定性要素。如果说新时代推进我国对外开放营商环境建设的要旨在于增强中国经济的对外吸引力，那么，以创新要素嵌入重塑经济竞争新优势就是新时代我国对外开放营商环境建设的核心要义和基本依托。从国家统计局《中国创新指数研究》课题组公布的中国创新指数（cii）看，xxxx年我国cii（以xxxx年为xxx）为xxx，比xxxx年增长x%，xxxx年cii更高达xxx，这是该数据首次突破xxx，比xxxx年增长x%，与xxxx年相比，已经实现翻番。另据世界知识产权组织（wipo）发布的“xxxx年全球国际专利申请（pct）排名”报告显示，xxxx年我国以xxxxx件专利申请总额超越美国的xxxxx件专利申请总额，位列全球专利申请第一国。可见，我国已经跃升为世界科技创新的重要主体，有望改写全球创新格局。中国创新指数和pct排名的攀升，得益于科技要素在我国经济发展中贡献率的大幅跃升，以及经济社会创新机制的不断完善。当前，新一轮科技革命带来全球竞争格局的重构，我国正处于以创新重塑发展新优势的关键期，提升科技要素贡献率和完善创新机制，是对外开放营商环境建设的核心诉求之一。

    二、优化对外开放营商环境进程中面临的挑战

    优化对外开放营商环境意义重大且势所必然，但是优化对外开放营商环境进程中面临的诸多外生和内生风险挑战也逐渐凸显。

    （一）全球对外投资净流入持续缩减对我国优化对外营商环境形成外在压力

    近些年，全球对外投资净流入量总体缩减，激发各国对外营商环境竞争风险，这构成了当前我国优化对外开放营商环境进程中面临的首要风险挑战和不确定性。不论是从世界银行公布的数据来看，还是就现实情况而言，xxxx年至今全球对外投资净流入持续缩减的走势并未改变。尤其是在国际贸易领域“去全球化”现象激增以来，全球对外投资走低的趋势愈发显现，xxxx年伊始新冠肺炎疫情的全球蔓延更加剧了这种颓势。

    中长期统计数据显示，全球对外投资净流入持续缩减走势明显。从xxxx—xxxx年全球对外直接投资净流入情况来看，不论是总流入量走势，还是净流入量的gdp占比，都双双走低。其中，全球对外直接投资净流入量占gdp的比例，xxxx年为xxx%，而xxxx年则仅为xxx%。最近在新冠肺炎疫情和石油价格战的共同影响下，全球经济走势愈发不容乐观。xxxx年x月，数日内美国三大股指连续暴跌，并接连熔断，与此同时，美石油股和国际油价跌势不断，英法德等欧洲国家股市也大幅受挫，截至x月xx日，全球逾xx家股市陷入技术性熊市。尽管随后美联储超规模降息救市，但是随着美联储政策冗余度的极限压缩，仍有专家推测这很可能预示着全球经济即将跌入新一轮萧条与危机。实际上，早在xxxx年出现的美国xx年期国债与x月期国债收益率曲线倒挂（即短期利率大于长期利率），就已经是经济开始走向衰退的明证。①这种宏观经济不稳定和总体走低的国际经济环境，不仅为保护主义提供温床，还会对各国对外营商环境构成空前严峻挑战。

    在这种背景下，加上国际市场需求萎缩，进一步扩大对外开放，优化对外开放营商环境的紧迫性和重要性就愈发凸显，同时，其对于对外开放营商环境的层次要求相较以往也会更高，各国之间在优化对外开放营商环境方面的竞争将日益加剧。事实证明，近年来许多新兴国家借助自身劳动力优势和不断优化其营商环境，致力于持续加大吸引外资力度，对我国扩容引资构成新挑战。xxxx年是“十三五”规划的收官之年，也是完成“第一个百年”奋斗目标的关键一年，若要如期完成既定目标，整个“十三五”期间经济平均年增率不应低于x%。然而，主要受新冠肺炎疫情影响，我国xxxx年第一季度经济下行压力

    激增。在此背景下，全球对外投资净流入持续缩减，一方面，将加剧各国营商环境之间竞争；
    另一方面，也构成优化我国对外营商环境的外在压力。当前，只有顶住压力、坚定信心，更大力度优化对外开放营商环境，化危为机，才能应对疫情对经济带来的冲击，为经济高质量发展注入强劲动力。

    （二）面临境外金融风险输入的挑战

    新时代优化对外开放营商环境的工作重点，在于放宽准入与国际规则对接、降低市场主体运行成本、政策透明与提升要素流动便捷度等。然而，在放宽准入与国际规则对接，以及为对外开放扩大领域、范围和提高层次的进程中，还需面临可能存在的境外金融风险输入威胁。

    xxxx年至今，我国在前所未有的内外部双重风险挑战下，经济下行压力加大。虽然大数据分析和相关研究显示，我国金融体系基本安全，系统性金融风险发生概率较低且总体可控，但优化对外开放营商环境催发的对外开放维度的不断拓宽和金融科技的快速更新，无疑要求我们高度防控系统性金融风险的发生。

    美国、欧盟与日本等发达经济体的货币政策对我国金融市场稳定会形成不同程度的冲击和威胁，这种威胁的表现之一就是发达经济体与我国的利差及其对人民币升值预期都可能导致超量跨境资本流入，进而推高发生系统性金融风险的可能性。另外，因为资本具有逐利性，所以，一旦在疏于金融监管的前提下跨境资本与国内资本过多向楼市股市等虚拟经济汇流，必然会对我国实体经济发展空间造成结构性挤压，甚至从另一维度推高发生系统性金融风险的可能。因此，在放宽准入与国际规则对接、扩大对外开放的进程中，防范他国货币政策对我国构成的冲击风险，着重强化针对跨境资本的全程监管，以及确保和不断提升金融服务实体经济能力，是新时代对外开放营商环境建设关注的焦点之一。

    （三）科技创新要素配置效率与知识产权保护力度急需提升

    优化对外开放营商环境的要旨，在于营商环境的稳定性、公平度和透明性，而在新时代我国积极融入全球创新网络的背景下，优化对外开放营商环境重心在于确保并提升科技创新要素配置效率与其获取的便捷化程度。但现阶段，我国科技创新要素配置效率与其获取便捷度存在“三不足”：科技创新要素资源集聚效应不足；
    科技创新成果转化力不足；
    知识产权保护机制建设及实施不足。

    这些构成了优化我国对外开放营商环境进程的重大障碍性因素。当前，除京沪深等几个国内一线城市已经基本显现了科技创新要素资源的集聚效应外，绝大多数城市和地区科技创新要素配置效率都较低，而知识产权保护不足则是更为普遍性的问题。

    三、优化对外开放营商环境的对策建议

    （一）扩容增量优势为优化对外开放营商环境筑牢根基

    推动经济高质量发展，需要依托存量优势和扩容增量优势，而增量优势就是激发以科技创新为引领的经济新动能。其具体实现路径，在于释放改革红利提升以“创新”要素为核心的全要素生产率，具体看：一是在宏观层面摆脱关键核心技术受制于人，并强化包括xg技术在内的原有优势领域全球领跑效应，进而以核心技术为依托提升全球产业链占位和布局；
    二是在微观层面上提升经济主体（企业）科技创新要素获取便捷度，推进立法、加强执法，增强知识产权保护力度，完善和疏通科技创新成果转化机制，催生并不断扩大科技创新要素资源集聚效应，进而从根本上改善和优化对外开放营商环境。

    （二）强化存量优势为优化对外开放营商环境提供必要保障

    强化存量优势为优化对外开放营商环境建设提供必要保障，是积极防范和化解境外金融风险输入的有效路径。强化存量优势可有效应对国外货币政策负面影响，优化金融服务实体经济和防范化解系统性金融风险能力，是持续推进更高水平对外开放的必然选择，同时也是优化对外开放营商环境的必要保障。

    我国经济新旧动能转换进程中的经济下行压力主要来自制造业部门技术转型升级中的机制体制障碍，所以，提升相关制度与政策耦合度以营造有益于创新的融资环境成为防范化解风险的必要条件。就当前形势而言，营造有益于创新的投融资环境就是优化对外开放营商环境的重心。其核心在于在不断强化和优化金融监管的基础上，在继续放宽外资市场准入的指导原则下，围绕“回归本源”这一核心要旨，拓宽传统银行融资渠道的同时，引导和鼓励外资开展金融创新和服务本土实体经济，全面提升防范化解系统性金融风险的能力，并将其列入对外开放营商环境评价体系之中。

    （三）发挥政府和市场主体在优化对外开放营商环境建设中的协同作用

    在对外开放营商环境建设中，构建多主体耦合机制，是培育优质市场和夯实经济竞争新优势的核心环节之一。其实现路径为：第一，深挖并发挥各地的区位优势与产业优势，切实有效推进自贸试验区的特色化建设。第二，围绕优化对外开放营商环境转变政府职能，创新和完善各级政府职能部门绩效评价体系，将优化对外开放营商环境建设纳入其中。第三，围绕优化对外开放营商环境激发市场活力，在深化“放管服”改革的同时，继续强化和激发减税降费政策效能，着力降低外向型中小企业的制度性成本和融资成本，这一点在疫情冲击凸显的当前显得尤为重要和紧迫。第四，尽快建构多主体共同参与的对外开放营商环境评估与评价体系，尤其要在指标设置、数据采集、数据分析和评估评价机制实施等多个环节注重第三方的制度性嵌入，以保证和维护多主体利益，进而扩容并发挥对外开放营商环境建设的协同优势和整体效应。

    （四）进一步推进优化对外开放营商环境的法治化进程

    改革开放以来，全国人大先后颁布实施了《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》，即“外资三法”。这说明，我国在外商投资领域曾长期采取“单独立法”和“双轨管理”的制度安排。随着我国改革开放的深入推进和经济社会的持续发展，原有“外资三法”已经难以适应建设更高水平开放型经济新体制的要求。近两年，以《中华人民共和国外商投资法》和《优化营商环境条例》的出台与实施为标志，我国对外开放营商环境建设正式迈入“制度主导型营商环境建设”新阶段。然而，当今国际经贸领域单边主义、保护主义和逆全球化暗流涌动，致使世界经济正经历深刻变化调整，我国对外开放面临的外部环境与条件也随之发生巨大变化。新出台的外商投资法在吸收总结我国此前相关领域法律法规制度已有经验的前提下，在复制并推广自贸试验区建设经验的基础上，以“内外一致”和“并轨管理”为原则，以“市场化、法治化与便利化”为旨向，对我国外商投资领域相关活动制定统一规范性准则，从而框定了新时代我国外商投资法律制度体系建设的基本架构。外商投资法的颁布与施行，是对我国外商投资管理制度的重大创新与完善，这不仅是在向国际社会彰显我国必将继续坚持与扩大对外开放的鲜明立场，也为我国营建更加完善的外商投资环境提供法律基础与制度保障。总体而言，外商投资法的颁布施行，对于优化对外开放营商环境建设有三大裨益：一是依照“市场化、法治化和便利化”的基本准则建立健全外商投资促进与保护机制；
    二是以全面推行“准入前国民待遇+负面清单”管理制度为前提，重建我国外商投资领域管理制度体系，其中，尤其是“准入前国民待遇+负面清单”管理制度，是新时期优化对外开放营商环境、深化外商投资管理制度改革的关键环节，在外来投资准入阶段即给予境外投资人以国民待遇，势必有益于吸引外资与进一步扩大对外开放水平；
    三是外商投资法不仅明确了外商投资安全审查和外商投资信息报告制度，要求境外投资人并购国内企业或参与经营须接受相关审查，而且还秉持“内外一致”和“并轨管理”原则，实现其与反垄断法的无缝衔接，这不仅契合国际惯例，也有助于推动兼顾经济利益和国家安全的法治化进程。

    今后，为深入推进对外开放营商环境建设法治化进程，应把握如下四个基本原则：第一，转变政府职能，切实降低外向型企业创新创业的“制度性成本”。第二，保障与提升司法公信度，营造公平开放、透明有序的对外开放市场规则与环境。第三，以《中华人民共和国外商投资法》为准绳和引领，积极有效推动涉外经济法治建设进程，不断拓宽对外开放营商环境法治化建设维度与深度。第四，以树立与夯实对外经济竞争新优势为核心，构建多重耦合机制促进对外开放营商环境制度建设整体协同优化，激发外向型经济活力与创造力，为实现经济社会高质量发展提供不竭动力。

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