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    部门预算绩效管理的国际比较及启示

    时间：2023-01-08 12:05:10来源：百花范文网本文已影响人

    肖 鹏 胡一鸣 梁云凤

    全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是政府治理和预算管理的深刻变革。部门预算绩效管理是“构建全方位预算绩效管理格局”中的重要一环，是实现政府预算绩效管理和项目预算绩效管理的载体，有其必要性和特殊性。主要表现在：第一，部门整体预算绩效评价旨在回答预算绩效管理从哪里开始的问题，即部门预算绩效是核心，绩效评价需要重视部门结构；
    第二，如果仅以项目为区分依据进行预算绩效评价，那么项目中难免牵涉到部门，但是部门无法被完全分割出项目；
    第三，部门是有整体效应的，即部门整体预算绩效评价实质上是大于项目预算绩效评价。实践证明，以部门为基础进行部门整体预算绩效管理是一种正确的方向。评价的结果应用也有其必要性，需要得到结果，以更好地改进工作、提高治理水平，而不是盲目管理，设置无关或者偏离目标，为了完成任务而进行预算绩效管理。目前，我国部门整体预算绩效管理制度还处于研究探索阶段，本文梳理分析了英美部门预算绩效管理制度，为我国制定部门整体预算绩效管理制度获得有益启示。

    (一)英国

    英国现代意义上的预算绩效管理改革始于撒切尔政府时期。为了解决政府面临的经济衰退、政府开支过大、人口老龄化等危机，改进政府管理，提高行政效率，提高公众对政府的信任度，撒切尔政府以新公共管理理论为指导，吸收私营企业绩效管理的成功经验，进行了大规模的政府绩效改革，主要经历了效率评审阶段、绩效评估阶段和成熟完善阶段三个区间。各个阶段的具体做法参见表1。

    表1 英国绩效预算改革路径

    (二)美国

    美国是预算绩效管理改革的先行者，部门整体预算绩效管理是预算绩效改革的重要一环。美国预算绩效管理改革可以分为克林顿政府、布什政府和奥巴马政府三个阶段。各个阶段的主要做法见表2。

    表2 美国绩效预算发展主要阶段

    (一)英国

    英国推动预算绩效管理的改革中，先后出台《财政稳定法案》《支出综合审查法案》等法案，发布《公共服务协定》《政府现代化白皮书》报告，强调政府追求三个目标：确保政策的高度协调性和战略性，强调结果导向和公众的广泛参与；
    以公共服务的使用者为中心，确保公共服务更符合人民需要；
    确保公共服务具有高效率和高质量等。同时，在地方政府层面引入最佳评价制度，倡导通过最佳评价体系提高地方服务质量(参见表3)。

    表3 英国部门预算绩效管理的法律演变

    (二)美国

    美国被誉为预算绩效管理理论和实践的发源地。经过几个阶段的改革，美国形成了比较成熟的预算绩效管理框架。研究发现美国在不同的改革阶段均出台了相应的法律，主要有《首席财务官法案》《政府绩效与结果法法案》《政府绩效和结果现代化法案》，作为推动此项改革的法律支撑。各个阶段的主要法案及具体规定参见表4。

    表4 美国部门预算绩效管理改革的法律演变

    图1 英国部门预算绩效管理流程图资料来源：作者绘制而得。

    (一)英国

    为了加强对各政府部门的问责，自1998年起，英国开始进行综合支出审查。政府在设定三年部门支出限额时，同时设定一系列关于政府各项支出需要完成的多年期结果导向型目标的承诺(战略目标、绩效目标、绩效指标等)。这些指标被明确写入《公共服务协议》中，并与政府的三年支出计划一并公布。其中，战略目标由财政部与各部门协商确定，其他内容由部门根据绩效目标自行设定。经过20年的发展，英国的绩效目标管理已形成比较完善的流程，包括“签订《公共服务协议》、设定绩效目标—分配预算资金—监督绩效目标完成情况—提交绩效报告、审计绩效报告—应用绩效信息”几大环节(见图1)。

    (二)美国

    美国部门整体预算绩效管理过程可以分为以下几个阶段：预算目标—预算规划(长期、中期、年度)—支出计划—预算及绩效目标—执行—评估—反馈(如图2所示)。

    图2 美国部门预算绩效管理流程图资料来源：作者绘制而得。

    1．美国部门整体预算绩效管理框架

    1993年，美国国会通过了GPRA法案，该法案要求：第一，所有联邦机构必须向OMB提交战略计划；
    第二，所有联邦政府机构必须在提交机构年度预算的同时提交机构年度绩效计划，设立明确的绩效目标，部门预算安排应与绩效目标相对应；
    第三，OMB在汇总整理各部门年度绩效计划的基础上编制联邦总体年度绩效计划，作为总统预算的一部分，需提交国会审议；
    第四，财政年度后联邦政府机构须向总统和国会提交年度绩效报告，对实际绩效结果和年度绩效目标进行比较。在该法案的指导下，美国形成了一套完整的绩效目标管理流程。

    虽然2010年通过了《政府绩效与结果现代化法案》，引入了优先绩效目标管理工具，也只是对该管理流程补充完善。目前，美国的绩效目标管理流程如下表(以2018—2019财年为例)，该流程简单概述为：编制机构战略计划书—编制年度绩效计划书—按照计划书围绕各类绩效目标开展工作—编订年度绩效报告并公开发布(参见表5)。

    表5 美国部门预算绩效管理流程

    2．美国部门整体绩效评价管理流程

    美国联邦政府绩效评价的实施主体包括国会会计总署(GAO)、OMB和各政府部门。联邦各政府部门的职责是向国会提交本部门的战略规划和年度计划。GAO的职能是代表国会对联邦政府各部门进行年度绩效评价，接受国会委托对部门、计划、项目、专项工作的绩效进行评估，授权联邦各部门内部的绩效管理机构对本部门绩效进行评价。OMB的职责是协助总统对预算的编制进行指导和监督，并对各政府部门的计划、政策及工作的有效性进行评价，保证预算支出的可行性。各联邦政府部门在每年4月中旬要向OMB上报来年预算年度计划，OMB结合各部门春季绩效评价报告对来年预算年度计划进行评价后决定是否对预算进行调整。GPRA法案对财政支出绩效评价实施方式有明确的要求，在各职能部门制定本部门长期战略规划(每三年修订一次)和年度计划的基础上，GAO根据长期战略规划和年度计划对部门公共管理活动的过程及结果开展绩效考核，并向国会提交绩效评价报告。

    (一)英国

    绩效评价是绩效管理的重要组成部分，是英国制定短期和长期战略目标的依据。英国是世界上实行政府绩效评价最早的国家，英国最早的绩效评价被称为“雷纳评审”，自“雷纳评审”之后英国政府又先后推出了十几种政府绩效的评价方式。在总结以前政府绩效评估方式的基础上，特别是“最优绩效价值评价指标”体系实践的基础上，推出的“综合绩效价值评价体系”，在经过十几年的不断完善后，逐渐成为英国政府绩效评价的主流手段。在英国，绩效评价的对象可以大体分为政府部门、基层单位、地方政府和具体项目。四个方向上的评价并不是独立进行的，它们在很多方面往往是相互交叉影响的。政府部门的绩效评价一般而言都建立在对单个基层单位评估的基础上，而部门的绩效评价反过来也推动了基层单位的评估。

    在绩效评价方面，英国绩效评价重视投入指标和影响指标。投入指标是对政府及部门财政的效率性评价。影响指标则反映政府及部门运行的产出结果，是对政府的效果评价。政府整体报告是英国公共部门财务绩效情况的概述，是社会公众评估英国政府财务绩效的依据，投入指标提供其需要的收入、费用、成本等信息，与其他信息系统共同反映了英国政府的经济财政状况，而影响指标全面评估英国政府绩效的财务支撑，为英国政府财务绩效的具体指标计算提供数据基础。

    (二)美国

    1．部门每五年编订战略计划书

    GPRA法案规定战略计划的内容包括：联邦机构工作职责和工作任务的综合性描述；
    总体工作目标的说明及实现目标的方式；
    如何使战略计划中总目标与年度绩效目标相联系；
    明确影响绩效总目标实现，但机构无法控制的主要外部因素；
    概述拟评价的项目，并制定评价时间表。战略计划的时间跨度为自下一财政年度起至少五年，但每隔三年必须更新或修订。战略计划要说明机构未来五年的目标，即机构及其项目存在的意义、项目所要完成的任务及其时间要求，机构长期的发展方向，以及实现目标和目的所需的资源。因此，战略计划是执行绩效法案各项规定和编制绩效计划的基础。战略计划的制定是对未来发展规划的全面综合型概述，在制定战略计划之前，部门、机构项目的发展方向及其安排要进行广泛的讨论，听取国会、其他相关部门或团体等各方面的意见。

    2．部门制定年度绩效计划

    GPRA法案规定年度绩效计划的内容包括五个方面：一是建立绩效执行目标。将定性的绩效目标表述为有形的、可衡量的目标，使之与实际实现的业绩具有可比性，包括将目标表述为量化的标准、价值或比率。二是设计绩效指标。除特殊规定的部分指标外，大部分应以客观、量化和可衡量绩效指标来描述产出和结果。三是说明部门或项目的工作流程、技巧、技术人力资源、信息和其他所必需的资源等。四是建立用来衡量或评估每一项目活动的相关产出、服务水平和结果的业绩指标。五是设定用于检验执行业绩的绩效衡量标准并进行详细描述。在年度绩效计划中选择目标和指标时，应遵循下列原则：一是项目管理者要用绩效目标和绩效指标来判断项目达到预期目标方面的成效；
    二是在部门负责人和利益相关者评论项目的完成情况时，要以系统的绩效评估结果为依据。

    3．计划评估等级工具

    PART是由OMB设计并使用，每年对联邦机构的计划进行绩效评估，从而将计划的绩效信息与预算决策过程紧密联系起来的辅助工具。PART是以GPRA为基础，起到对GPRA完善和补充的作用。它实际上是一套问卷系统，共分为四个部分：计划的目的和设计、战略规划、计划管理、结果和责任，各部分权重依次是20%、10%、20%和50%，每部分问题的得分从0分到100分不等。把每组问题的得分与其权重相乘，就得出项目的综合得分，最后再把计划综合得分转换为相应等级。为了使PART所设计的问题与接受评估的计划之间具有更高的相关性，OMB把联邦计划分为七种类型(见表4)并针对每类计划还额外设计了几个问题。

    4．部门提交年度绩效报告

    GPRA法案要求，自2000年起联邦机构应于每年3月31日前向总统和国会提交上一财政年度的年度绩效报告。年度绩效报告应该包括以下四个方面的内容：一是对实际取得的绩效成绩和年度绩效计划中的绩效指标进行比较。二是对成功实现的目标和项目进行经验总结。如果没有达到绩效目标，要说明原因，以及将来完成绩效目标的计划和时间表；
    如果某个绩效目标是不实际或者不可行的，要说明具体原因及改进或终止的计划。三是对某个财政年度内已经完成的项目评估的概述。四是对为实现绩效目标，使用和评估关于豁免管理要求和控制的实施效果的说明。一个完整的评价周期包括：计划、实施、测定、评估。绩效管理的一个重要环节就是调整和修改上一年度报告中的相关信息，进而从实际出发调整下年度计划。

    通过比较分析英国、美国的部门预算绩效管理制度，我们获得了有益启示，在我国构建部门整体预算绩效管理制度中可以借鉴的包括以下几方面。

    (一)构建多层次法律体系，注重法制化建设

    部门整体绩效评价改革的成功离不开权威性法律框架的支持，配套法律法规可依赖其权威性和稳定性保障绩效预算改革的推行力度。英美在部门整体绩效评价改革的历程中均采取了法律先行的推广路径，并在实践中依据改革的侧重点、公众需求不断调整、完善配套法律体系，为部门整体绩效评价改革提供强大的法理支持，有效排除改革的阻力。例如，美国1993年和2000年前后发布了GPRA和GPRAMA法案，后者在前者的基础上进一步优化了绩效管理工具，强化信息公开制度和绩效目标责任机制等。英国1997年的《综合支出审查法案》和《公共服务协议》建立了英国绩效预算制度的基本框架。

    (二)高层领导人的重视和大力推进

    各国政府绩效管理的实践中，政府高层领导对于绩效管理工作的大力倡导和有力推进对政府绩效管理和预算绩效管理方法的不断应用及完善起到了十分重要的作用。英国自撒切尔政府以来，不论是保守党还是工党执政，行政改革的主导理念和基本思路并没有发生大的变化，改革具有较强的延续性和系统性，因而绩效管理的方法得到较好的应用。美国总统历来对政府绩效和预算绩效的改进给予高度关注，从早期尼克松时期的国家生产力委员会和卡特时期的文官制度改革到克林顿政府的GRPA、布什时期的PART以及奥巴马的绩效信息应用，无处不体现出政府总统对绩效工作的支持和影响。

    (三)部门整体预算绩效改革与政府绩效改革的深度结合

    西方国家对于公共管理领域“绩效”理念的重视最初来源于20世纪70年代，停滞不前的经济发展形势、庞大的政府支出规模、低下的政府行政效率迫使各国政府转变原有的执政方式，开始关注政府行政效率和财政支出绩效。绩效预算改革作为政府绩效改革的重要组成部分，其改革的措施、技术工具的开发等均在政府绩效改革的框架下进行，与政府绩效改革进程相辅相成。美国、英国等西方发达国家的绩效预算改革取得成功的一大关键因素在于，政府绩效改革的大环境下，追求绩效的理念已深入人心，有效降低了绩效预算改革的阻力，政府绩效改革的经验、方法也为绩效预算改革提供了重要的参考作用。此外，政府绩效改革的连贯性也有利于巩固预算绩效管理改革的阶段性成果。

    (四)改革的路线图上多采取循序渐进的模式

    从部门整体预算绩效管理改革的推广过程中可以看出，即使已经具备了对应的法律基础，美国也并不追求一蹴而就的改革方式，而是采用了试点—总结经验—调整—全面推广的改革思路。在1993年《绩效法案》颁布后的第二年，美国政府先选取了14个联邦机构中的70个项目展开试点工作，通过试点结果总结成功经验，将结果好的项目作为范例进行推广学习；
    分析执行过程中出现的困难与问题，并由OMB给出对应的改进措施。此外，1993年GRPA颁布时规定各联邦机构在1997年提交战略规划，1999年前提交年度绩效计划，也给各预算单位预留了相对充足的过渡期完成搜集数据、积累资料、开展培训等准备工作，确保绩效预算推广的可行性。英国的部门整体预算绩效管理改革隶属于行政改革的一部分，其推广建立在全面政府绩效改革的基础上。政府绩效改革的全面实施培育了公共部门工作人员的绩效理念，减少了预算绩效管理改革的阻力。此外，政府绩效改革的经验、路径、工具也为预算绩效管理的实施提供了重要经验借鉴。

    (五)强化绩效责任，推动以部门为中心参与部门整体预算绩效管理改革

    严格的绩效责任制度可以有效保证预算绩效的执行结果。美国绩效预算责任制度的构建与配套的人事机构改革同步进行。2010年颁布的GPRAM中专门制定首席运营官全面负责机构绩效预算执行工作，针对每个部门优先绩效目标设置目标领导者，每个联邦优先绩效目标设置政府首席长官，确保绩效目标的实现。此外，绩效责任制度要求各机构提供官员或机构预算绩效执行的结果信息，可以影响后续预算资金的决策过程，提高了预算与绩效一体化程度。英国在执行绩效预算过程中，绩效目标、绩效标准与评价指标均以部门制定为主，财政部门等预算管理机构进行指导，并在广泛征求绩效管理专家、民众、绩效管理者的基础上来最后确定。以部门为中心的绩效评价模式可以在执行绩效评价的过程中最大程度发挥信息优势，加强评价体系的科学性和合理性。

    (六)注重绩效信息数据库建设，充分运用绩效评价结果

    完备的绩效信息是推行部门整体绩效评价的重要前提，预算编制、预算监督执行、绩效测量、预算决策各个阶段均离不开相关数据信息的支持。美国的部门整体预算绩效改革要求在预算编制过程中应附绩效目标，而绩效目标的制定则需要在结合部门使命、战略规划的基础上，将所要取得的结果和成效分解成可量化的各项指标。预算监督执行主要指将实际所取得的绩效数据与年度绩效计划中的绩效数据进行对比分析得出结论。绩效测量更是需要在实际中搜集绩效评价指标数据的基础上完成。预算决策则是以绩效目标、绩效结果为依据进行的。可以看出，部门整体绩效改革的每个过程均需要大量的绩效信息搜集、管理与应用工作。

    (七)完善绩效信息公开机制，拓展预算绩效管理结果运用方式

    绩效信息的透明和公开一直是相关国家政府预算绩效管理所坚持的原则，通过财政部门官网公布各部门的绩效指标和相关数据并定期更新，以数据集的形式供公众查阅，以便公众及时掌握政府各部门的支出进度和资金使用效率。公开绩效评价信息本身也是一种绩效评价结果运用的方式，英国政府对绩效评价结果的运用也更多侧重通过公开绩效信息、分析绩效信息、运用绩效信息调整战略目标和行动策略，提升政府效能。这相当于政府各部门与公众签订了一份“责任状”，有助于公众的参与、监督和评价，也倒逼政府部门提升绩效目标和指标编制质量、自评信息的真实有效。

    (八)注重部门整体预算绩效管理的配套制度改革

    部门整体预算绩效改革不仅是预算管理方式的改变，其对预算管理过程提出了更加严格的要求，需要一系列配套制度的支持。西方发达国家在绩效预算改革过程中非常注重其配套制度建设，具体包括政府采购制度、国库单一账户和集中收付制度、权责发生制、绩效问责及绩效信息公开制度等，这些配套制度的完善为部门整体绩效评价的推广构建了良好的制度环境。英国、美国等西方发达国家的国库单一账户和集中收付制度实现了财政资金的统筹管理，该制度能够提供更为准确的全口径财政收支数据信息，为财政资金的高效配置奠定了良好的基础。为更加准确衡量政府各项活动的成本，新西兰、英国等国家均在预算过程中引入权责发生制的会计原则，提高了预算过程的透明度，实现有效的财政监督。

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