高校混合所有制改革的模式演进与策略优化

李文婕

（南京交通职业技术学院 党委组织部，南京 211188）

高校混合所有制改革是教育体制全面深化改革的重要举措，也是适应市场经济的关键之举。高等学校作为高等教育的承载者，致力于培养高级专门人才和执业人员，是中国教育现代化的重要基石。2018年以来政府出台《国务院办公厅关于高等学校所属企业体制改革的指导意见》和《教育部、财政部关于全面推开中央高校所属企业体制改革工作的通知》将高校混合所有制改革定为明确的发展方向。高校混合所有制的本质是在利益共享、风险共担原则的指导下，不同产权主体以资金、知识、技术、管理和设备等资源要素实质性参与高校投资办学，通过激发办学活力、聚集多方资源、改革治理体系、创新治理机制、深化产教融合，从而达到提升办学层次和质量的目的［1］。高校混合所有制具有多元产权结构、多样治理结构和灵活运行机制等特点［2］。近年来，江苏、山东、江西等多地高校率先进行混合所有制改革试点并取得一定成效，教育领域的混改探索也引发了学者们的关注。潘奇基于对4所试点混合所有制改革院校的实践案例提出推动学校产权组织结构多元化、构建高效和激励的内部治理结构与创新多主体合作办学模式的高校混改路径［3］。郑荣奕等人认为财产权利明晰和法律法规完善也很重要，鼓励“试点先行、逐步推进”的模式稳步推进高职院校的混合所有制改革［4］。高校混改在坚持“公益性”的基础上，重视对教育投资者合法权益的保护和资源整合与高效利用，重新焕发高校的办学生机［5］。但目前高校混改进度放缓，面临一些舆论和实践等阻力，而且高校混合所有制相关研究大多从实践的视角提出经验性建议，缺少从价值与机理视角对高校为何以及如何推进混合所有制改革进行深度研究［6］。在综合分析近年来高校混合所有制改革的重要价值与模式演变的基础上，提炼出高校混合所有制改革的内在机理与策略建议，以期为相关研究和实践提供借鉴。

高校混合所有制改革是有益于学校、政府和企业等三方的共赢之举，有助于提升院校办学活力和积极性，解决企业的高质量人才需求并为地方经济高质量发展提供内生动力。

1.1 提高高校办学主动权，激发参与主体的积极性和创造性

国有资本、集体资本、非公资本等多种力量通过混合所有制参与高校办学，促进公办高等院校与政府、企业等社会力量进行深度融合，减少政府对高校办学干预，赋予高校更多的办学主动权，成为真正意义上的独立办学主体，从而提高资源利用效率，激发办学活力。不仅如此，高校混合所有制改革还是促进产教融合的有效途径［7］，政府、企业等社会力量以高校为中心，协调各方力量的资源，根据综合实际需求，共同推进实践研究，共享研究成果，共担研发风险，通过合作培养、培训服务和技术转化等形式共同推进，实现资源的有效配置和成果的有效利用，从而提升整体创造和研发能力。

1.2 满足企业和产业的现实需求，输送社会需要的高质量专业人才

高校办学目的在于根据市场的需求，为社会提供具有一定技术职能的专业人才。混合所有制下的高校，因为有了企业参与办学，学校更能够把握市场的动向和行业的需求。将需求与人才培养相结合，大大提升学生的职业能力和就业优势，促进区域人才匹配与就业。另一方面，混合所有制下，教师可以了解企业的真实需求，还可以获得一线工作经验，更准确更全面地制定学生培养计划和课程体系，并在课堂中着重培养学生的实践能力；
而企业管理人员也能够融入到教学活动中去，探究如何按岗位标准培养学生，为日后学校与企业定向岗位对接奠定基础。高校混合所有制改革为企业输送大量专业人才，很大程度上缓解了学生向员工身份转变时技能不匹配的难题，为地方人才市场稳定保驾护航。

1.3 推动创新要素集聚融合，推动“人才培养—员工培训”一体化发展

当前，高校的发展转型面临瓶颈，政策补贴不到位、资金投入短缺、高校办学定位不准、管理育人水平不高和人才输入不足制约了高校进一步发展。高校混合所有制改革则是在“利益共享、风险共担”原则指导下聚集社会各类资本以及对办学和教育有利的元素，盘活资产，激发活力，校准各类高校办学目标，改变管理结构和育人模式，攻克发展过程中遇到的壁垒和难题。与此同时，与企业和行业的“零距离”接触使双方有了更为明确的导向目标。学校在人才培养过程中设置企业实训或校企联合培养等环节，借助社会资源的力量调整人才培养体系；
企业也借助学校优渥的教育条件进行员工培训，提升员工技能，实现人才素质的提升，为企业发展创造竞争优势。实现“人才培养—员工培训”的一体化发展，两者相辅相成，联动促进。

1.4 与市场经济体制深层次契合，发挥政策优势促进区域发展

改革开放后，多种所有制经济的发展壮大为高等教育的混合所有制改革提供可能。高校混合所有制是我国高等教育体制改革进入深水区的重要体现，也是教育体制顺应市场经济体制的关键措施。混合所有制下的高校不仅在股权和治理上与市场中的公司相似，且在目标和手段上与市场相契合，兼具学校的“公益性”和企业的“营利性”的目标，拥有更充足的资金和资源以及更广阔的市场和发展前景，更能够激发起学校的管理和办学动力，自发提升资源利用效率。近年来，我国逐渐形成了高等教育混合所有制改革的政策框架，区域政策从拨款、融资、督查、税收和土地等方面为高校混合所有制改革提供坚实基础。院校结合区域经济的特征，与地方企业紧密合作，共同构建特色专业和特色院校，这也为区域经济发展输入人才、提升档次和注入活力，因此高校所有制改革与社会经济发展能够双向促进。

在明确提出高校混合所有制改革之前，国内已有多家高等教育院校呈现出混合所有制的特征，如校企合作、提供实践基地等，区分高校是否是混合所有制也就是判定除国有资本外是否有其他资本参与学校办学。经过多年发展，高校混合所有制根据不同的分类标准可以有多种分类，目前学术界较为认可“大混合”与“小混合”的分类［8］。

2.1 社会主体参与型办学的“小混合”模式

高校混合所有制提出后不久，由于观念比较新颖且缺乏实践经验，许多高校不敢进行大刀阔斧的改革。多数高校选择二级学院作试点，进行小范围试验，等待试点成熟时，再考虑深层次的混合。“小混合”是指二级学院层面的合作或是项目的合作，通过让其他社会主体共同参与学院的办学，促进学校创新活力的释放，提高两个主体在二级学院办学中的参与性，逐渐形成了以利益共享为主的“学校+企业”模式。“小混合”组织结构如图1所示。

图1 高校混合所有制“小混合”模式

“小混合”模式在实践运行中具体由两种模式构成，其一是通过在学校设立实验中心和实训基地，促进“产学研”合作，增强学校专业资源，推进学术研究的实用性，缩小人才从培养到应用的距离；
其二是以高等教育为主的“企业+政府”模式和以促进行业发展为目的的“学校+政府+企业”模式，主要为了培养应用型人才，例如华为ICT学院和四川长江职业学院鼎利学院。“小混合”模式是高校混改的初级形式，合作程度有限，辐射范围有限，但“小混合”不需要高校进行深程度的改革和社会力量大范围的投资，股权结构只有小幅变化甚至不变化，因此“小混合”也是大多数高校选择混改的模式，拥有小风险和小收益。

社会主体参与型“小混合”模式的优点主要是有利于形成资源的集聚效应，通过让其他社会主体参与到二级学院的办学当中去，能够充分运用其他社会主体的人力资源、技术资源、财力资源等，能够有效解决学校资源短缺，创新能力不足等问题。但社会主体参与模式由于只是小范围的混合，该模式仍然存在一些缺点，其他社会主体自主性在一定程度上受到约束，学校的所有权并没有发生改变，实际控制权还在初始法人手里。

2.2 社会主体投资型办学的“大混合”模式

“大混合”模式相对于“小混合”模式表现为更深层次的合作和更紧密的联系，主要体现为产权制度层面的不同产权主体的混合，不同资本入股高校，共同经营高校。入股方式主要分为两种：资金入股和间接投资。资金入股意味着企业与政府通过拨款和支票的方式直接入股；
间接投资较于资金入股表现形式更为丰富，将技术、管理和知识等各种资源折算成股份投资参与办学。例如苏州工业园区职业技术学校和山东化工职业学院，投资型模式是“小混合”的升级模式，突破了小范围的弊端，充分体现了“大混合”的特点，如图2所示。

图2 高校混合所有制“大混合”模式

“大混合”模式在实践运行中一般会设立董事会，由董事会制定学校政策和规章制度。董事会由各主体按出资额比例选出代表组成，一定程度上调动了各办学主体的积极性，使各团体的利益得到平衡。董事会下设校长办公室，校长由董事会选出，主要职责是执行董事会的决策以及管理学校的日常工作，决策权和行政权得以分离，避免“一家独大”局面的出现。高校混改能够使高校焕然一新，但“混改”的程度越深往往意味着风险越大，因此“大混合”在实践中会被慎重考虑。在高校“大混合”模式中，做好顶层设计、提前部署规划和做好后备方案显得十分必要。

社会主体投资型办学模式有利于不同主体进行风险共担、利益共享，不仅加大对学校的资源投入和宣传力度，更会使所有决策达到“整体最优”的局面。但是，这个模式存在的弊端也较为明显，当缺乏有效的利益分配机制时，加上实际上各主体投入与投资额占比不尽相同，分配利益时容易发生矛盾从而增加学校的管理成本；
当高校没有协定好股权比例，无法全面协调教育的“公益性”和资本的“营利性”则可能渐失本心，导致教学和办学的商业化；
最后，社会资本的大幅度涉入可能会造成高校资产的重新分配，导致国有资产的部分流失。

2.3 混合所有制模式的新突破

高校混合所有制历经多年发展，衍生出不同的发展模式并呈现出更深层次、更多方位和更具包容的合作等改革趋向。不难发现，混合所有制改革的两种模式已经成为我国推进产教融合战略的重要对策，成为教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接的重要途径，形成了产教资源的集聚效应。两种模式的一些共性优点是，把大学与企业发展中的人才、设备、资本等关键资源通过一定的体制机制进行有效融合，追求大学办学目标与企业发展目标的统合，在很大程度上打破了组织边界、产权边界、组织职能分立，提高了社会资源的利用效率。同时，为了追求这种边界与分立的深度融通，所有制“混合”的内涵、层次、范围等方面还追求从“小”到“大”的转型与发展。从“小混合”到“大混合”的转变不仅说明多元主体参与高校办学的层次加深，从“枝丫”上的项目到“树根”中的股权，更深层次的合作加大了多元主体的话语权，促使高校的改革朝着市场化、科学化的方向前进，并逐渐展示出混合所有制中共同决策的优势。多元主体通过产权制度将利益捆绑在一起，追求共同利益而组成命运共同体，共同利益高于任何一方主体的个体利益，“利益捆绑”使各方“劲儿往一处使”，提升投资和办学效率，为长期合作打下坚定基石。主体之间的合作也呈现出多元化、多方位的特征，在长期规划的基础上，在战略制定、教学、实验实习、学生就业、校园建设和学校事务外包等方面都有不同程度的合作，努力实现多元主体的共赢。高校混合所有制改革进程中也体现出更具包容性的特征，不仅是在多元主体的容纳性上，从政府主体，到企业主体、基层组织主体和团体组织主体等，而且在容错纠错机制上，政府建立健全容错纠错机制，鼓励各地院校大胆心细、因地制宜探索多种方式，挖掘高质量发展的新动能。

虽然高校混改有着美好的愿景，但是也存在着一些亟待破解的关键问题。第一，我国长期以来高等教育领域一直是以公办为主，民办为辅的教育体系，公办和民办学校界限分明。公办学校按照《中华人民共和国高等教育法》实行党委领导下的校长负责制，民办高校则依照《中华人民共和国民办教育促进法》实行学校理事会、董事会领导下的校长负责制。虽然高校的混合所有制改革是教育界的关注重点和政府的重点鼓励对象，但是目前高校混改后的资金来源是依靠财政来源还是参股主体投资，还是二者按照一定比例分配，混改后的法人是否进行变更，投资主体出资形式和比例等问题是否有清晰的界定，这些问题还没有得到解决。其次，混改后的高校是“公”还是“私”，公私如何划分，如何保证市场经济的“营利性”不会侵吞学校育人的“公益性”［9］。第二，混改后的高校股权结构、治理体系和产权结构等没有明确的法律体系可以参照，因此混改后的高校是否有效运行也没有明确的标准。如果在这方面没有明晰的定义与定位，参与高校混合所有制改革投资的各主体的利益分配和退出机制的模糊也将导致改革的失效，仍然会出现原高校中的国有资产如何定价、混改后如何处理和管理、是否存在被侵占的风险等难题。第三，更重要的问题在于，混合所有制改革如何从“所有制”层面的“混合”走向“理念”层面的“融通”。毋庸讳言，大学与企业两种不同性质社会组织由于社会分工而形成了不同的社会职能，如何通过产权等组织资源的“混合”最终走向“发展理念”“战略目标”“价值观”等方面的“内在融通”，这才是推进混合所有制改革的终极目标。只有在追求这种终极目标的过程中，才会实现大学与企业之间在科技研发、人才培养方面的真正融合。这些都是高校混合所有制改革中亟待解决的问题，也是未来高校混改的重要改革点。

高校混合所有制改革是解决产教融合难题、提升专业人才质量的关键途径，也是高等教育领域顺应市场规律和教育强国战略的具体体现，更是为实现区域经济高质量发展提供人才供给的卓越方法。然而，任何一项制度的完善不仅要经历从理论到实践的探索，更要经历从实践到理论的升华，对高校混合所有制办学内在运行机理的推理和演化是从试点到推广的关键举措，也是混合所有制改革进一步发展的必然途径，可以从总体上构建高校混合所有制的策略优化路径，如图3所示。

图3 高校混合所有制的策略优化路径

3.1 通过公私兼顾树立高校混合所有制改革的办学目标

多方主体以参股形式共同办学，实则将多方主体的利益捆绑在一起，协调各方的利益诉求，充分发挥高校办学主体作用，教育优先，兼顾利益，即在教育的公益性优先的情况下兼顾资本的营利性，不忘办学初心，聚焦教学质量提升和人才质量提升。办学目标需在混改平稳运行中实现，明晰产权结构，明确投资主体各方的“权责利”，开创多元共治新局面，构建现代化制度和治理体系，引入市场激励机制，同时警惕国有资产流失。根据产权激励理论，多元主体共同投资、建设、发展院校，形成“命运共同体”［10］，不仅激励办学主体优化办学资源，还能让他们主动降低内部治理成本从而提高办学效益，多元主体的资源与利益会进行深度捆绑，其收益与风险也是共享和共担的，为资源整合提供更多可能，大大减小了投资的风险，更有利于办学目标的实现。

3.2 通过资源集聚夯实高校混合所有制改革的办学基础

在互补共赢的思想指导下，高校的混合所有制改革将多元主体的资本、信息、技术、知识和人才资源集聚起来形成资源集聚效应，打破各主体原来自我保护和相互竞争的壁垒，引入企业的现代化生产服务设施和场地、先进技术、优质的产业资源、现代化管理和运作模式等，改善高校原有的资源缺乏、对外沟通不足情况；
同时，高校通过提供教学场地、联合培训、师资力量和知识产权等与其他合作主体开展合作办学，为多元主体可持续发展注入新动能。寻求整体利益最大化的合作方式，整合各主体的人才资源、财务资源、物质资源、技术资源、组织资源和信息资源等，充分挖掘资源的主要属性和次要属性，发挥各类资源的最大效用，形成资源的有效配置，改善单一主体的有效资源投入和资源冗余、浪费的弊端，通过各方资源的匹配和协作形成资源集聚效应，促进教育要素的深度融合并形成相互贯通的教育生态链，奠定混合所有制下的高校创新活力的坚实基础［11］。

3.3 通过管理协同提升高校混合所有制改革的办学内涵

改制后的高校引用现代股份制和公司制为治理模式和治理体系，以董事会为决策机构，组建政府、学校、企业、教师、学生、社区和第三方组织等利益相关者为综合治理主体，包含合适的公有制主体和非公主体比例，形成决策、执行和监督“三权分立与制衡”现代法人治理体系，兼容教育的公益性与资本的利益性，克服“内部人控制”的弊端与官僚主义，使“管办评”相分离，并进行“放管服”改革，不断优化决策流程，减免不必要的审批程序，使决策更加民主和科学，提升办学效率。高校混合所有制改革并不只是在所有制上有所改变，最核心最关键的环节应在高等教育核心领域的建设，共同制定专业人才培养计划和课程体系，为师生教学提供更为便利和现代化的教学环境，大力促进产教融合，促进“校政企”全面协同合作，搭建“产教研”一体化平台，促进高等教育高质量发展。缩短高校学生与社会人才需求之间的距离，解决好从教学到生产的“最后一公里”。

3.4 通过利益反哺促进主体参与混合所有制改革的内生动力

高校混改涉及到多元主体和多样利益，主要利益主体，搭建“共商、共建、共享”的协商沟通机制和平台，满足各个主体的利益诉求和需要，各就其位，各司其职，才能实现高校混改的长久有效的运行。多元主体的利益均衡是高校混合所有制改革的内生动力，而其对应的职能授权、利益分配和退出机制等方面的合理性则是实现利益均衡的关键所在。在践行高校混改的过程中，建立“协商民主”的政策衔接策略［12］，吸取试点高校的经验教训，制定和适度修改顶层政策规划，解决各主体利益冲突和实践博弈，形成完善的决策程序和规章制度，并且强化正向激励措施，合理运用负向激励，构建利益相关者认同的利益分配机制，形成以利益相关者为主体的利益反哺机制，激发以利益为联结的多元主体的活力，推进高校混改平稳安全推进。

3.5 通过完善治理打造高校混合所有制改革的保障体系

高校创新改制后，新的产权结构、新的治理体系面临多重问题，而健全各个管理体系有利于减少矛盾的发生。提前设定董事会制度、负责人管理制度和退出机制等以保证办学顺利运行；
建立联合人力资源管理机制，建立高水平师资团队，促进灵活用人机制；
引入绩效考核制度，提高教职员工的积极性；
设立专门财务会计和资产管理部门，透明公开账簿；
制定办学章程，对接区域重点产业打造特色学科，响应市场需求调整招生计划。用制度管人，规定标准办学流程，串联制度优势、人力优势、资源优势和办学优势。不仅要规范内部治理，高校混合所有制改革的外部治理也需有所改进，即制度的保障。从国家倡导高职教育改革开始，已有多所院校开始试点，山东等地政府还出台相关政策鼓励高校进行混合所有制改革。但是从立法层面对高校混合所有制办学仍是空白，另外在财政土地、融资税收、产教融合政策、风险防控、产权归属、市场秩序等政策也亟需完善。因此，做好顶层设计，完善政策法规，基于政策保障也是高等院校混合所有制办学运行机理的一部分。

高校混合所有制改革能够提高院校办学主动权、满足企业产业人才需求、集聚融合创新要素和推进区域经济发展。按照其合作程度总体可以划分为参与型“小混合”和投资型“大混合”两种模式，现实实践中均有应用，“小混合”模式兼具包容性和不彻底性特点，“大混合”则具有改革性的特点，但是对高校和合作主体有着更高的要求。高校混改在发展中呈现出合作层次深化、合作范围扩大、合作弹性提高的演变趋势，但是仍面临法律依据、股权结构和利益分配等方面的困境。据此提出了“公私兼顾、资源集聚、管理系统、利益反哺、完善治理”五位一体的高校混合所有制改革的优化策略体系。任何一项改革都是在实践中总结经验和不断提升的，想要实现高校混合所有制改革的“五位一体”发展和不同模式的突破创新，必须夯实其政策、法律和制度基础。加强相关科研，引导相关实践，小步迈进，大幅帮扶。

一是要筑牢高校混合所有制改革的法律地基，坚守办学本心，提高运作效率。增补高校混合所有制改革的相关法律规定，明确高校混改利益相关者的权利和义务，以及高校改革什么，如何改革。高校目标和定位是什么，法人和董事会如何选举，股权和利益该如何分配，高校混改有何限制和混改的标准程序是什么等。扫清这些法律上的盲区，规范各地高校混改措施，把先行试点实践的经验教训提炼为政策制度，加强混改制度依据必将使高等教育深层次改革更彻底［13］。同时，高校改革是为了高等教育进一步发展，为了人才培养能力的进一步提升，新融入的资本存在功利性，但却不能掩盖教育的真实目的，因此在坚持办学公益性的基础上，通过提高资源利用效率和提升高校办学层次实现获利。

二是要完善高校混合所有制改革的政策制度，充分发挥政府和高校在混改中的作用。高校混合所有制改革设计的政策和制度主要有两层。一层是政府层面的政策扶持和指导，不同于政府直接干预高校的建设和运行，政府在高校混改和企业投资中更应扮演引导者和协调者的作用，在搭建沟通平台、把控混改程度和改革质量监督等方面有着先天的优势，加大财政扶持和税收优惠。另一层是高校层面的规章制度的重整，引入现代企业治理模式和运作机制，革新治理体系、办学流程、资本管理和人事制度，加强部门之间的协作，完善问题反馈链与整改响应链。

三是要制衡高校混合所有制改革利益相关者权利制衡，保护办学公益性和国有资产。在保持办学公益性定调不变的前提下，实现董事会、监事会和管理层的三权分立，保证产权合理流转。分权与制衡保证了运行环境的公平性，确保共同利益不被侵占，而利益反哺机制则是主体参与高校混合所有制改革的内生动力。吸纳国有资产代表进入学校董事会，避免国有资产的流失的同时吸收市场经济和社会资本，可采用产权重组和委托代理等方式，界定和保护各方产权，提高组织运作效率。设定适当的激励制度，充分调动参与主体的办学积极性，在保证各相关者利益的同时实现其权力制衡，保证高校混改的稳健推进。

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