数据交易发展和数据要素市场培育

◎贾彦 朱丽娜 （上海联合产权交易所，上海 200062）

2020年4月，中共中央、国务院首次公布关于要素市场化配置的文件《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出引导培育“大数据交易”市场，依法合规开展数据交易，明确支持各类所有制企业参与要素交易平台建设。2022年1月，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，对数据要素市场建设作出了部署，提出到2025年初步建立数据要素市场体系，加快数据要素市场化流通，创新数据要素开发利用机制。2022年4月，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，明确指出数据要素市场是全国统一大市场的重要组成部分。2022年6月，中央全面深化改革委员会第二十六次会议明确提出，要加快构建以数据为关键要素的数字经济，建立健全数据产权制度和数据要素权益保护制度，建设规范的数据交易市场，完善数据要素市场化配置机制。一系列意见、规划的陆续出台，为加快构建数据要素市场，助力数字经济发展奠定了政策基础。

（一）庞大的数据资源为要素市场发展提供巨大空间

我国是数据大国，2020年中国内地和香港占跨境数据流动的23%，远高于美国的12%，在2001—2020年间，中国跨境数据增长了7500 倍，同期美国仅增长219 倍。截至2021年12月，中国网民规模达10.32 亿，网民规模居世界第一。同时，我国也是数据量最大的国家之一，2021年产生数据约13ZB，年数据量占全球比重23.6%，到2030年预计这一规模将达到175ZB，占比将达到28.8%。海量的数据是实现数据资源化、资产化和资本化的基础，是我国参与全球竞争的巨大优势，但现阶段中国是数据大国还不是数据强国，海量的数据资源与低效的数据利用水平形成鲜明对比，但也从另一个维度反映出我国数据要素市场发展的巨大潜力。

（二）基础设施和技术发展为数据要素流通奠定基础

随着网络通信、大数据、云计算、区块链、人工智能、量子科技、物联网以及工业互联网等新型数据基础设施和数字技术的日益完善，以及新基建的加快建设，为数据要素的流通共享营造了良好的基础环境。如以互联网平台和科技公司等为代表的市场主体已在数据资产交易领域进行了较为深入的实践；
又如贵阳大数据交易所等数据要素交易市场等基础设施建设也已在各地试点开展，数据交易所集数据、算法、算力于一体，在为海量数据提供存储计算服务的同时，也能为各类场景优化提供数据应用服务，发挥海量数据的“图书馆”，海量算例的“发动机”和海量服务的“发射器”作用，为数据要素市场的培育和发展提供有力的支撑。

（三）数字经济发展助力数字活力释放和高质量发展

据中国信息通信研究院统计，2005—2020年，我国数字经济规模从2.6 万亿元增长到39.2 万亿元，数字经济占GDP 比重由14.2%提升至38.6%，数字经济在拉动国民经济高质量发展中的作用不容小觑。数字经济的核心是数据，数据要素市场的培育有助于优化数据要素资源配置，更好发挥数据要素对其他要素效率的协同带动作用，为经济高质量发展提供新动能。以农业领域为例，数据要素市场的培育有利于推动农业资源、生产活动、涉农知识产权等以数据要素的形态在政府、金融机构、经营主体间有序流动，为农业供给侧改革、农产品标准化、创新农业金融服务体系等夯实基础，进而推动农业经济的高质量发展。

（四）发挥数据关键生产要素作用重塑国际竞争优势

数据作为关键生产要素地位的提升关系国家经济发展大局。当前，数字经济正在成为全球未来的发展方向，数据作为关键生产要素在各国经济运行中的作用日益凸显，各国正将数字经济作为创新发展的新动能，并加速在数据领域的前瞻性布局，如欧美等陆续发布实施《欧洲数据战略》《美国联邦大数据研发战略计划》等，全球数据竞争趋于白热化。作为继土地、劳动力、资本、技术后全球竞争的新赛道，谁掌握了数据，谁就掌握了主动权。因而，加快培育数据要素市场，破除体制机制障碍最大化释放数据价值，对于尽早掌握在国际数据竞争领域的主动权，重塑国际竞争新优势具有重要意义。

（一）国际经验

1.欧盟：数据中介模式

随着社会经济数字化程度的不断提高，为避免欧盟成员各国单独对数据问题立法进而加剧单一市场的分散，欧盟在2015年发布了《欧洲数字单一市场战略》，以打破成员国之间的壁垒，推动数据在跨部门、跨成员国间的自由流动，促进欧洲数字经济发展。2019年，欧盟《开放数据指令》先后生效，要求在统一的平台上开放政府数据和受政府资助的科研数据，并探索通过API 接口开放共享实时数据。2020年2月，出于构建自身数字技术主权、培育本土企业、制衡美国大型科技公司等的考虑，欧盟发布“欧盟数据战略”，为欧盟持续推进数据法律制度设定了路线图。2022年6月，欧盟《数据治理法案》（DGA）生效，该法案是推动数据单一市场建设的重要举措，其核心在于依托“数据利他主义”和“数据中介”等的实践，协调相关主体共同推进数字单一市场建设以发挥统一市场的规模效应，提高可开发数据的经济价值。据欧盟委员会估算，数字单一市场在为欧盟带来每年约4150 亿欧元的收入外也将增加大量的就业机会。

DGA 提倡的数据利他主义，即在符合社会共同利益的前提下允许公民个人或企业与非营利实体共享或使用数据。数据利他主义的提出表明欧盟的数据治理格局已由传统的“个体数据处理模式”向“以欧盟价值观为基础和原则的新型数据治理模式”转变。针对私营部门自愿共享的数据，法案建立了相关标准，包括对数据采集、数据对象、数据标识等的标准化处理以提升数据后续使用的便利性。

在利用数据的途径上，DGA 强调了数据中介的作用。数据中介是指推动数据从源头到用户间流动过程中涉及的所有中间者，根据这一界定我国的数据交易所、数据中心、数据平台、数据商等均属于数据中介范畴。DGA 提出的数据中介是在欧洲原有的个人数据合作社、个人数据商店、数据经纪人、数据信托等数据利用模式基础上演化而来。数据中介依托政府背书，通过技术、法律等手段，为数据所有者、数据处理者、数据使用者提供服务。数据中介承担了提高数据各方信任度的重任，有助于推动欧盟数据共享和提升数据利用效率，同时平衡数据使用和公众权益保护间的关系。随着数据中介的落地实施，以往的“数据处理者—数据主体”模式向“数据处理者—数据中介（政府监管）—数据主体”的模式转变。

如果说以涉诉信访统计通报考评机制为代表的司法行政权力对法官的管理、制约尚具有较为隐性的特征，那么人民法院的内部监察制度则更为显性地发挥着对法官的管理、制约作用。讨论民事诉讼中的法律监督离不开人民法院监察制度，毕竟，依据《中华人民共和国法公务员法》《中华人民共和国法官法》《人民法院监察工作条例》等规范性法律文件，对法律监督范围内的民事诉讼中审判人员的违法行为，人民法院监察部门能够而且应当启动相应的监察程序、形成相应的监察结果。

欧盟在数据利用方面将重点放在了公共数据商业利用规则的制定，包括主体准入资质、数据标准化、数据利用模式、监管协调等方面。同时，通过建立非营利性的数据中介机构，完善数据要素基础设施建设，推动社会各方在数据资源流转利用中获得切实的普惠权益。

2.美国：数据经纪商模式

美国的数据交易主要通过数据经纪商开展，作为数据交易中介之一，数据经纪商通过对接数据供需双方，促进数据的流动和共享。根据数据交易供需双方身份的不同，美国数据经纪商大致可分为三类：一是C2B 分销模式，即个人将数据提供给数据经纪商，数据经纪商向个人支付相应的商品、货币或服务等等价物后将个人信息汇总并出售；
二是B2B 集中销售模式，此种模式中数据经纪商以中介身份为数据供需双方提供交易撮合服务；
三是B2B2C 分销集销模式，即数据平台发挥数据经纪商作用对个人数据进行搜集，并将其转让、共享，该模式近年发展迅速并形成相当的市场规模，在美国数据产业中占据了重要地位。

美国数据经纪商一般不直接从企业、个人等私人部门处搜集数据，而主要通过政府、商业以及其他公开可用的渠道获取数据，并基于其所掌握的数据提供包括市场营销产品、风险识别产品和人员搜索产品等数据产品。美国数据经纪产业发展已较为成熟，数据经纪商收集、存储海量数据资源，几乎涉及每个美国用户，且大多数情况下用户并不知情，加之数据经纪商之间又相互提供数据进行用户推理，因而存在消费者数据权利缺位、行业透明度低等问题，对用户造成一定的风险。

（二）国内经验

2015年，全国首家以大数据为标的的交易所——贵阳大数据交易所挂牌成立，各地数据交易所建设拉开序幕。2015—2020年间，湖北、重庆、海南、江苏、河北、上海、浙江、广东、深圳等地也陆续成立数据交易中心。继2020年4月中央发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确提出“数据等新型生产要素对其他生产要素的效率有倍增作用”后，各地进一步加快了数据要素市场的建设步伐。2020年8月，北部湾大数据交易中心在南宁揭牌成立；
2020年10月，深圳综合改革试点方案中提出，研究论证设立数据交易市场或依托现有交易场所开展数据交易；
2021年3月，北京国际大数据交易所正式成立，上海数据交易所、深圳数据交易所也于同年11月、12月相继成立。2022年5月，上海在数据交易所基础上进一步整合资源组建上海数据集团，以深入推进数据要素资源的高效流转和价值实现。截至2021年，全国已有近80家大数据交易平台，其中地方政府牵头或协调建立的平台超过20 家（见表1）。

表1 国内部分省市数据交易场所设立情况

上述数据交易平台按照发起建设方的不同，主要分为以下四种类型：一是政府主导型，多由地方国企作为控股股东或第一大股东联合相关大数据公司设立，实行严格的会员制度，如贵阳大数据交易所；
二是产业联盟主导型，通过打通产业链上数据资源，为联盟成员及相关方通过API 接口提供数据交易服务，如交通大数据交易平台（TDEP）等；
三是数据服务商主导型，自身拥有大数据资源的数据服务商，实行大数据“采产销”一体化运营，兼具数据供应商、代理商、服务商、需求方等多重身份，如阿里云市场、京东万象数据服务商城等；
四是互联网企业主导型，依托国内大型互联网公司，采集、挖掘、开发公司生态体系内外的数据，服务内部业务发展和外部用户，如天眼查、数据堂等。

（一）完善数据交易规则，提升数据流通交易效率

当前围绕数据交易国家立法层面的顶层设计，各地虽陆续出台了相关数据条例，但多集中在数据交易原则、公共数据开放共享、数据安全保护等领域，对数据权属界定、估值定价、安全监管等方面的规定亟待进一步完善。鉴于此，建议从加快数据产权制度建设、完善数据交易规则、完善收益分配规则、强化数据安全治理等方面完善数据交易法规制度。

一是加快数据产权制度建设。清晰的产权是优化资源配置、提升资源利用效率的基础，但相较于传统要素产权，数据要素具有非排他性和可复制性，数据的高频使用会产生出更多的数据资源。因而，数据产权制度的建设有别于传统要素，要从所有权、使用权、收益权等不同环节保护好政府、企业、个人等不同主体的权益。首先，维护数据来源者的合法权益是合法利用数据的前提，数据的使用须获得数据来源者或法定授权，数据来源者享有由其产生数据的获取或转移权。其次，数据处理是确保数据有效利用和增值的必要环节，数据处理者在这一过程中依法享有其持有数据的使用权。再次，要保护数据使用环节中包括数据来源者在内的各相关主体获取合法收益的权力。根据公共部门、企业、个人数据资源的不同属性分类出台相应的管理规则，推动符合条件的公共数据、私人部门数据的开放共享，增强数据市场供给，提升市场活力。

二是明确数据要素流通规则体系。完善的交易规则是实现数据要素价值最大化的基础保障，为改善数据产权界定不清、数据估值难度大、数据标准不统一等问题，推动数据要素的高效配置，可重点推进以下几方面工作。首先，完善数据流通准入规则，从源头上确保数据来源合法、安全隐私保护到位、流通和交易行为规范；
完善数据流通规则，建立数据来源可靠、使用范围明确、流通过程可查、安全风险可控的数据流通体系，培育壮大场内交易，规范引导场外交易，积极探索跨境交易。其次，积极探索数据要素估值定价机制的设计与构建，构建一套基于数据贡献的数据资产估值体系，确保数据价值在交易过程中的有效实现，引导数据交易市场提速发展。再次，积极推进数据资源标准、确权互认机制、登记托管机制、交易和监管规则等的衔接和统一，推动各类交易市场间、各交易主体间的信息互联，完善数据交易生态。最后，强化对商业数据的保护，进一步明确企业对其投入劳动，收集、加工、整理、生成的数据和数据产品拥有财产性权益，在《反不正当竞争法》等法律法规中明确商业数据的流通规则，对损害企业商业利益、信息网络安全、用户隐私、社会公共利益的数据不当获取及使用行为予以规制。

三是完善数据收益分配规则。健全的数据要素分配规则是协调数据生产、流通、使用过程中相关各方利益的重要保障，对于激活数据市场、推动数据要素优化配置、提升数据要素使用效率具有重要意义。首先，以“效率优先”为基本原则设计数据生产要素参与一次分配的制度。按照数据生产要素贡献度由市场决定，数据生产要素报酬由贡献度决定，以及“谁投入、谁贡献、谁获益”的原则，对数据生产要素交易各相关参与方的权益给予重点保护，实现劳动者和受益者相匹配，贡献度和报酬相匹配，形成基于数据价值创造的正向激励机制。其次，以“兼顾公平”为原则制定数据生产要素参与二次分配的制度。借鉴国内外经验，加快探索推进有关数据要素利用的税收和补贴制度，对数据利用过程中获得较高收益的企业等主体征收相应的税收，对通过数据垄断、数据和算法滥用等获取不当收益的行为给予打击；
对个人用户等在数据生产和利用过程中相对弱势的主体给予补贴，防止因数据垄断造成新的财富分配不均衡，促进市场的可持续发展。

（二）推动市场主体参与，构建数据交易生态联盟

数据要素交易全链条涉及采集、汇集、整理、分析、加工、估值、交易、应用等诸多环节，自然也涉及政府、企业、个人、行业组织、中介机构、公益机构、科研组织等诸多利益主体。数据要素市场的构建，需要协调好各方的权责利关系，共同构建完善的数据要素市场生态联盟。

一是政府部门要加快完善数据交易顶层设计，加快出台数据资产确权、估值、定价、交易等相关制度标准；
加快培育数据交易市场并试点一二级市场机制，推动公共数据估值定价和交易流转；
完善市场监管规则，维护市场公平竞争秩序；
协调数据交易各参与主体共同推进数据交易市场建设。

二是行业协会等社会组织要加强在数据交易技术和产品服务行业标准等方面的投入和研究，构建数据交易过程中的合规公证、安全审计、算法审查、监测预警等机制，发挥行业协会在改进行业监管规则、方式，强化行业自律中的作用。

三是企业层面，数字巨头要提高对其所拥有的数据资产的“准公共品”意识，在利用一二级市场体制机制进行估值定价并参与市场流通的同时，也要避免数据垄断和独立封闭。中小微企业作为数据交易的活力源泉，应积极参与数据资产交易，丰富交易的多样性和层次性，为数据交易各项制度建设提供更加全面的实践基础。

四是积极培育中介服务机构，着力推进数据加工、数据托管和数据经纪等服务，构建完善的数据中介服务体系，推动数据与经纪活动融合和数据的场景化应用。

（三）拓展数据交易范围，强化数字金融业务发展

数字经济和数据要素交易市场的持续发展，离不开海量数据和活跃交易的支撑，未来应持续拓展数据交易领域和范围，并通过与金融市场的链接，实现数据价值和交易规模的跃升。

一是拓展数据交易领域。从目前大部分数据交易所的交易标的来看，仍以数据为最主要的交易产品，但在数据交易领域，除数据本身外，算力和算法模型也是重要的交易产品。要推动数据要素交易由以往单一、初级的数据买卖模式向涵盖数据、算法和算力的综合性交易模式转变，在此基础上再进一步向数据衍生品交易及数字资产交易发展，围绕数据经济发展提供一整套综合解决方案。同时，要加快推动政府机关、科研单位、交通运输、医疗机构、电力能源等公共部门数据以及互联网平台、大数据企业乃至跨国机构等私营部门数据进入数据交易市场，持续拓展数据规模和范围，为提升数据要素交易市场活力提供支撑。

二是强化数字金融发展。随着数字经济的持续推进和数据交易市场的发展成熟，数据交易将逐步由价值发现、价值交换向价值创造的阶段演进。在数据权属清晰、数据交易可控、数据来源可溯，数据资产形成稳定价值的基础上，引导数据要素市场积极开展与金融市场协同发展的理论和政策研究，探索采用“监管沙盒”等方式试点推进数据资产质押融资、数据资产保险、数据银行、数据信托、数据资产证券化等金融工具创新，推进数据由货币性资产逐步向金融资产转化，进一步提升数据资产和数据资本的价值和规模。同时，积极开展金融业支持数据要素市场建设发展的路径研究，包括未来在信贷保险、支付结算、信用评级等方面提供相关服务，更好满足数据要素流转和市场参与主体的发展需求。

（四）构建前沿技术生态，提升数字安全治理能力

深入挖掘数据要素价值，通过技术和模式创新，提升数据安全治理能力，助力实体经济持续、高质量发展。

一是夯实数据要素市场技术“底座”，为数据交易提供强有力的技术支持。在数据权属方面，加快发展数据确权标识技术，为将原始数据转变为可供交易的数据资产奠定基础；
在安全隐私方面，积极推进隐私加密技术发展和应用，探索“原始数据不出域、数据可用不可见”，在确保隐私安全前提下推动高价值数据的畅通流转；
在数据管理方面，加快创新数据溯源和应用追踪技术，提高数据交易和使用过程中的安全性和透明度；
为数据交易合约提供技术支持，探索通过智能合约技术的应用推动数据交易模式的演进。

二是完善数据产品与交易各方的准入标准，在数据进入市场交易前由法律服务机构和投资服务机构进行合规性审查并提供相关审查报告，确保交易主体、交易数据、交易过程的合法合规。加快构建数据交易分级清单体系，从涉及的行业领域、重要度、敏感性等维度出发对数据要素进行分类和分级，并在此基础上对数据流通和数据监管等制定差异化的策略。此外，数据交易完成后也要完善管理，建立数据售后使用的管理台账，由独立的专业机构进行数据审计并定期披露相关信息。

（五）强化国际领域合作，提升全球数据交易话语权

近年，大国在跨境数据流动规则方面的博弈加剧，作为拥有数据规模和数据应用优势的大国，我国应尽快提出和推广数字交易的“中国方案”，打破欧美主导格局。

一是积极参与国际数字规则制定。近年，欧美积极构建国际数据联盟，以期通过主导数据流动、数据治理，以及人工智能技术、伦理等方面的国际标准，牵制我国科技全球化的进程。针对此，我国应逐步探索放宽数据要素交易和跨境数据业务等领域的市场准入，在金融、医疗、交通等领域做好国际规则的衔接，开展数据跨境传输安全管理试点，并尽快提出和推广数字规则的“中国方案”，通过积极参与乃至主导建立数据和新技术领域的相关国际规则，掌握国际数据交易的主动权。

二是夯实数据对外开放基础支撑。数据交易规则和制度的设计和构建，在考虑数据要素资源国内大循环体系需要的同时，也要充分考虑对接全球数据市场和吸引境外市场供需主体，在技术标准制定、交易报价机制、市场监管规则等方面形成国际通行的标准。同时，为国际数据对接预留窗口和通道，积极构建离岸数据交易平台，以国际互联网对接为基础，积极探索发展数字贸易、离岸数据服务外包、互联网创新孵化等关联业务。

三是加强全球数据资产交易管理。在提升数据要素市场开放共享的同时，进一步深化与其他国家和国际组织间的合作，积极推动建立全球数据要素市场的管理架构，强化数据要素的跨境流转和风险管理，共同制订前瞻性的管理方案，构建内外循环协同机制和开放共享的生态体系。此外，加快构建与跨境数据流通相匹配的数字贸易基础设施，逐步培育国际数据传输、数据存储、数据分析和加工服务等业态并完善相应管理机制。研究推动NFT( 非同质化代币) 等资产数字化、数字IP 全球化流通、国际数字确权保护等相关业态先行先试。

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