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    基于三维分析框架视角的武汉市科技创新创业政策研究

    时间：2023-03-25 17:25:07来源：百花范文网本文已影响人

    肖 静 张静怡

    （武汉理工大学法学与人文社会学院,湖北 武汉 430000）

    国际金融危机爆发之后，西方发达国家为了应对此次危机，纷纷推出了科技创业和技术创新政策，推动新一轮的产业技术创新突破，以找到促进全球经济发展的新动力。这场技术变革也被称为“第四次科技革命”，是继蒸汽技术革命（第一次工业革命）、电力技术革命（第二次工业革命）、信息技术革命（第三次工业革命）后的又一次科技革命。通过总结国内外对第四次科技革命的描述，可以确定它是以互联网产业化、工业智能化、工业一体化为代表，以人工智能、清洁能源、无人控制技术、量子信息技术以及生物技术为主的全新技术革命[1]。

    技术创新能力是中国全面技术创新的重要核心，如果能够把握第四次科技革命的机会，围绕战略性技术创新领域进行突破，则有可能实现弯道超车和创新引领。2016年5月，中共中央、国务院发布《国家创新驱动发展战略纲要》提出到2020年进入创新型国家行列；
    到2030年跻身创新型国家前列；
    到2050年建成世界科技创新强国，成为世界主要科学中心和创新高地[2]。2022年10月16日，党的二十大报告指出：“完善科技创新体系，加快实施创新驱动发展战略，深入实施人才强国战略，不断塑造发展新动能新优势”[3]。武汉市作为全国第五个科技创新中心，是国家未来科技创新发展的主力，因而系统梳理武汉市科技创新创业政策十分必要。

    陈振明等（2007）认为，针对不同的政策目标，不同政策工具的选择、组合和运用会对政策实施结果产生重大的影响，而且政策目标本身也是政策工具选择的主要影响因素，两者是相互配合和补充的关系[4]。而在对现有政策的研究中，大多数学者从政策工具和政策目标的维度出发对政策进行评价，并没有反映出政策客体在其中的影响。张耀坤等（2021）在对已有政策研究的梳理和总结后强调，政策主体在制定和实施政策时，除了要根据各类政策工具之间的客观关系，还应该考虑到政策客体的特征，要将它们有机地结合起来，形成功能互补的政策合力，发挥出理想的政策效应[5]。本文将政策客体加入研究框架，从政策工具、政策客体、政策目标三个维度构建武汉市科技创新创业政策的三维分析框架，如图1所示。

    图1 科技创新创业政策体系三维分析框架

    1.1 政策工具维度

    我国学者张成福（2001）认为，政策工具是组成政策体系的重要元素，是政府将其实质目标转化为具体行为的路径和机制[6]。国内外从不同视角对政策工具进行了不同的划分，其中Rothwell（1985）的分类标准最为典型并被广泛应用，即将政策工具分为供给型、需求型和环境型[7]。本文参照Rothwell的分类标准，结合创新创业生态系统的概念和动力机制研究，将科技创新相关政策工具分为供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具。

    创新创业生态系统借用自然生态概念，本质上是组织生态学的一个分支。赵永慧（2019）认为，从动力机制上看，创新创业生态系统应该包含资源生成与整合机制、资源互换机制、组织汇聚机制[8]。因此，科技创新创业政策应该围绕构建科技创业生态的动力机制来设计，具体政策工具如表1所示。

    表1 政策工具的类型名称

    供给型的政策工具主要指政府通过对技术、资金、基础设施等要素的支持来增加供给，促进资源整合与组织汇聚，增加科技创新创业的吸引力。

    需求型的政策工具主要指政府通过采购、成果奖励等措施，促进资源生成与资源互换，拓宽科技创新创业的发展路径，减少发展的阻碍。

    环境型的政策工具主要指政府通过建立金融体系、税收优惠、法规管制等措施，吸引高新技术汇聚，降低科技创新门槛，促进资源整合与组织汇聚。

    1.2 政策目标维度

    上文提及创新创业生态系统的动力机制应该包含资源生成与整合机制、资源互换机制、组织汇聚机制[8]，因此按照这个基本思路研究科技创新创业政策的目标，即在特定的科技创新创业条件下，在空间开放、创新激励和优化服务的基本要求下，推动科技创新创业主体协调发展，推动科技创业资源生成、整合和科技创新成果的高效转化，促进创新型企业的发展成长，建立起武汉及周边地区的科技创新生态。结合第四次科技革命的创新需求，本文将政策目标细化为促进技术创新、优化科技创新环境、建立多样化融资渠道、组建人才队伍（见表2）。

    表2 政策目标及含义

    1.3 政策客体维度

    科技创新的政策客体是指相关政策所作用的对象，即施政群体[5]。政府、企业、高校、投融资机构、社会公众等都是科技创新创业的主要组成部分，承担着非常重要的角色，针对各政策客体的政策数量和力度直接决定了该客体在科技创新创业建设中所能发挥的作用，因此政策客体也是政策分析中不可或缺的一环。本文将政策客体划分为政府、创业主体、服务机构、人才、公众五种类别，具体描述如表3所示。

    表3 政策客体的类型及含义

    2.1 数据来源

    为了保证权威性和准确性，本文收集的政策文件均为湖北省政府、武汉市政府等有关部门发布的政策文件，包括条例、意见、通知、方案等，以“创新”“创业”“科技创新”和“科技创业”为关键词，在“北大法宝”数据库以及湖北省政府和武汉市政府官方网站进行检索和复核，共收集2013年至今十年间武汉市科技创新创业建设相关文件76份，最终筛选得到有效文件49份。

    对于这49份政策文件，首先将政策文本按照“政策编号-单元序号”的规则进行编号；
    其次根据已建立的三维分析框架对政策文本进行分类并统计频数；
    最后由行政管理和创业管理两位成员对政策文本编码进行复核，有异议的文本单元采用讨论协商的方式形成统一意见，由导师审核，以保证数据准确有效。编码过程如表4所示。

    表4 政策内容编码过程示例

    2.2 实证研究与分析

    2.2.1 政策工具维度分析

    由图2可以看出，武汉市科技创新创业政策体系在整体上兼顾了三种政策工具，并且分布均衡。三种政策工具使用频数占比均在33%左右，说明武汉市政府有意识平衡各种政策工具，但在细分工具上仍然可以看出明显的倾向性。

    图2 政策工具维度的政策频次统计

    在供给型政策工具中，公共服务（42.86%）和基础设施（38.57%）这两种细分工具的占比较大，科技创新需要大量基础设施和来自政府的资金、政策支持，而随着科技创新创业的发展，人才也是创新必不可少的要素之一，因此人才引进、主体培育工作还需要大幅加强。另一个要素就是资金，目前在各种金融政策中，主要还是依赖于政府的资金投入和税收优惠，但仅仅依靠政府投资远远不够，因此后续应加强民间资本的引进，建立多样化融资渠道，让高新技术研发摆脱资金困境。

    在需求型政策工具中，成果奖励型工具（47.76%）使用较多，可以看出武汉市以往更多注重已经研发成功的科技创新成果，常用资金奖励的方式来对科技创新进行宣传，以此提高创新主体的积极性。而政府采购（14.93%）方面的政策工具使用数量较少，没有对市场起到很好的引导作用，未来的政策方向是推进产学研协同合作，推动国际交流，鼓励举办各种创新活动，构建多方协同创新的良好生态，政府主动采购创新产品，做好市场引导。

    在环境型政策工具中，法规管制型工具（42.03%）的使用远多于其他工具。作为一个简单有效的政策工具，法规管制非常适用于这样一个新的发展规划和发展生态体系的建立，对于管理者比较友好，但如果大量使用法规管制，也会让科技创新失去活力，因此未来的政策方向是明确发展目标，增加对相关主体的税收优惠力度，下放权力，共同营造良好的科技创新环境。

    2.2.2 政策目标维度分析

    如图3所示，总体来看以往的政策目标重点在于促进科技创新和科技创新环境的优化，而关于人才和资金的针对性政策相对较少。以优化科技创新环境和促进技术创新为目标的政策条文数量达141条，占比68.45%；
    而关于组建人才队伍和建立多样化融资渠道的政策均占约15%，有待进一步丰富和完善。

    图3 各政策目标中政策工具的使用情况

    从各政策工具的使用情况来看，武汉市各目标中政策工具的使用基本平衡。在促进技术创新的目标中，供给型政策工具的使用频数明显多于其他两种，而在优化科技创新环境、建立多样化融资渠道和组建人才队伍这三个目标中，环境型政策工具的使用略多。考虑到科技创新是近年来国家的新兴战略，在各方面均应该加强对环境的营造，而要想实现科技创新，同样需要政府的全面扶持，故该统计结果与武汉市目前的科技创新创业发展现状比较切合。未来政策在此基础上，还需要向人才和资金方向倾斜。

    2.2.3 政策客体维度分析

    如图4所示，从政策客体维度来看，政府对各客体的关注度有明显差别。政策的第一作用对象是政府，占比39.8%。而从政策工具的使用频数来看，针对各政策客体的特点都比较突出。针对政府使用的大多为环境型政策工具，需求型政策工具使用较少；
    针对人才、创业主体和服务机构的政策工具使用呈现出相同的特征，即偏重需求型工具的使用而忽视环境型工具的使用；
    而针对公众，仅有的4条均为供给型政策工具，需求型政策工具和环境型政策工具完全没有。该分析结果基本符合政策制定的逻辑和现实情况，政府掌控全局，制定发展规划，扶持重点行业，营造良好环境；
    人才、创业主体和服务机构更多需要来自政府的激励、引导和支持，以增进行业之间的人才和技术交流，突破技术壁垒，降低研发成本，促进创新成果转化；
    目前的主要问题在于对公众的重视不够。

    图4 对各类政策客体的政策工具使用情况

    3.1 研究结论

    在政策工具方面，武汉市目前的政策对各方面的考虑基本全面，对研发、投资、培训和成果转化的各个环节都进行了政策引导。由于武汉市科技创新创业发展尚处于起步阶段，在具体的细分工具上，政府主要通过基础设施支持、科技信息支持和资金支持等方面加大供给，利用各种行业法规等规范创业环境，提高科技创业主体的积极性，但是缺乏政府采购、海内外交流合作和消费市场培育等外界推动力量，不利于科技创新创业的综合发展。

    在政策目标方面，武汉市科技创新创业政策目标中促进技术创新和优化创新创业环境工作到位，但对于科技创新的基础资源，即人才和资金的引导和扶持政策稍显缺乏，均表现出重环境型工具而轻需求型工具的问题，全面涵盖资金、人才、创业主体、服务机构等在内的创业生态系统仍需完善，政策目标的引领作用发挥不足。

    在政策客体方面，武汉市科技创新创业政策的作用对象主要是政府，其次是创业主体和服务机构，基本满足短期内的科技创新创业需求，但从长期来看，仍存在改进的空间，对于高新技术人才，无论是福利方面还是资金支持方面都不甚理想，“重引进、轻培养”的情况依然存在。除此之外，武汉市政策更多侧重于高新技术企业、高校和科研院所等专业机构，对民众的关注度不够，这也是未来政策的改进方向。

    3.2 政策建议

    3.2.1 合理配置政策工具

    对各类政策工具进行合理的组合和运用，发挥好政策工具对科技创新创业发展的助推作用。第一，强化需求型政策工具。强化政府购买等政策工具，鼓励海内外交流合作，促进各主体协作创新，促进多元协同创新创业生态的构建。第二，增加环境型政策工具。加强金融支持和税收优惠政策的使用，鼓励第三方机构对重点项目展开投资。第三，优化供给型政策工具。加大对创新主体的供给力度，增加资金投入，强化教育培训、校企合作和人才引进等政策。

    3.2.2 完善政策目标体系

    现有的科技创新创业政策中与资金和人才相关的政策目标较少，政府应该提高重视程度。在资金方面，对风险投资行业进行扶持，通过给予一定的税收优惠来促进风险投资行业规模的增长，增加风险投资的金额；
    创建重点行业和相关项目的专项基金，引导民间资本的投资方向；
    增加与高校联合进行创新研发企业的税收优惠力度，如对研发费用给予一定加计扣除。在人才方面，加强对科技人才培养的支持，完善人才培养链条，优化高校创业课程体系，理论结合实践；
    加强与相关企业的联系合作，建立产学研联合培养模式，扩展学生的知识面，使其了解上下游产业链；
    建立创业支持机构和专业人才队伍。

    3.2.3 提高各政策客体积极性

    在以往的科技创新创业发展中，政府承担了大部分的责任，但仅依靠政府的力量是不够的，加强科技创新创业各政策客体之间的交流沟通，是推动科技创新创业发展的关键。第一，促进科学普及。开放科学信息平台，加强科技创新宣传，激发民众主动研究科学著作的兴趣，培养民众的创新积极性。第二，拓宽民众与科研机构等研究主体的沟通渠道，建立需求反馈机制，鼓励高校、企业等加强调研，了解公众需求。第三，完善科技奖励机制。近年来，武汉市配合国家关于科技奖励的规划，形成以国家和省级奖励为主，社会力量设立奖项为辅的奖励体系。未来还需优化科技奖励的审批流程，更多地引导社会资本设置科技奖项，增加社会奖项在奖励体系中的比重。

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