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    业财融合视角下高职教育预算绩效管理优化研究

    时间：2023-02-24 11:23:16来源：百花范文网本文已影响人

    王国祥

    (南京科技职业学院， 江苏 南京 210048)

    习近平总书记指出：在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为。教育部和财政部颁布的《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》(教职成〔2019〕5号)提出：“到2035年，一批高职学校和专业群达到国际先进水平，引领职业教育实现现代化，为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供优质人才资源支撑。”《2020年全国教育经费执行情况统计快报》显示：全国高等教育经费总投入为13 999亿元，其中，普通高职高专教育经费总投入为2 758亿元，占比达到19.70%。但高职教育预算绩效管理中还存在全过程管理体系尚未建立、绩效指标设置的准确性有待提升、评价结果应用不足等问题。高职教育应当通过预算绩效管理，将绩效目标设置、执行监控、结果评价与预算编制、执行、监督的各个环节相互对应、有机融合，并实现“钱事匹配”。通过绩效管理优化教育经费的结构，提升教育经费的使用效益，是题中应有之义。本文对高职教育全过程预算绩效管理存在的问题在调研的基础上进行梳理，并提出应对措施，以期对各高职院校教育预算绩效管理提供参考。

    通过对高职教育预算一级项目梳理后发现，大多数项目是教育部门贯彻落实《中华人民共和国职业教育法》的重要举措，经多年逐步整合而成，因整合过程缺乏总体规划和统筹，项目总体目标过于笼统、内容较为分散。首先，项目缺乏统筹规划，部分项目由主管部门分别负责归口业务领域的项目申报、组织实施和监督检查，分别编制经费预算、项目文本和绩效目标，缺乏整体设计，项目内容零散、目标琐碎、重点不突出。其次，部分项目内容与总体目标相关性不强。再次，绩效目标设置科学性不强，决策机制不够完善，绩效目标过于笼统，部分绩效指标设置不够科学。最后，项目实施方案不够完善，缺少总体实施方案，各业务主管部门制定的指导性文件往往只体现支持方向，未明确规划目标及关键绩效指标等具体内容，对项目实施过程的指导作用有限。

    (一)高职教育预算绩效管理的目标定位不准

    目前各高职院校对预算绩效评价和管理的理解较为模糊，对经费的绩效执行多停留在被动响应状态，忽视预算执行及绩效指标完成的进度、质量、匹配度等。因此，作者梳理了部分高职院校教育项目，分析了影响其预算绩效执行进度的主要因素，如图1所示。

    图1 影响预算绩效目标执行进度的主要因素

    (二) 高职教育预算绩效评价质量有待提高

    高职院校教育经费管理的财务管理、预决算管理等相关制度较为健全，绩效评价方面有了一定的进展。高职院校根据上级主管部门的要求开展较多的是项目预算资金的绩效评价，对绩效管理的过程性评价和评价结果的应用存在很大不足。在管理中尚未实现强化绩效目标管理下的事前目标设定、事中绩效监控、事后绩效评价。此外，高职教育预算绩效评价多以高校自行管理和评价为主，省财政和教育主管部门更多关注的是评价结果的指标数据及报告模板的填写，这种管理形式对高职院校本身绩效管理目标的实现会产生较大偏离。

    1.高职教育预算绩效评价工作重视度不够。高职院校不重视教育经费预算绩效评价的主要原因：一是没有上级要求和内在需求，上级管理部门主要对各项经费的合规性有要求，包括审计、纪检等，相关结果对高职院校年终的高质量发展考核和下一年度的财政拨款会产生很大影响，而以自评价为主的绩效评价，评价结果公信力不足、结果应用有限，甚至部分评价对财政拨款没有直接影响；
    二是制度依据不够充分，无论上级管理部门还是高职院校对高职教育预算绩效管理都未深入研究，出台的制度多数停留在转发上级文件层面，对各类预算经费的政策目标、绩效重点、考核要求等缺少深入分析，未能结合高职教育项目业务特点设立健全的管理制度体系；
    三是高职院校缺乏专门的管理机构，只有极少数高职院校设有高职教育预算绩效管理机构，绝大多数高校仅对人、财、物等方面的管理设立相应的职能部门，而业财融合下的教育预算绩效管理机构少之又少。

    2.高职教育预算绩效管理的人员专业素养有待提升。高职院校大多缺少财政预算绩效领域的专业人员，绩效管理具体工作大多依赖各职能部门工作人员，这些人员大多没有经过专门的教育预算绩效管理方面的专业培训，对预算绩效管理缺少统筹思考和分析。

    3.业务财务融合度不高。高职教育经费管理中存在绩效管理体系不健全，管理手段落后并且单一，绩效管理质量差强人意等现象。多数高职院校无法实现全流程信息化，流程无法实现同步动态监管；
    在预算管理方面，无法实现业财融合为基准的精细化核算，无法从预算管理角度降低成本并防范风险，管理依靠经验而非数据。

    (三)高职教育预算绩效管理的信息化程度不高

    在业财融合备受关注的大数据时代，高职教育预算绩效相关信息系统尚未实现集目标实现、预算执行、成本核算、财务管理、业务管理等为一体的全过程化管理。

    1.信息化平台多停留在数据处理阶段，未实现智能化业务和财务数据管理。一是未实现与国家行政管理部门之间的数据互联互通，信息化平台通过大数据应用提升数据风险防范和真实性等能力不足，导致其无法为绩效评价提供高质量的精准数据。例如,财务核算数据、学生信息、票据信息等尚未完全实现与国家行政管理部门的联网。二是高职院校内部存在信息孤岛，各部门业务系统之间未完全联网；
    即便联网，数据标准化不高，无法通过接口设计或RPA打通各系统[1]；
    业务虚列支出和数据真实性等情况需要人工判断，大数据智能识别的情况较少。三是限于数据处理能力较弱，利用大数据提高业务和财务管理效率尚未实现，多数还停留于基础性的数据处理阶段。

    2.业财融合下高职教育预算绩效管理的智能化缺少应用经验。一是缺少制度支撑和统筹规划，业财融合涉及部门较多，不同部门之间的关注重点不一致，需要在更高层面进行顶层设计和统筹规划。二是支撑高职教育预算绩效管理的业务和财务管理系统不够完善。以财务管理系统为例，预算模块比成本模块起步早，预算项目和成本项目之间缺乏逻辑钩稽关系，业财融合下的成本核算模块难以落地。三是数据及成果共享的约束力、质量标准、时效性、应用深度以及共享范围等还有进一步的提升空间，部分数据和成果仍然无法在需求方共享，自上而下的数据及成果共享不够。

    3.预算绩效管理数据支持决策的作用尚未充分发挥。在大数据应用和智能化应用的大背景下，实现高职教育经费全过程绩效管理的信息系统缺失。教育预算绩效管理主要通过绩效评价实现，且呈现分散式、纸面式特征，仅停留在预算绩效数据填报以及预算执行完毕的单位整体绩效及项目资金绩效评价的信息报送，各单位预算绩效结果的应用没有体现，数据分析对决策的支持不足，预算绩效管理的真正价值尚未实现。

    (一)强化高职教育预算绩效管理的顶层设计

    高职教育预算绩效管理的目标是高效使用经费，将经费使用效益最大化，同时能够激励高职院校更加关注长期的内涵式发展。笔者建议围绕国家层面的职业教育发展战略，加强规划统领。一是系统化梳理高职教育发展及人才培养现状，聚焦改革难点和发展方向，形成高职教育前瞻性、引领性的重大项目清单，制订相应的分领域、分阶段的发展计划，明确项目远期、中期及近期目标，为中央层面的政策落地提供方向指引。二是取消与项目目标关联性不够紧密的项目，聚焦资金投入方向，清理退出类似或交叉重复的项目。

    (二)建立健全高职教育预算绩效管理的目标管理制度

    1.创新高职教育经费绩效评价制度。高职院校可以统筹结合自身的管理水平、学校的发展目标、财经法律法规的要求等探索建立教育经费绩效评价制度，制订教育经费绩效评价计划并定期开展工作，可以采用自评和第三方机构评价相结合的方式，保证绩效评价工作做细、做实。各上级主管部门应加强对高职院校上报的教育经费绩效目标相关性、合理性、可行性的审核，对教育经费的使用情况进行绩效目标追踪评价，积极推进并落实教育经费中期绩效评价[2]。

    2.引入竞争性高职教育经费投入的拨款机制。我国现有的教育经费投入主要采用生均财政拨款和专项拨款结合的方式，竞争性拨款机制引入不够充分。国内只有极少数高职院校在省财政的支持下实现了根据自身特点，在奖励性资金分配方面引入绩效要素，从结果来看鼓励了高职院校的良性发展，实现了高职院校在充分竞争的同时实现改革的目的。因此，竞争性拨款机制是依据绩效评价结果拨款的一个重要方式。在安排预算时，应充分利用好绩效评价的结果，将生均财政拨款和专项拨款的投入逐步转变为竞争性拨款投入，提高拨款的灵活性和激励作用，促进高职院校可持续、内涵提升式的高质量发展。

    (三)完善各类专项绩效指标

    高职教育专项应根据《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10 号)中：单位自评绩效指标主要包括项目的产出数量、质量、时效、成本，以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等要求，按照招生、培养、就业等各个环节对绩效指标进行设置，其目标及指标应当集中回答“任务是否完成、经费是否合理、公众是否满意”的问题。在编制项目绩效指标时，结合项目年度目标，分解项目年度内涉及的工作内容，在合理确定产出数量指标的基础上，细化产出质量指标和时效指标，提高项目绩效指标设置的科学性和完整性[3]。

    以某职业教育师资培训项目为例，具体可分为以下三类指标：一是投入和过程。主要评价培训计划决策规划和资金管理等情况，包括政策制定及预算分配、预算下达及时情况、资金使用管理规范性、组织机构、管理制度、推动培训管理工作科学化、规范化情况。二是产出。主要评价师资培训计划工作任务完成数量和质量等情况，包括各类培训完成培训人次情况、重点专业教师培训覆盖率、参训教师培训结业率、培训课程合理性、优质培训课程资源、培训计划执行率。三是效果。主要评价师资培训计划的社会效益和满意度等情况，包括参训职业教育教师教育教学能力、引领带动职业教育教师培训覆盖率、参训教师满意度等[4]。

    (四)规范高职教育预算绩效的过程管理

    1.强化认识，提高重视程度。各级主管部门应转变管理思路，树立“我要有绩效”的理念，根据现有的高职教育预算绩效管理现状积极完善并细化相关管理制度，出台相应的操作指南，以便各高职院校在管理中有章可循。高职院校应根据财政和教育主管部门的文件精神成立专门的绩效管理机构，制定符合本校校情的管理制度和管理流程，积极推进教育预算绩效管理工作。上级主管部门及学校应该对参与教育预算绩效管理的全体人员而不仅仅局限于财务人员进行专业的培训，根据高职教育预算绩效管理的整体要求进行目标分解和细化，要求相关管理人员将这些细化的目标和要求融入日常工作中。

    2.优化业务流程，提升教育预算绩效管理质量。为了实现业务流程优化并实现业财融合和数字化转型，笔者建议高职教育主管部门加强对预算绩效管理全流程的督导，提高绩效执行效率。一是强化内部控制建设，科学健全的内部控制信息化系统不仅能够保障各项制度和流程的实施，最大限度地减少人为干预，还能够实现业务流程的动态监管，促进业财融合的高效实现。二是优化预算管理，通过预算绩效管理降低管理成本并防范风险，树立绩效理念、节约教育支出，施行预算管理一体化，形成目标、过程管理、结果、结果应用的全面管理模式，作为教育经费管理的新方向和新突破。与此同时，厘清新形势下的预算绩效工作主线，在业财绩融合的预算绩效管理理念和管理要求下，确立教育经费管理中预算绩效管理的脉络，升级管理手段，提升管理专业化水平，构建“全方位、全覆盖、全过程”的预算绩效管理机制，剖析“整体-下属单位”绩效管理模式，明确专项绩效管理要求和管理难点，从本质上提升预算绩效管理质量和价值。三是强化教育经费绩效评价管理，通过评价工作完成形成闭环管理。在评价内容方面，教育经费的绩效评价不应该仅从财务角度开展，还要从教学质量提高、教学资源建设、基础设施建设、人才培养质量提升等诸多业务方面开展，对各教学单位、职能部门的投入与产出进行深入分析，明确责任主体，通过细化的评价发现问题、寻找优势、调动积极性，为奖惩提供依据。

    3.加强结果应用，发挥经费绩效评价的决策支持作用。各高职院校通过优化完善教育预算绩效管理下实现的经费绩效评价结果为学校发展、领导决策提供切实有用的数据支撑，并能够根据学校管理层的要求提供定制个性化分析和深层次的数据挖掘分析等内容，使学校管理层通过评价分析数据对学校所有教学单位、职能部门的业务工作开展有针对性的布局与指导，为全校工作高效有序开展助力[5]。为了提高预算绩效评价决策的效率，建议把决策需要的各项预算绩效指标与会计明细科目之间建立映射关系(表1)，从而提高财务会计信息在内部管理决策中的作用。

    表1 预算绩效决策指标与明细科目的映射关系

    (五)构建便于教育预算绩效管理目标实现的信息化平台

    1.利用大数据和人工智能等手段推进绩效管理落地。在大数据和人工智能发展迅猛的背景下，开发一套适合教育经费绩效评价的信息系统迫在眉睫。首先，通过信息化手段，将原本分散式、纸面式的绩效管理工作高度整合，自上而下构建“上级单位-二级单位-专项-项目”全链条的、内涵完整的绩效管理体系和模式，持续优化系统整合，积极推进内部信息系统的整合共享，加强各业务数据源的梳理工作。同时，根据高职教育预算绩效的管理特点，提高数据质量、衔接和应用标准，规范数据应用。其次，在厘清高职教育业务数据分析职责的基础上，由相关业务部门牵头、各部门协同，完善数据管理和共享平台，实现数据开放共享、互核、互认。最后，明确大数据应用目标，深度挖掘数据的集中价值，实现大数据应用对预算绩效决策方式创新的推动作用，提升决策效率。通过大数据与智能应用手段，实现管理提质和工作增效，形成数据分析模型和决策支持体系，实现绩效管理的价值最大化。

    2.构建业财融合的高职教育预算绩效管理体系以搭建涵盖业务、财务一体化流程的信息化平台。遵循教育预算绩效管理的最新理念和要求，构建科学的绩效管理体系。笔者建议结合财务管理下教育经费的中期发展规划与预算管理框架以及业务管理下的“十四五”规划与年度规划，从各业务部门职能、业务单位的职责出发，结合当前各高职院校的高职教育预算绩效管理实际，遵循“顶层总体设计、分层实施”的路径，按照教育主管部门整体、各职能部门和下属单位、重大专项、项目的绩效管理要求逐层分解细化，构建一套涵盖事前评估审核、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和评价结果应用的由上而下、由始至终的全方位、全过程的绩效管理体系。通过科学的管理体系和平台实现绩效管理水平全面提升，推进高职教育经费管理的长效发展与改进。

    综上，高职教育预算绩效管理的有效开展，从顶层设计、专项绩效指标的完善、绩效管理目标管理制度的健全、绩效管理的过程管理、构建绩效管理的信息化平台五个方面开展。高职院校要从设计伊始厘清并立足出发点，过程中完善依据和管控，利用好信息化平台进行结果评价，方能开展好预算绩效管理，助力高职教育高质量发展。

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