改革开放以来中国共产党法治观的演进

金若山

（中共北京市委党校，北京 100044）

自改革开放以来，中国共产党法治理论建设取得了重大的成就，尤其是形成了习近平法治思想。本文旨在紧密结合中国特色社会主义建设的发展，较为系统地考察中国共产党法治观的演进，揭示中国语境下法治的丰富内涵，及其内在的发展逻辑，从而凸显改革开放以来中国共产党法治观的基本特征和特质，推动习近平法治思想的学习往深里走。

“不管是法律问题还是非法律问题，变色龙似的词语对于清楚的思考和明晰的表达都是有害的。”[1]在展开论述之前，有必要就本文所说的“中国共产党法治观”作些说明。这里所说的“中国共产党”的法治观，其重点是突出“党”的法治观，这也意味着共产党的法治观与国家的法治观和社会主义的法治观有所区别，但这种区别不是内容上的，而是结构与逻辑上的。就共产党的法治观与国家的法治观而言，共产党的法治观通过国家法定程序成为国家法治观。就共产党的法治观与社会主义法治观而言，共产党的法治观是中国特色社会主义法治观的集中体现，前者着重于法治观的主体，后者着重于法治观的主义。这里所说的中国共产党的“法治观”，既指共产党的代表性人物对法治的态度、看法等观感，也指反映在共产党的文件和指导思想中的关于法治的理解与判断等观念。

这里还需对为什么选择“改革开放以来”这一特定时期作些说明，以增强“代入感”。中国共产党自成立之日起就高度重视法治建设，正是在共产党的领导下，在共产党法治观的指导下，我国法治建设在革命、建设和改革各个时期都取得了巨大进展。共产党的百年法治奋斗在文化大革命中遭受严重挫折，共产党法治观也一度中断，改革开放之后又重新步入正轨，改革开放对共产党法治观而言是一个新的开始。同时，改革开放至今中国共产党法治观从未中断，习近平法治思想是改革开放以来中国共产党法治观的丰富发展，改革开放对共产党法治观而言也是一个新的起点。可以说，在中国共产党百年法治观中，改革开放以来的法治观起着继往开来的作用，具有重要的时代意义。

改革开放，中国历史进入新时期。在这个宣扬解放思想、实事求是的年代，中国共产党在法治理论上有了重大的理论创新，提出了民主法制理论。

（一）民主法制理论的形成背景

新中国成立前夕，毛泽东发表了《论人民民主专政》，系统阐述了中国共产党的“人民民主专政”理论。共产党“人民民主专政”理论是对马克思主义“无产阶级专政”理论的继承与发展。在“人民民主专政”理论中，对敌人实行专政，对人民实行民主。毛泽东说：“我们实行人民民主专政，或曰人民民主独裁，总之是一样，就是剥夺反动派的发言权，只让人民有发言权。”[2]

在“人民民主专政”理论的发展中，专政法制理论同步发展。在人民民主专政国家，统治阶级通过法律进行阶级统治，通过强制性的法律对被统治阶级发号命令。毛泽东认为，“军队、警察、法庭等项国家机器，是阶级压迫阶级的工具。对于敌对的阶级，它是压迫的工具，它是暴力，并不是什么‘仁慈’的东西。”[3]中华人民共和国成立初期的敌对分子不再是通过流血的暴力对其进行消灭，而是通过法律将其定罪成为犯罪分子（最典型的如反革命罪），也即通过刑事法律与敌对分子作斗争。因此，法律（尤其是刑事法律）在阶级斗争中，特别是在统治阶级进行专政中发挥越来越重要的作用。[4]

而到了反右扩大化、特别是随着文化大革命的来临，“无产阶级专政下继续革命”的理论开始出现（阶级斗争为纲是核心内容），“人民民主专政”理论逐渐隐去。专政的革命理论取代了专政的法制理论，公、检、法等“国家机器”也停止了运转，法律虚无主义开始盛行，社会进入了“无法无天”状态。

在吸取了文化大革命的惨痛教训后，中国共产党顺应时势，把工作重心从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心，对“无产阶级专政下继续革命”的理论进行了拨乱反正，并将坚持人民民主专政作为“四项基本原则”的重要内容重新确立下来。

改革开放新时期的人民民主专政理论侧重点发生了变化，民主越来越成为主要方面。正如彭真在八二宪法修改草案的报告中指出，我们国家能够在最广大的人民内部实行民主，专政的对象只是极少数人。当然，专政还是要坚持的，阶级斗争还将继续存在，但已不再是社会的主要矛盾了。

（二）民主法制理论的提出与发展

改革开放新时期的民主法制理论是在坚持人民民主专政的前提下形成的，特别是在人民民主成为主要方面的前提下形成的。在恢复人民民主专政理论后，法制不仅再度与专政结合重新发展专政法制理论，而且法制深入到与民主结合，形成并发展出了民主法治理论。

以邓小平为代表的中国共产党人为了保障来之不易的人民民主，提出了民主法制理论。邓小平提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。”[5]这也就意味着，要创造民主的条件，就需要通过宪法保障公民权利；
要保障工人农民个人的民主权利，就需要制定选举监督方面的法律；
要发扬经济民主，就需要制定民商事方面的法律。邓小平甚至在1978年就提出需要制定“森林法、草原法、环境保护法”等生态类法律。所有这些法律主要是从保护权利着眼，保障人民内部的民主。

民主法制理论不仅包含人民民主权利的确认保障，在理论发展中还涵盖了人民内部矛盾的处理与解决。在人民内部矛盾的解决上，邓小平创造性地提出，“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式来确定，它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。”[6]从中可以看出，人民内部的矛盾不再单纯是通过说服的方式来解决了，而是要通过法律，定分止争，该赔就赔，该罚就罚，以确定权利义务和责任的方式进行解决。在民主法制理论指导下，新时期法律对人民群众生活的调整有了更大范围的拓展，实现了前端与末端的衔接，事前与事后的统一。

民主法制理论不仅涉及民主的法律化，还涉及民主的制度化，而法律化与制度化两者既是齐头并进的关系，也是不断扩展的关系。在强调民主与法律关系的同时，中国共产党也特别重视民主与制度的关系，强调“民主法律化、制度化”。十一届三中全会指出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化。”邓小平在总结文化大革命时强调，“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[7]他在强调民主建设的同时，也强调要加强制度建设。

以习近平为代表的中国共产党人丰富并发展了民主法制理论，党的十八届三中全会进一步提出“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”。“民主制度化、规范化、程序化”是“民主法律化、制度化”的升级版，实现了民主法制到民主法治的飞跃。

（三）民主法制理论的法理基础

从“民本”到“民权”再到“民主”是“民”的地位的不断提高、主体性的持续凸显。[8]就人民民主自身而言，也存在不同的发展阶段，呈现为不同的形态。将民主法制理论放置到人民民主的发展阶段中来理解，有助于在法理上更深刻把握民主法制理论。

群众运动是一种比较初级的民主形式。这种运动式民主，其实质就是动员群众、发动群众，所谓的“大民主”和“小民主”概莫能外。群众运动固然是民主的表现形式，但是它也很容易使人民产生漠视甚至仇视法律的心理，特别是容易导致社会的混乱与无序，造成无政府状态。这种疾风暴雨式的群众运动，表面上看，似乎保障了人民群众的民主权利，实际上是侵犯了他们的民主权利。所谓“由天下大乱，达到天下大治”，这样的大治显然不是法治，而恰恰是人治酿成的恶果。古希腊思想家亚里士多德将“民主政体”视为“共和政体”的背离，究其原因也是担心出现“多数人的暴政”。

“民主法律化、制度化”是较高阶段的民主，这里的民主有别于群众运动，它并非一种无序的民主，而是一种规则下的民主，其追求的首要价值是秩序。秩序的原意是指有条理，不混乱的情况，是与“无序”相对的。秩序在《辞海》的解释中为：“秩，常也；
秩序，常度也，指人或事物所在的位置，含有整齐守规则之意。”美国法学家博登海默（Edgar Bodenheimer，1908—1991）认为，秩序意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程序的一致性、连续性和确定性。民主秩序有赖于法律制度以及其他制度，民主离开法律及制度就容易走向“无政府”状态，在民主法治化的前进道路上，民主和法律及制度总是相提并论的，二者缺一不可。

“民主政治制度化、规范化、程序化”是更高阶段的民主，充分展现了民主法治化的科学内涵，其表明民主不仅追求“秩序”，还追求“优良秩序”。规范是法律/法学的核心概念，奥地利法学家凯尔森（Hans Kelsen，1881—1973）甚至说，法律就是一种规范。[9]规范是一种“应然”，相对应于事实的“实然”状态。民主规范化就意味着民主应该用规范、特别是法律规范来确定其性质、运作范围和实施办法，从而达到民主的理想状态。再者，规范还内涵着对个人的“权利—义务”，以及对公职人员的“权力—职责”的特定要求。在规范化的民主下，个人遵循“法无禁止即自由”，公职人员遵循“法无授权即无权”。除制度和规范之外，在价值趋于多元化的时代，程序显得越来越重要。裁判不仅要实现实体正义，也要实现程序正义。同样，民主不仅是“为了人民”，也是“由人民”，民主的充分实现既要包括实体维度，也包括程序的维度。民主程序化是民主法治化的重要方面，正如法谚所云，程序是法治和恣意而治的分水岭。缺乏正当程序，法律不可能被公正地实施。因此，民主制度化、规范化、程序化和民主法治化，它们是“四位一体”的。

世纪之交，中国共产党在坚持和完善党的领导方面进行了富有成效的探索，提出了依法治国基本方略，进而发展出依法执政基本方式。

（一）依法治国基本方略的形成背景

如何更好地坚持和完善党的领导是中国政治体制改革的关键问题。改革开放后一段时间，随着经济建设的迅速发展，政治体制的弊端越发明显，存在的主要问题是权力过分集中，尤其是与国家政权机关相比，权力过分集中在执政党。邓小平曾指出，“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；
实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政。”[10]“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。”邓小平批评的这种党政不分、以党代政现象，留有苏联不合理党政模式影响的痕迹，它导致了20世纪80年代初，党和政府机构臃肿、职能重叠，效率非常低下。比如在省委第一书记之后，有时还会分设第二书记、第三书记，或者直接分设几个省委书记，管工业的就叫工业书记，管文教的就叫文教书记，这种设置不仅党内机构臃肿，而且党政机构之间职能模糊。

为了更好地坚持和完善党的领导，中国共产党“摸着石头过河”，做出了富有勇气的探索，提出“党政分开”的改革方案。1986年，邓小平在谈到中国政治体制改革时强调：“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”。1987年，“党政分开”被写入党的十三大报告中。党政分开是针对党和政府的职能混淆、以党代政的现象而提出的，目的是加强和改善党的领导，确保党的政治领导、组织领导和思想领导，真正发挥党的总揽全局的作用。正如习近平总结的：“改革开放以后，我们曾经讨论过党政分开问题，目的是解决效率不高、机构臃肿、人浮于事、作风拖拉等问题。”[11]改革探索在当时也取得了一定的效果。

“改革开放以来，无论我们对党政关系进行了怎样的调整，但有一条是不变的，就是邓小平同志所说的：‘我们要坚持党的领导，不能放弃这一条，但是党要善于领导’。”[12]然而，随着“党政分开”改革的深入，在实行过程中产生了不同理解和不同政策，有些地方、有些部门、有些行业甚至出现弱化或边缘化党组织、党的领导的严重现象。这在一定程度上偏离了改革的初衷，没有达到预想的结果。“1989年春夏之交我国发生严重政治风波”，[13]是一个较为典型的例证。可见，党政分开是一时之计而非长久之策，中国共产党对坚持和完善党的领导的探索仍在路上。

（二）依法治国基本方略的提出与发展

在坚持和完善党的领导的重大政治体制改革中，重点是如何将坚持党的领导与党要善于领导统一起来，中国共产党逐渐认识到法治是解决之道，由此将“依法治国”确立为党和国家的基本方略，进而将“依法执政”确立为执政的基本方式。

早在改革开放初期，中国共产党对法治就已有所认知。1979年，中共中央出台的《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》首次提出“社会主义法治”概念。1980年11月22日，在《人民日报》上以“特约评论员”名义刊发的《社会主义民主和法制的里程碑——评审判林彪、江青反革命集团》一文中，共产党首次提出要实行“以法治国”。到了20世纪80年代末，共产党开始从完善党政关系的政治高度，对法治进行了认可。1989年9月，江泽民在中外记者招待会上郑重宣布：“我们绝不能以党代政，也决不能以党代法。这也是新闻界讲的人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针。”[14]到了世纪之交，共产党作出了重大的政治决断，对法治给予了高度的认同。1997年党的十五大提出“以法治国，建设社会主义法治国家”，正式确立了“依法治国基本方略”。同时，共产党对该方略进行了阐释，指出依法治国基本方略就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。正如党的十四大作出走社会主义市场经济的政治决断，实现了党的领导和市场经济有机结合，形成了中国特色市场经济模式。基于同样高超的政治智慧、同样有效的思维方式，党的十五大提出依法治国的基本方略，实现了党的领导和依法治国有机结合，初步形成了中国特色法治模式。

依法治国基本方略的提出，既加强了党的领导，又改善了党的领导。一方面，依法治国加强了党的领导。依法治国意味着“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，这就需要立法机关、行政机关、司法机关以及全体公民发挥主体能动性，积极参与到国家治理中来。与此同时，共产党的责任不是小了而是更大了，党要“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”[15]，党要牵住依法治国的“牛鼻子”。可见，实行依法治国，能够避免党的领导成为“胡子眉毛一把抓”，促使党的领导更聚焦、更高效、更强有力。正如习近平说的：“我们说的依法治国……不是要否定和放弃党的领导。”另一方面，依法治国改善了党的领导。“依法治国”对“领导”与“管理”作了区别，在坚持党的领导之下提出人民当家作主，人民通过人民代表大会制度（国家权力机关）享有管理权。随着共产党认识的深入、理论水平的提升，党的十八届四中全会进一步提出，“把党总揽全局、协调各方同人大、政府、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来。”这就意味着通过国家政权机关依法履职、行使法定职权，党能从大量的具体管理事务中抽身出来，更好地起到总揽全局协调各方的领导作用。

确立依法治国基本方略之后，中国共产党就如何进一步坚持和完善党的领导进行了深入的探索，对执政规律进行了深刻的把握，创造性提出“依法执政”基本方式。依法执政基本方式的提出建基于共产党正确的自我定位，党的十六大指出：“我们党已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党。”认识到执政党与革命党的区别，共产党开始了如何才能长期执政的探索，并在党的十六届四中全会提出“依法执政”的基本执政方式。在此之后，共产党对依法执政的内涵进行了充实和丰富。2004年9月，在纪念全国人民代表大会成立50周年的大会上，胡锦涛提出：“依法执政首先是依宪执政”。党的十八届四中全会进而提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，依法执政首先是依宪执政”。

中国共产党从“革命党”成为“革命的执政党”[16]，通过提出依法执政、依宪执政，科学地回答了如何才能长期执政的重大现实问题，进一步坚持和完善了党的领导。首先，依法执政、依宪执政意味着共产党要合法进入政权机关。共产党的人选、意志要进入国家政权，不仅靠历史成就与历史传统，也要靠人民的选择，人民按照宪法法律通过人民代表大会进行的每一次选举。与西方“多党竞争”资产阶级政治制度有本质区别，社会主义中国实行的是共产党领导的多党合作制，国家政权由共产党长期掌握。当引入西方的执政党、依法执政、依宪执政等概念时，意在夯实共产党的执政根基，使共产党的执政基础更为牢固。因此，共产党要“善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”，要通过选举进入国家政权机关，掌握国家政权，成为执政党。其次，依法执政、依宪执政意味共产党要合法行使政权。执政党是掌握国家政权机关力量的组织，立法、执法、监察和司法都在其掌控之下，其与“依法组织政府”“合法行使权力”“对新制度的建设与维护”具有必然的内在联系。所谓共产党要依法执政、依宪执政，并非说要由共产党组织亲自进行国家的一切具体工作，而是由共产党组织派出的、由人民选举的干部担任国家机构公职，遵循宪法法律的规定，经由立法机关、执法机关、司法机关来行使立法权、执法权、司法权。

（三）依法治国基本方略的法理基础

从法理上分析，坚持和完善党的领导是一个关于如何确立人民主权代表者、如何巩固人民主权的问题。法国启蒙思想家卢梭创立了现代意义的人民主权学说。他指出，人民“公意”是人民主权的代表者，社会中多数人乃至社会全体的意志可能是群众的“众意”，而不一定是人民的“公意”，社会中智慧与德性兼具的少数精英的意志也有可能是人民“公意”。[17]由此就产生了如何充分代表人民公意的理论问题。

依法治国基本方略确立中国共产党对法治的领导，它是立基于我国的国体，表明共产党是人民公意的政治代表。从国体上讲，我国是工人阶级领导的、工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。共产党是工人阶级的先锋队，工人阶级的领导是经由共产党的领导来实现的。共产党与人民之间是一种基于道义而产生的政治代表，共产党的地位是百年来的历史形成的，是人民所拥戴的。

依法执政、依宪执政的确立，是立基于我国的政体，表明共产党是人民公意的法律代表。中国的政权组织形式是人民代表大会制，人民代表与人民之间是一种基于选举产生的代表关系，基于宪法规定而授权，是一种法律代表。人民代表大会不是要否定共产党的领导，而是在坚持共产党的领导的前提下，又开发出了共产党执政的正当性资源，即共产党通过人民代表大会的选举掌握国家政权，成为执政党，从而使共产党成为经过人民选举授权的法律代表。

中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央致力于国家治理体系和治理能力现代化，从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，并就法治理论进行重大创新，形成了中国共产党的法治指导思想——习近平法治思想。

（一）习近平法治思想的形成背景

建立一个社会主义现代化强国，是中国共产党始终不渝的奋斗目标，也是共产党对人民的庄严承诺。1954年周恩来在一届全国人大一次会议《政府工作报告》中首次提出“四个现代化”，即现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防。依据认识和形势变化，“四个现代化”的内涵有所调整。1964年周恩来在三届全国人大一次会议《政府工作报告》中提出“现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术”，此后“四个现代化”的内涵一直延续下来。即使受到文化大革命的冲击，1975年周恩来在四届全国人大一次会议《政府工作报告》中，仍然明确提出，在本世纪内，要全面实现“四个现代化”。[18]1978年邓小平在中央工作会议上指出，“如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”[19]改革开放以来，“为实现四个现代化而努力奋斗”更是成为新时期的最强音，成为社会进步的引擎。

在四个现代化建设中，特别是改革开放提出中国式现代化——小康以后，中国共产党越来越认识到法治的保障作用。民主法制理论是围绕着四个现代化展开的，依法治国基本方略的确定也是以有利于四个现代化建设为前提条件的。在法治建设进程中，法治要服务于社会主义四个现代化事业，特别是为经济建设保驾护航，确保共产党和人民的“中心工作”卓有成效地开展，保障好发展这一“硬道理”。在法治与四个现代化的关系上，法治要服务于四个现代化建设，四个现代化是目标，法治是实现目标的手段。

党的十八大以来中国特色社会主义进入新时代，中国共产党对现代化建设规律有了更深刻的把握，创造性提出国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。全会围绕着治理现代化提出了336项重大改革举措，是继十一届三中全会之后改革力度最大的中央全会。从工业、农业、国防和科技现代化到治理现代化，既是从四个现代化到第五个现代化，表明现代化内涵的不断丰富饱满，也是从经济基础现代化到上层建筑现代化，表明现代化阶段的持续提升跃迁。改革开放以来，共产党带领全国人民积累了雄厚的物质基础，治理现代化的提出是共产党对马克思主义基本原理的实际运用，是对中国未来发展的准确判断。

从四个现代化跃迁到治理现代化，原有法治观的局限性日益凸显。依法治国基本方略确立于党的十五大，这在中国共产党法治观以及中国法治建设进程中具有里程碑意义，但基于当时客观情况条件和主观认知能力，法治的定位始终未能突破政治范畴。以党的十五大报告为例，在报告中，依法治国基本方略内容置于政治建设部分。报告的第四部分“社会主义初级阶段的基本路线和纲领”中明确“建设有中国特色社会主义的政治，就是在中国共产党领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。”报告的第六部分“政治体制改革和民主法制建设”在开头总起时就提到“健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”后续内容还对“依法治国”进行了详细的说明。此外，该部分的第二节专门以“加强法制建设”为题对法治建设进行整体部署。

与国家治理体系和治理能力现代化一样，党的十八以来十分重视制度完善，将制度建设摆到了更为重要的位置。制度优势是一个国家最大的优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。治理现代化必须要有一套完善的制度为载体，必须要不断坚持和完善中国特色社会主义制度。同时，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，需要立足于当前的主要矛盾、发展阶段，对法治进行与时俱进的定位和布局。

（二）习近平法治思想的提出与发展

在推进国家治理体系和治理能力现代化的伟大实践中，以习近平同志为核心的党中央尤其注重法治在治国理政中的基础作用，提出“全面依法治国”重大战略，科学回答了为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题，形成了习近平法治思想。

党的十八大以来，经过几年的理论和实践探索，2014年习近平在十八届四中全会上正式提出“全面推进依法治国”，并就法治建设做出全面部署。2014年12月，习近平在江苏调研时第一次明确提出“四个全面”布局，强调要协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶。2015年2月，在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上，习近平对“四个全面”做了进一步的说明和界定，明确“四个全面”是坚持和发展中国特色社会主义的战略布局。

2015年中央出版《习近平关于全面依法治国论述摘编》，形成了“习近平关于全面依法治国论述”。2018年，中央全面依法治国委员会第一次会议召开，会上进一步提出了“习近平全面依法治国新理念新思想新战略”。2020年，中央全面依法治国工作会议召开，正式确立了“习近平法治思想”。习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，就其主要方面来讲，就是习近平在这次会议重要讲话中精辟概括的“十一个坚持”：坚持党对全面依法治国的领导；
坚持以人民为中心；
坚持中国特色社会主义法治道路；
坚持依宪治国、依宪执政；
坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化；
坚持建设中国特色社会主义法治体系；
坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；
坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；
坚持统筹推进国内法治和涉外法治；
坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍；
坚持抓住领导干部这个“关键少数”。

习近平法治思想的形成标志着中国共产党对法治的理性认识和规律把握上升到新的高度，共产党已经形成了与治理现代化相匹配的科学的法治理论。一是习近平法治思想在超越法治方略论的基础上创造性地提出了法治战略论。习近平法治思想不仅要求在政治文明建设领域坚持依法治国基本方略，还要更上一层楼，在社会主义事业总体布局中坚持全面依法治国重大战略。法治不仅是政治文明建设的重要内容，“实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，都必须更好发挥法治引领和规范作用。”全面依法治国意味着法治贯彻到“五位一体”建设全部领域。二是习近平法治思想在坚持法治保障论的基础上创造性地发展出了法治本质论。法治不仅服务于社会主义四个现代化，为“五位一体"的社会主义事业保驾护航，而且是治理现代化的内在要求，是治理现代化的本质内容。国家治理体系和治理能力现代化要在法治的轨道上推进，国家治理体系和治理能力现代化的重要指标之一是建设社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。从人治到法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。

习近平法治思想高屋建瓴、视野宏阔、思想深刻，是指导新时代全面依法治国的纲领性文献，其中的众多原创性命题都很好地体现了法治战略论和法治本质论。尝鼎一脔、一叶知秋，在此就习近平法治思想中两个典型命题的形成稍加具体论述。一个是“社会主义市场经济本质上是法治经济”，另一个是“和谐社会本质上是法治社会”。

“社会主义市场经济本质上是法治经济”意味着法治在经济领域的全面贯彻，该命题的提出是改革开放以来经济现代化建设取得的重大理论成果。以下从四个方面考察中国共产党对法治与经济关系认识的深化。第一，外资企业法治建设不断优化。改革开放之初，邓小平就提出要制定“外国人投资法”，随后在国家层面分别制定了《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》《外资企业法》，形成了“三资企业”并存格局。党的十八届三中、四中全会和党中央关于构建开放型经济新体制的决策部署，对完善涉外法律法规体系、统一内外资法律、制定新的外商投资基础性法律提出了明确要求。2019年《外商投资法》制定，外商投资领域有了统一的基础性法律规范。第二，民营企业法治建设持续深入。党的十三大强调，“私营经济……是公有制经济必要的和有益的补充。必须尽快制订有关私营经济的政策和法律，保护它们的合法利益。”党的十五大把“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”确立为我国的基本经济制度，明确提出“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”。党的十六大提出“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”。党的十八大进一步提出“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。党的二十大强调，“依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大。”随着《合伙法》与《公司法》的相继出台与修订完善，个体工商户/私营企业/民营企业的权益有了法律的有力保障。第三，国有企业法治建设从未停步。国企改革始终是我国经济体制改革的核心。党的十四届三中全会针对国有企业改革提出了“法人财产权”概念，并首次提出“财产混合所有的新的财产所有制结构。”党的十九大报告明确指出，“深化国有企业改革，发展混合所有制经济”。习近平在全国国有企业党的建设工作会议上就明确指出，“建立现代企业制度是国有企业改革的方向，必须一以贯之。”[20]第四，积极促进市场主体法律地位平等。由于我国特定的历史政治背景，“三资企业法人”“公司企业法人”与“国有企业法人”的地位一直不平等，还没有完全转型成统一的“法人”。习近平明确提出要“依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。”[21]“法治是最好的营商环境。”[22]由此可以看出，法治与经济的关系越来越紧密，法治在经济领域的贯彻越来越深入。“社会主义市场经济本质上是法治经济”命题是在党的十八届四中全会上明确提出的，其既是对之前认识的总结与发展，也是对今后实践的指引。该命题是法治战略论和法治本质论在经济领域的集中体现。

“和谐社会本质上是法治社会”意味着法治在社会领域的全面贯彻，该命题的提出是党的十六大以来社会建设领域取得的重大理论成就。2006年党的十六届六中全会专门将“和谐”列入现代化建设的奋斗目标，党的十七大将社会建设纳入到社会主义事业中形成“四位一体”总体布局，吹响了和谐社会建设的总号角。党的十八大以来，共产党创造性地提出了“社会治理”“法治社会”的概念。党的十八届三中全会首次提出“社会治理”命题，实现了“社会管理”到“社会治理”的观念升级。习近平在不同场合多次强调要坚持“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，2014年十八届四中全会上将其作为全面依法治国的重要内容[23]，2020年中央全面依法治国工作会议上将其明确为对当前和今后一个时期推进全面依法治国要重点抓好的工作。2020年12月，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，并发出通知要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。从和谐社会到社会治理再到法治社会，法治在社会建设领域发挥越来越重要的作用。“和谐社会本质上是法治社会”[24]不仅是习近平任浙江省委书记时提出的重大命题，也是十八大以来被实践证明了的科学命题，生动诠释了法治战略论和法治本质论。

（三）习近平法治思想的法理基础

习近平法治思想是在国家治理体系和治理能力现代化的历史进程中形成的，同时也是连接四个现代化与国家治理体系和治理能力现代化的桥梁，是两种现代化的辩证统一，是五位一体总体布局与四个全面战略布局的辩证统一。在法理上把握习近平法治思想，需要将该思想放置在经济基础现代化与上层建筑现代化的二元框架中来理解，需要剖析习近平法治思想中蕴含着的关于现代化的多元一统的辩证统一思想。这里以习近平法治思想中的“法治经济”与“法治社会”为例，略窥一二。

“法治经济”是经济现代化与治理现代化的辩证统一。一方面，市场规律就是法律，市场自治意味着法治。法律是对规律的确认，而不是主观意志的产物。正如恩格斯指出的，“在社会发展某个很早的阶段，产生了这样的一种需要：把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。”[25]市场规律是法律，它不仅需要被尊重，更应该被遵守。政府在市场经济建设的过程中，要有所为，更要有所不为。市场经济建设，首要的并不是让国家政府制定出大批量的法律法规，而是要国家政府尊重市场规律，遵守市场自发形成的法律。另一方面，政府对市场的干预是依法干预，政府治理意味着法治。以亚当·斯密为鼻祖的自由主义经济理论受到了马克思强有力的批判，也受到了凯恩斯的批评。市场不仅需要“看不见的手”，也需要“看得见的手”。当市场失灵的时候，政府要给予必要的干预，进行宏观调控。政府干预的前提是获得授权，这就是依法履行管理职能。政府基于合法授权对市场需求作出回应，目的在于使市场能够再度回到正常的运行轨道上来。政府在进行干预时，必须要在法律授权的范围内进行，成熟的市场经济必然需要健全的经济法。

“法治社会”是社会现代化与治理现代化的辩证统一。一方面“法治社会”意味着社会应该按照自己制定的规则进行自我治理。法治社会建设中要尊重市民公约、乡规民约、团体章程、协会行规等由民间自发制定的“民间法”，最大限度激发社会活力。另一方面，“法治社会”也意味着，超出社会自身能力之外的治理应由政府依法进行，从而有助于实现社会的实质正义。国家政府要制定出台社会保障、弱势群体保护等方面的“社会法”。著名的“辅助性原则”指出，“褫夺个人凭自己的创意、用自己的办法所能够做到的事情，将之转移给某个群体去做是不合法的，同样，将下一级或较小群体能做的事情转移给上一级或较大群体承揽也是不公正的……一切社会实体都应当辅助属于社会整体的成员。”[26]十八届三中全会也指出，“正确处理政府和社会关系……适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”现代社会应该是多元主体共治的社会，是共治下的法治社会。

归纳以上的分析，我们可以得出如下结论。

第一，中国共产党法治观与马克思主义一脉相承。民主法制理论奠基于马克思无产阶级专政理论；
依法治国基本方略奠基于马克思有关国体与政体理论；
习近平法治思想奠基于马克思主义的现代化理论。马克思主义不是静止的理论大厦，而是行动的操作指南，其对社会主义的实现、建立、巩固和发展在思维领域进行了层层的推演，无产阶级专政理论、国体与政体理论以及现代化理论一环套一环，在逻辑上依次有序展开。同样，共产党法治观的演进也是前后相继、不断深入，在动态中发展着，其中民主法制理论是开工，依法治国基本方略是搭台，习近平法治思想是全面推进。尤其是共产党最新法治理论成果——习近平法治思想，辩证地对民主法制理论和依法治国基本方略进行扬弃，形成了系统的法治思想体系，是对马克思主义法治理论的重大创新和发展，是21世纪的马克思主义法治理论。

第二，中国共产党法治观厚植于中国特色社会主义实践，并随着社会主义建设的不断深化而演进。在社会主义建设的各关键节点，共产党都将解决问题的目光转向法治，中国共产党法治观就是在社会主义建设实践中不断演进，在解决一个又一个实践问题中不断走向完善，具有鲜明的实践性，带有很强的问题意识。为了坚持人民民主专政、发扬社会主义民主，共产党转向法治，认识到民主法制（法治）是结束动乱的重要方式，是发扬人民民主（社会主义民主）的坚强保障。为了推动政治体制改革，加强和完善党的领导方式和执政方式，共产党转向法治，认识到依法治国基本方略和依法执政基本方式的重要作用，在政治体制中推动了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。为了建设社会主义事业、实现国家现代化，共产党转向法治，认识到习近平法治思想是解决新时代社会主要矛盾的科学方案，是国家治理体系和治理能力现代化的“助推器”。

第三，在中国共产党法治观演进中，一以贯之的是权力运行的科学化。人治是法治的对立面，在人治领域权力大于法律，在法治领域法律高于权力。中国共产党法治观内涵着法治的普遍精神，其在演进的过程中，一开始就注重权力的科学配置，权力的规范行使，通过法律对权力进行合理的赋权与限权。民主法制理论重在强调，公权力姓公，权力来自于人民也服务于人民。只有通过民主制度化法律化，才能遏制个人崇拜，才能使国家决策“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。依法治国基本方略重在强调，党的领导制度化法治化，要让权力在制度的轨道上运行。中国共产党是中国最高政治领导力量，也是长期执政党派，其对领导科学、执政规律进行了深入的探索，法治就是这一探索的结晶，依法治国、依法执政目的就在于使共产党权力的运行遵循科学、符合规律，做到“总揽而不包揽”。习近平法治思想重在强调，治理体系和治理能力现代化，划清政府权力的界限，把权力关进制度的笼子里。现代化的治理中，治理者与被治理者的界线越趋模糊，被治理者同时也是治理者。法治就是通过法律为权力划边界、立规矩，最大限度调动被治理者参与治理的积极性，在治理者与被治理者之间，特别是官员与公民之间，搭建起沟通的桥梁、协作的平台。

第四，中国共产党法治观的内涵日益丰富，既有纵深发展也有横向拓展。在纵深发展方面，民主法制理论一直在不断深化，从十一届三中全会“要使民主制度化法律化”，到十八届三中全会“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”。依法治国基本方略也一直在深化，从党的十六大“党要统揽全局协调各方”，到十六届四中全会“依法执政”，再到十八届四中全会“党要领导立法、保证执法、支持司法”。习近平法治思想也经历了从2015年“习近平关于全面依法治国论述”，到2018年“习近平全面依法治国新理念新思想新战略”，再到2020年“习近平法治思想”正式提出的丰富和发展。在横向拓展方面，依法治国基本方略是对民主法制理论的拓展。民主法制理论围绕着人民，核心在于如何保障人民民主，依法治国基本方略围绕着中国共产党，核心在于如何加强和完善党的领导，从民主法制理论到依法治国基本方略，法治的关注领域与运用范围更加开阔了。习近平法治思想也是在前两者的基础上的再次飞跃性拓展。民主法治理论和依法治国基本方略指出，法治是实现四个现代化的重要方式，习近平法治思想明确，法治是现代化的重要保障，同时也是现代化的本质要求，法治实现了保障论与本质论的统一。

第五，在中国共产党的话语体系中，法治的分量越来越重，法治变得越来越重要。一方面，从“法制”到“法治”，表明中国共产党法治观从自在走向自觉，名正言顺，一字千钧。法制是法律制度的简称，共产党在使用“法制”话语时，侧重的是秩序，呼唤的是有章可循。1997年正式开始使用“法治”话语，到2018年推动《宪法》中的“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”，共产党完成了从“法制”到“法治”的话语转换。不同于法制，法治是对人治的摒弃，具有更高的价值追求。“法治”话语侧重的是治国理政的方式，呼唤的是良法善治。另一方面，民主法制理论、依法治国基本方略主要属于政治范畴，而习近平法治思想不仅具有强烈的政治属性，而且涵盖经济、社会建设等各领域，从而将“依法治国”推向“全面依法治国”，法治成为“治国理政的基本方式”。特别是在习近平法治思想中，全面依法治国成为“四个全面”战略布局的重要组成部分，对新时代坚持和发展中国特色社会主义具有全局性的意义。

从中国共产党法治观的演进可以看出中国共产党的实事求是精神、理论创新勇气。正是有了自我革命、自我改造、自我超越的魄力，共产党在各个时代、各种环境下都能够成为引领者、开拓者，始终能够带领人民不断地开辟社会主义新境界。

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