村集体经济组织参与土地流转的交易费用降低机制研究——以陕南4个烟区产业综合体为例

易钟婷，王平平，王永强

（1.西北农林科技大学经济管理学院， 陕西 杨凌 712100；
2.陕西省烟草公司烟草科学研究所，陕西 西安 710000）

加快土地流转、发展多种形式适度规模经营是乡村振兴的必备条件，也是实现农业农村现代化的重要基石。随着“三权分置”改革不断深入，新型农业经营主体的土地转入需求不断增加，然而，发育尚未健全的农村土地流转市场依旧存在明显的交易费用固定门槛[1-2]，过高的土地流转交易费用已经对流转主体福利效应和土地资源配置效率产生不利影响[3-4]。在这一背景下，探索如何降低土地交易费用实现低成本土地流转，成为新型农业经营主体提高农地资源配置效率、推动农业生产规模化和增加农业经营效益迫切需要解决的现实问题。已有研究表明，不同的土地流转模式会引致不同的土地流转成本[5]。根据土地契约形成过程中委托代理关系的不同，可以将土地流转模式划分为直接式土地流转模式和间接式土地流转模式[6-7]。直接式土地流转模式中，公司和农户的合作是一种零和博弈，公司主导型土地流转模式面临高昂交易成本[8]。农户自发型土地流转模式虽然能依靠个人关系最小化土地租金，但为搜寻合适的转出方，农户依旧需要支付较高的交易费用。此外，差序格局社会关系显著影响农户的土地流转契约选择[9]，农户之间普遍存在以口头契约为主的小规模土地交换，难以形成土地规模化经营[10-11]。间接式土地流转模式指政府或中介参与土地流转交易的流转模式。相较于政府参与式流转模式，中介组织参与模式不仅能使土地转入方获得更多的奖励与补贴[6]，还能减少交易费用，推动资源配置达到帕累托最优[12]。因此，探索发展中介型土地流转模式是低成本实现农业适度规模经营的关键。

村集体经济组织内生于乡村社会，在整合农村土地资源、对接企业与农户方面具有天然的优势。以村集体经济组织为中介的土地流转模式在统一流转意愿、组织农民、推动土地流转市场发育等方面成效显著[13-15]。对于村集体参与土地流转比其他中介组织更有优势的原因，有学者认为村社组织能够充分利用农民组织基础以及统筹能力整合土地资源[16]；
还有学者认为村级组织作为农地信息的拥有者、集体行动的组织者和土地流转的监督者，具有服务农地流转的低成本优势[17]，并且乡村社区的社会资本，例如信任机制与声誉机制，可以提高土地契约稳定性[18]。

在土地交易费用方面，社会资本的作用渠道可以从农户视角进行总结：一是利用关系网络帮助土地租入者获取最新土地信息，节约土地均衡价格的搜寻成本[19]；
二是利用土地交易双方基于信任形成的内在约束力降低土地流转隐性成本[20]；
三是将互信产生的强关系作为在土地租赁过程中的无形资产和担保品，能够有效降低合约执行监督成本和土地使用协调成本[21]。

综合来看，从经验和理论层面对各种土地流转模式进行对比的研究较为丰富，但是对村集体经济组织中介型流转模式的土地流转研究仍然缺乏。此外，已有社会资本对土地流转交易费用的研究大多集中于农户角度，鲜有从村集体经济组织角度探究社会资本对交易费用的影响。那么，在土地流转过程中，村集体经济组织利用社会关系网络、互惠交换和社会规范等社会资本参与土地流转是否对流转交易费用产生影响？如果有影响，社会资本对土地流转不同阶段的交易费用作用机制是否存在差异？这些问题的回答对促进村集体经济组织中介型土地流转模式降低土地交易成本具有十分重要的意义。

鉴于此，以陕南4个烟区产业综合体的村集体经济组织中介型土地流转模式为案例，将土地流转交易费用细分为土地流转前期的组织动员费用、信息搜集费用，土地流转中期的土地集中费用和合同签订费用，土地流转后期的合同履行费用与监督费用三个层面，深入探究村集体经济组织利用社会关系网络、互惠交换和社会规范降低土地流转交易费用的机制。以期为新型农业经营主体如农业公司、农民合作社和家庭农场等降低土地流转交易费用提供经验参考，对促进农地有序流转、推动农业生产经营规模化、加快乡村振兴和农业现代化进程，具有重要的理论和现实意义。

在帕特南的社会资本理论体系中，社会资本的构成基本要素包括信任、社会关系网络、互惠交换和社会规范。信任是社会资本的核心组成部分，社会关系网络、互惠交换和社会规范能够促进公民信任，是解决集体行动困境的重要社会资本[22]。遵循帕特南提出的社会资本维度，构建如图1所示的理论分析框架，从土地流转前期、土地流转中期和土地流转后期三个阶段剖析村集体经济组织在农地流转过程中的土地交易费用降低机制。

图1 社会资本视角下的村集体经济组织中介型土地流转模式Fig.1 The mode of intermediary land transfer mode of village collective cooperation from the perspective of social capital

在村集体经济组织社会资本框架中，社会关系网络、互惠交换和社会规范产生社会信任并外化为集体行动力，从而降低交易费用，推动土地流转。首先，村庄内部的社会关系网络包括亲属关系、邻里关系、乡村组织内部联系等，是社会信任产生的基础。村集体经济组织的社会关系网络既包括管理层与农户之间的内部人脉关系网络，也包括不同村落之间的外部组织关系网络。前者能促进不同价值观和不同经济基础的村民互信交往，实现村民与村集体经济组织管理层之间共同利益下的紧密合作；
后者有利于村落之间各类信息的互联互通，催生集体信任，从而提高不同村落村集体经济组织之间的合作潜力。利用双重社会关系网络，村集体经济组织在组织动员、搜集信息和集中资源方面具有得天独厚的优势。因此，提出理论假设1：村集体经济组织利用社会关系网络能降低土地流转前期的组织动员和信息搜集费用。

其次，互惠交换指村落成员长期交往中形成的可以用来交换资源的特殊媒介，是传递社会信任的重要通道，可分为均等互惠和普遍互惠，前者指集体与村民同时进行的等价交换行为，后者指价值非均衡的持续交换关系[23]。村集体经济组织利用密集的互惠交换网络，一方面能通过增收承诺有效替换农地经营权收益，弱化土地转出户的承包权控制偏好[24]，促使农户将短期利他行为和长期利己目的相结合，减少与农户之间的谈判和讨价还价次数，从而降低土地集中费用；
另一方面能在村民之间形成隐性契约，有效抑制土地流转过程中可能出现的机会主义行为，实现以村为单位整合土地信息与资源，降低合同签订成本。因此，提出理论假设2：村集体经济组织利用互惠交换能降低土地流转中期的土地集中费用与合同签订费用。

最后，社会规范可以分为正式规范和非正式规范，前者指从外部导入的法律和规章制度，后者指社会基本结构中未被强制实施但具有强约束力的民约规则[25]。两种规范内外兼顾，引起个体与集体间的良性互动，维系社会信任。村集体经济组织具有制定土地流转规则、规范契约条例、完善利益分配等功能，这些功能是村集体经济组织正式规范的体现。其次，村集体经济组织作为内嵌于村庄的经济组织，以壮大集体资产为首要目标，这与村民“经济理性人”的目标一致，农户愿意接受村集体经济组织指挥并付诸行动。基于农户和农业公司共同接受的正式规范和非正式规范，村集体经济组织在约束主体行为、协调经济利益冲突、稳定土地生产关系等方面优势明显。因此，提出理论假设3：村集体经济组织利用社会规范能降低土地流转后期的合同履约及监管费用。

为促进烟叶转型升级，稳定核心烟区和烟农持续增收，按照《中国烟叶公司关于印发2020年烟区产业综合体建设试点实施方案的通知》要求，以农村土地“三权分置”为契机，以“三变改革”为思路，陕西南部各烟区产业综合体积极推进土地流转工作。烟草公司和烟区基层政府引导农村集体经济组织通过土地股份合作、返租倒包、联合发展等多种方式取得基本烟田经营权，建立完善基本烟田集中长期流转机制，推进土地集中流转、统一规划，为规模化、产业化、集约化发展创造了有利条件。

3.1 多案例研究方法与案例选择

本文采用多案例研究方法对村集体经济组织的土地流转参与过程进行分析。原因如下：首先，为明晰村集体经济组织利用社会资本降低土地流转不同阶段的土地交易费用机制，案例研究能够清晰展现村集体经济组织的土地流转过程。其次，多案例研究遵从复制法则研究规范，能够利用多个案例的研究结果验证结论的真实性和可靠性[26]。

案例样本的选择主要遵循以下几个标准：（1）烟区产业综合体处于发展中期，土地整合成绩显著，并已开展正常的烟草种植活动；
（2）虽然村集体经济组织的产业发展类型和规模有差异，但是均将烟叶种植作为村集体主导产业；
（3）烟区产业综合体所在村域的自然和社会资源环境相近，从而排除因地理差异导致的村集体经济组织社会资本差异；
（4）烟区产业综合体相关数据资料可得。依据这4个标准，调研团队从陕西省5个国家级烟区产业综合体中筛选出4个已经实施见效的样本案例，包括安康市高跃村烟区产业综合体、安康市台子村烟区产业综合体、商洛市光明村烟区产业综合体和商洛市王滩村烟区产业综合体。样本案例基本信息如表1所示。

表1 样本案例基本信息Tab.1 Basic information of the cases

3.2 案例调查方式与内容

本文采用座谈会、一对一深度访谈、实地察看等形式，在各级烟草公司的协助下于2021年4月份对4个样本烟区的村集体经济组织负责人和烟农展开入户访谈。此外，还从当地烟站和烟草公司获得了烟区产业综合体实施方案、烟区产业综合体工作汇报、生产经营记录、村集体经济合作社章程等文本资料。入户访谈基本情况如表2所示。

表2 入户访谈的基本情况Tab.2 Basic information of fieldwork

基于图1的理论分析框架，从土地流转的前期、中期和后期对样本区域的烟区产业综合体进行分析，凝练村集体经济组织利用社会关系网络、互惠交换和社会规范降低土地流转不同阶段土地交易费用的机制。

4.1 社会关系网络与土地流转前期交易费用

在土地流转前期，为充分统一村民的土地流转意愿，快速搜集非冗余信息，村集体经济组织积极地利用内、外社会关系网络互通信息，实现“里应外合”的最优状态。

4.1.1 内关系网络与土地流转组织动员费用

对于处在组织管理者关系网络边缘圈层的农户来说，由于与村集体经济组织的联系并不紧密，管理层的个人权威很难对这类农户的行为决策产生约束，容易成为地块“钉子户”。但在“熟人信任”的封闭型圈层结构中，乡村社会中的每个成员都能直接或间接同组织管理者搭上关系。基于掌握的村庄内部信息，村集体经济组织管理层总能迅速匹配到一个能被双方信任的“中间人”陪同上门进行游说。对于其中缘由，台子村股份经济合作社理事长表示：“邀请被流转土地的亲朋好友一起，会比较好说话一点。”通过“走关系”的方式，让干部与地块“钉子户”之间的私人关系从无到有，由浅变深，让组织干部在游说时“更好说话”“更好做工作”。受管理层自身对的个人权威和社会关系影响，村集体经济组织与“中间人”之间形成“软约束”，“中间人”也会尽力工作。

村集体经济组织管理层对内关系网络的运用，极大的提高了信息获取速度，减少了上门次数，降低了游说成本，从而降低了土地流转组织动员费用。从农户访谈的结果来看，流转时间在1～2天的地块占比约60%，60%的被访农户表示在土地流转过程中的流转程序“比较容易”，还有30%的被访农户表示“非常容易”。

4.1.2 外关系网络与农地招租信息搜集费用

村集体经济组织作为经济主体，集中土地花费的成本基本等于农地转入租金，可以理解为沉没成本，边际成本主要来源于农地招租过程中出现的信息搜集和谈判成本。由于在乡村社会，各类信息互联互通，难以实行价格歧视，农地招租租金往往等同于边际收益[27]。随着连片地块的增加和配套设施的完善，可租种农地面积不断扩大。为实现边际收益大于等于边际成本的效果，村集体经济组织必须进行大规模农地招租。此时，“谁来种地”变成了一个亟需解决的问题。

利用外关系网络，村集体经济组织能获取更多有价值的非冗余资源，有效解决“谁来种烟”的问题。以高跃村为例，随着可租种农地面积不断扩大，高跃村烟区产业综合体对烟农的需求不断增加。高跃村书记便与邻村书记联系，请他帮忙介绍有种烟经验、能吃苦耐劳的青壮劳动力。邻村书记通过自己的社会关系网络进行甄别，很快就能给高跃村介绍合适人选。高跃村书记正是利用两村之间的社会关系网络，才能以村的名义对烟农进行招租。利用组织间的社会关系网络，节约了高跃村集体经济组织的信息搜寻和甄别费用，此外，还带动了周边邻村经济繁荣。在“烤烟+”产业发展模式下，以高跃村为核心，已辐射带动周边左湾、高举等村500余户、3 000余亩“烤烟+”产业发展。

4.2 互惠交换与土地流转中期交易费用

在土地整合中期，村集体经济组织需要重点关照以下两类农户：第一类是仅靠经营自家土地增加家庭收入的农户。多种原因限制了这类农户外出务工，土地就是他们的“命根子”，很难通过支付租金使其放弃土地经营收入。第二类是可以免费或低价转入亲戚朋友闲置土地扩大经营面积的农户。土地流转市场的形成，意味着依靠个人关系存在的土地流转秩序被打乱，提高了这类农户的土地流转费用，增加了村民的抵触情绪。

对于第一类农户，台子村村书记表示：“在规划烟田范围内，为了从有耕种需求且有强烈耕种意愿的小农户手中转入土地，除了以最高标准200元给租金之外，还能利用集体土地置换村民手中地块的使用权，并承诺让他们去家庭农场优先务工。算上自身劳动成本，农户种玉米或者小麦，一亩地也就挣个几百块钱。但是农户把土地租给集体发展烤烟的话，烟叶种植有重活和轻活，不同年龄阶段的劳动力都能参与劳务。一年干上一个多月一个人就能挣将近两千元。”村集体经济组织通过给农民算“经济账”，不仅允诺置换土地，还能优先务工，让农民收获了更为稳定的劳动收入。当村民确信其放弃土地上的农业生产经营收入会在将来得到更高的经济回报时，村集体经济组织与村民之间的交换关系便会产生。

对于第二类农户，台子村村集体经济组织采取的做法是：“如果农户选择种烟，村集体经济组织可以免费将土地提供给家庭农场主，由村集体给农户（指被低价或免费流转土地的农户）付租金。”基于社会交换的强大功能，村集体经济组织用集体土地和租金向烟农置换更多烟田，一方面极大地减少合同签订费用，扩大了烟田面积，另一方面提高了烟农的种烟积极性，助力了烟草产业的发展。

利用互惠交换，村集体经济组织在整合土地的过程中可以按照农户需求给开出不同“药方”，减少了土地谈判成本，降低了土地集中费用，提高了土地流转合约的签订效率，壮大了集体经济规模。在互惠交换的过程中，集体与村民之间形成隐性契约，长期且稳定的互惠预期在两个主体之间建立信任关系[28]。一旦行动双方的承诺成为现实，信任便会从互惠交换中实现“再生产”，进一步紧密组织与村民之间的关系，进而增加村集体经济组织的社会资本总量。

4.3 社会规范与土地流转后交易费用

4.3.1 社会规范与合同执行费用

一方面，正式社会规范能统一合同内容，提高合同认可度。台子村和高跃村的村集体股份经济合作社与王滩村的村集体股份经济联合社由村委会牵头成立，光明村股份经济合作社则是由村党支部牵头成立。虽然合作社理事会成员与村委会内部班子或村党支部成员并未完全重合，但4个样本烟区中的村集体经济组织都能充分享有由村委会或村党支部带来的政治资源。基于正式社会规范，土地流转规则的制定由村集体经济组织主持。经过大会表决后的土地流转规则，在协议方式、租金标准、流转期限、支付方式等内容上完成了统一（表3），提高了合同在农户群体之中的认可度和理解程度，在一定程度上减弱了合同履行难度，从而节约合同履行费用。

表3 样本案例农地流转基本情况Tab.3 Basic information of land transfer in the cases

另一方面，非正式规范能有效调节利益冲突，确保合同顺利执行。比如，当村民发现同样是流转土地用于种烟，邻村的土地流转价格却高于本村时，台子村理事长能通过劝服和比价的方式，消除农户疑问：“物以稀为贵，他们村劳动力比较充裕，土地使用率比较高，人家的土地就是价高。你这再好的地，放着没人要，那不还是挣不到一分钱。”再比如，光明村烟区产业综合体的烟农表示：“流转种树的土地容易产生矛盾，不砍树会影响烟草种植，砍树的话别人认为租地时间过短会对他产生经济损失”。对于这种情况，在光明村集体经济组织的协商下，土地流转双方就土地流转年限达成一致协议，最终化解了可能出现的纠纷或冲突。除此之外，王滩村还成立了以“村委会+合作社+村民小组组长+村民代表”为模式的纠纷调解委员会，保证合同签订后的土地流转工作顺利进行。烟农访谈结果显示，土地流转过程后，被访烟农与村集体经济组织或失地农户发生纠纷的概率为0%。村集体经济组织利用广泛认可和接受的正式规范和非正式规范能强化村民的制度信任感，并对生产关系起到强大的维系作用，有利于降低土地流转后期的合同履约费用。

4.3.2 社会规范与土地使用监管费用

利用社会规范提高种植主体的现代化生产意识，能够降低农地流转后的土地使用监管费用。一方面，利用正式规范建立种植主体评价机制，有利于明确现代化烟农标准。例如，王滩村村集体经济组织建立了一套较为完善的种植主体评价机制，从合同履约率、标准化生产到位率、烟叶等级合格率等方面对烟农进行综合评价，评价结果作为种植主体合同签订、投入补贴、技术服务等方面的依据，从而实现引导烟农提高技术水平、现代烟叶生产意识和组织管理能力的目的。

另一方面，利用非正式规范强化现代化种植意识，有利于规范农业生产行为。4个样本烟区理事长均表示：不管是股东大会还是烟农培训大会，会不断向烟农强调农药和化肥使用标准对烟叶质量和土壤地力的重要性，强调多收上等烟叶才是提高种烟收入的关键。基于村民心中的非正式规范——尊重权威，这种劝导性的话语更容易使烟农受到内在约束，有助于规范烟农的绿色生产行为，从而降低土地使用监管费用。

4.4 对交易费用降低机制的进一步思考

村集体经济组织降低土地流转交易费用的效果与该村的内部治理水平、村干部的内生动力以及组织运行经济保障水平密切相关。一方面，如果村集体经济组织与村委会之间组织关系松散，村庄治理效率低下，村民和村委会无法对村集体经济组织的行为进行有效监督，则可能出现村集体经济组织管理班子过度追求经济收益而侵占农户利益的现象。另一方面，村集体经济组织内生动力不足也可能降低土地流转效率。税费改革后，农村干部工资普遍不高，大规模土地流转不仅意味着增加干部工作量，面对土地流转过程中产生的组织成本，往往还需要自己垫付，容易被干部当成“吃力不讨好”的活，哪怕被行政力量推动，村干部的内在积极性也难以被调动。从台子村看，如果村干部比较卖力，经过股东大会同意，会对村干部的电话费和餐旅费进行报销或进行奖励，这种做法极大地调动了村干部的工作积极性。再者，经济保障不足也能限制村集体经济组织的统筹能力。在土地流转前期，绝大部分村集体经济组织没有集体收入，土地流转过程中产生的经济成本使得村集体经济组织的正常运营雪上加霜。烟草公司的租地补贴是对村集体经济组织资源统筹的有效激励，在台子村，烟草公司支付给村集体股份合作社新流转烟田每亩200元的补贴资金，维持了组织运转，提高了村集体经济资源统筹能力。

上述案例分析表明，村集体经济组织能够充分利用社会关系网络、互惠和社会规范降低不同阶段土地流转费用。在土地流转初期，村集体经济组织利用管理层与农户之间的内部人脉关系网络和不同村落之间的外部组织关系网络，以“走关系”的方式减少了组织动员费用和信息搜集费用。在土地流转中期，面对难以流转的零散土地，村集体经济组织通过互惠交换显化土地整合经济收益，连片置换土地，能够有效降低土地集中费用与合同签订费用。在土地流转后期，此时土地流转任务已趋于完成，村集体经济组织利用广泛认可和接受的正式规范与非正式规范强化种植主体的制度信任感和现代化种植意识，可以降低土地合同履约费用及监管费用。

在村集体经济组织中介型土地流转模式中，村集体经济组织可以通过调动已有社会资本存量，发挥社会资本的各自功能和整体效应，低成本推动农地经营权有序流转，提高农地资源配置效率，实现村集体经济、新型农业经营主体及农户三者共赢的产业发展格局，最终加快乡村振兴和农业现代化进程。村集体经济组织利用社会资本参与土地流转的经验和模式可以被推广到其他地区的农业规模化和农业现代化实践中，为新型农业经营主体降低土地流转交易成本提供参考。基于此，提出以下建议：

第一，积极扩宽村集体经济组织的社会关系网络。村集体经济组织可以在本村开展多种方式的宣传工作，突出土地流转对增强集体经济发展后劲和改善村民生产生活条件的积极作用，鼓励乡村能人、家庭农场主等不同主体通过村集体经济组织进行土地流转。

第二，村集体经济组织需要强化自身主观能动性，力争成为退地农户、种植主体与新型农业经营主体之间对接的桥梁。在具体实践中，村集体经济组织一方面要作为退地农户的代言人，努力提高土地租金或分红，完善村级社会保障制度，确保退地农户基本权益；
另一方面要成为新型农业经营主体的代言人，依托紧密联系农户的优势全面落实配套设施建设，提升种植效率，确保农作物质量水平。

第三，充分发挥村集体经济组织规范资本使用的协同效应。正式规范方面，在土地承包稳定的基础上，按照“协商、自愿、有偿”的原则，由村集体经济组织负责制定产业发展区内土地流转方案、盈余分配制度和监测奖励机制并在社员代表大会上讨论通过。对于财务收支状况、盈余分配结果、各项奖励情况要以张榜公式的方式接受村民监督与质疑。在非正式规范方面，村集体经济组织可以通过积极处理乡村公共事务，调节村里矛盾纠纷，提升村民的安全感。非正式规范与正式规范的协同治理下强化村民的制度信任观，提升村民的幸福感，有助于村集体经济组织社会资本的深度积累。

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