中国式现代化与经济法制度创新的竞争性供给理论*

彭运朋

如何更好地实现制度创新，这是经济法在新时期新征程推进中国式现代化以及法治中国建设进程中面临的迫切课题。制度创新是国家治理体系和治理能力现代化的一项重要内容，也是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的题中之义。不论是二十大报告中提到的构建新发展格局，还是增进民生福祉、推动绿色发展等关键目标，(1)围绕以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，二十大报告提出了接下来要完成的诸多任务，其中与经济法密切相关的包括构建高水平社会主义市场经济体制、建设现代化产业体系、全面推进乡村振兴、促进区域协调发展、推进高水平对外开放，完善分配制度、实施就业优先战略、健全社会保障体系、推进健康中国建设，加快发展方式绿色转型、深入推进环境污染防治、提升生态系统多样性、稳定性、持续性、积极稳妥推进碳达峰碳中和以及其他有关内容。都需要加强国家的宏观调控和市场规制，需要经济法为有关的全面深化改革提供法治保障。二十大的大会主题和报告内容特别强调，必须坚持守正创新：“我们从事的是前无古人的伟大事业，守正才能不迷失方向、不犯颠覆性错误，创新才能把握时代、引领时代。”在这种新的变革的时代背景下，经济法面临艰巨的制度创新任务，唯有强化制度创新供给才能紧跟时代步伐，才能让经济法制度顺应新的背景下不断变化着的全面改革实践的需要和服务于民族复兴。同时，在学科发展和学科的使命担当方面，重点加强对制度创新的研究也是经济法学强化理论自觉和实现理论创新、学科发展的一大关键所在。

我国经济法各项基础制度规范已经形成一个相互衔接的有机的宏大体系，这是制度建设的成就，但同时也意味着制度创新进入深水区，创新难度越来越高。这也是国家治理体系和治理能力现代化需要特别注重提升制度创新能力的一个原因。提升经济法制度的创新能力，这一方面需要在具体制度中研究如何创新，同时另一方面需要在普遍意义上研究制度创新的科学方法论。在变革的时代，创新的方法论更为重要。那么，如何在方法论层面提高经济法制度创新能力？

展望未来之前有必要先回顾历史。在改革开放后逾四十年里，我国经济法制度创新的一项非常重要的方法论是开展制度试验。(2)本文所称的“制度创新”、“立法”、“新制度”指的不只是立新法，而是涵盖了“立改废释纂”。另，传统上关于制度试验、竞争的讨论不局限于经济法，但是本文针对的主要是经济法领域。做此限定的原因包括：二十大提出的构建新发展格局、共同富裕等各项目标与经济法制度创新特别地密切相关；
目前市场上日新月异的各种新模式、新业态、新技术使得经济法制度的试验、创新问题特别突出；
传统讨论的重点亦在于经济法；
本文将粤港澳大湾区纳入了讨论范围，这个范围内主要围绕经济法展开是较为合适的。试验方式既包括制定各种“试行”、“暂行”的规定，也包括围绕特定制度创新设立“试点城市”，以及围绕特定主题设立综合性的“试验区”。笔者在国务院网站“文件搜索”栏目检索发现，由国务院发文公布且至2022年10月依然有效的“暂行条例”“暂行办法”“暂行规定”达42件。同时在“北大法宝”检索发现，在该数据库收录的自1979年初至2022年10月的部门规章中，标题里含有“试行”“暂行”字样的合计占总量的26%，且这些试验性规章主要集中于经济法领域的制度创新。此外，全国人大常委会曾经制定《中华人民共和国食品卫生法(试行)》等8部“试行”“暂行”类的法律。再以开发开放主题的试验区为例，下表列出了我国从四十余年前的经济特区到近些年的自贸区、自贸港在内的一部分试验区。这些试验区虽然在名称、具体使命、地理位置等方面各有侧重，但贯穿其中始终不变的是先行先试，通过制度试验为全国的制度创新探索经验。

表1 经国家批准的经济开发开放试验区示例(3)除“其他类型开发区”数据来自来源于国家发展改革委等六部委编制的《中国开发区审核公告目录》(2018年版)以外，其他数据由笔者于2022年10月在中国政府网和国家商务部、科技部、海关总署等的网站检索统计得出。

在推进中国式现代化的背景下，经济法学研究有必要对制度试验的方法论进行系统的梳理和谋划。制度试验是探索性的，那么在经济法的制度体系越发详细、立法经验越来越丰富、理论研究越来越繁荣的情况下，制度试验是否已过时、未来是否应该减少制度试验的运用？试验、创新的方式需要如何完善？笔者试图围绕这些问题展开讨论：其一，制度试验不仅未过时，而且在未来还将愈发重要，特别是应该在地方层面实施更广泛试验。其二，对于地方的制度试验，未来应重点强化地方试验之间的竞争性，通过竞争性的试验实现制度创新的竞争性供给。其三，传统的制度竞争理论需要结合中国实际，调适为关于制度创新供给的中国式竞争性供给理论。本文试图在中国式现代化的背景下结合经济法、立法法、港澳基本法等法学部门及语言学、政治学做一个跨部门分析。

(一)为何新条件下更需要试验

正如开篇所言，推动高质量发展、增进民生福祉、推动绿色发展等中国式现代化的诸多目标都与经济法密切相关。在全面深化改革、求新求变的背景下，经济法的地方试验更加重要。

1.市场创新下经济法制度创新的认知难题。“社会不是以法律为基础的。那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。”(4)《马克思恩格斯全集》第六卷，人民出版社1998年版，第291页以下。经济法必须与经济发展相适应，立法者必须在对经济环境、市场交易、商业逻辑等具有准确、全面认知的基础上才能有效地实现制度创新。然而，近些年来数字经济、平台经济、互联网+、共享经济、人工智能、金融科技等各种新模式、新业态、新技术层出不穷且快速地进行更新迭代。对于这些新变化，人类的认知需要一个积累、深化、调适乃至于争论、颠覆、重新认知的过程。这是由人类认知规律决定的、不可避免的过程。举例而言，网约车曾经被视为扰乱交通市场秩序的非法营运，但现如今已经因其极大方便了人们的出行、提高了资源利用效率和出行安全性而被普遍认可，监管部门亦早已及时调整了监管立场。相反，包括P2P在内的互联网金融业态曾经一度被各方寄予厚望，监管部门亦曾持发展和规范并重的立场，但是随着后来P2P等一部分业态在实践中呈现出弊大于利的特点，于是监管层调整政策，先是区分不同的业态实施分类监管，然后又根据后续实际情况在2020年底关闭了所有的P2P平台。

不论是从网约车的从禁到放还是从P2P的从放到限再到禁，人类认知的此类曲折前进的过程就认知科学而言本即不可避免。“无论规制者如何努力，其拥有的知识、信息的有限性，规制对象的技术性、专业性和不确定性，以及规制过程中规则、关系和目标的复杂性、变动性，都意味着随着各种市场失灵的不断出现，规制者也许永远都只能处在探索如何规制的努力中。”(5)靳文辉：《试验型规制制度的理论解释与规范适用》，载《现代法学》2021年第3期。一个近乎常识但人们又经常在不经意间忽略的前提是，人类的认知能力是有限的。即便是苏格拉底也宣称他自己真正的智慧之处在于知道自己的无知：“我觉得好像在这个事情上比他智慧一点，即我不知道的事，我就不认为我知道。”(6)[古希腊]柏拉图：《苏格拉底的申辩》，吴飞译，华夏出版社2007年版，第80页。只要承认人的认知能力存在有限性，那么立法者经由人类认知得到的任何逻辑或经验就都一定不是逻辑或经验本身，都必然带有一定的片面性。其中，又以经验方面的局限更为突出。“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”“法律……不能被当作由公理和推论组成的数学书。”(7)[英]霍布斯：《普通法》，冉昊、姚中秋译，中国政法大学出版社2006年版，第1页。但是，不同的人对于同样的历史可以得出不同甚至截然相反的经验，而且，从过往时空归纳而来的经验从其诞生之时起在绝对意义上就是过时的，对于未来只能在“类推”的层面适用。更棘手的是，如果立法针对的是历史上缺乏类似经验或者与历史经验场景相似性太低的新生事物，则制度创新的不确定性更大，因为即便是在“类推”层面上也无经验可循。实际上，当前的经济法立法恰恰在很多时候就面临这种情形，无法依靠既有经验，只能在“无人区”里探索前行，而且未来的经济发展还会更加复杂多变，给经济法制度创新带来更大挑战。

二十大报告指出：“人民的创造性实践是理论创新的不竭源泉。一切脱离人民的理论都是苍白无力的，一切不为人民造福的理论都是没有生命力的。”对于经济法制度创新面临的上述挑战，制度试验或者说回归到人民的创造性实践是最有效的应对方式。理论研究和立法工作虽然可以通过更多的研究去降低立法的不确定性，但永远无法将其消除。一般意义上，这种不确定性是一种绝对的存在。马克思曾指出：“人的思维是否具有客观的[gegenständliche]真理性，这不是一个理论的问题，而是一个实践的问题。人应该在实践中证明自己思维的真理性，即自己思维的现实性和力量，即自己思维的此岸性。关于思维——离开实践的思维——的现实性或非现实性的争论，是一个纯粹经院哲学的问题。”(8)《马克思恩格斯选集》(第1卷)，人民出版社2012年版，第134页。在理论上，判断立法是否科学的最好方法就是把新制度付诸实践，“实践是检验真理的唯一标准”。

2.愈加复杂的既得利益问题。二十大报告关注到了利益固化藩篱日益显现的问题，强调要“冲破思想观念束缚，突破利益固化藩篱，坚决破除各方面体制机制弊端。”经济法制度创新同样需要关注这一议题。这是因为，经济法制度创新在未来需要面对愈加复杂的利益固化问题。已有法制秩序的既得利益群体有时会有意地利用制度创新的不确定性，以此阻碍或拒绝达成制度创新所需的共识，以此干扰制度创新。有参与上海自贸区改革实践的人士就指出：“这些制度创新的核心是取消相关部门的行政审批……一旦要触动权力部门的‘奶酪’，难度很大。尤其是中央要求上海自贸试验区要成为推进改革的‘试验田’，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用。有关部门充分认识到自贸试验区将产生的示范效应，因此协调时阻力比较大。”(9)丁伟：《中国(上海)自由贸易试验区法制保障的探索与实践》，载《法学》2013年第11期。单纯因为既得利益而去抗拒制度创新无疑是错误的，但是，立法者如何判断及证明反对者反对的真实原因？制度创新本身的不确定性为一些利益既得群体阻碍制度创新提供了可乘之机，这又反过来加剧了制度创新的不确定性。

(二)试验为何越发需要下放至地方实施

二十大报告强调必须坚持系统观念：“我国是一个发展中大国，仍处于社会主义初级阶段，正在经历广泛而深刻的社会变革，推进改革发展、调整利益关系往往牵一发而动全身。”对此，需要注重科学思想方法的运用。经济法制度创新需接受越来越多存量利益和存量制度的约束，而在全国范围内开展试验涉及的存量利益、存量制度要比地方试验大得多。首先，经过数十年的发展和建章立制，制度创新面临的利益关系和制度关联性越发复杂，而且对这些存量利益、存量制度，只要未证明其为不法、不合理，则一般而言法律有承认、接受、保护的必要，以维护法制的正当性、权威性、安定性等价值。这也是发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用的需要。其次，理论上普遍认为，制度进化过程存在制度惯性或者说路径依赖的现象，也即社会和经济体演化的主要方式是由连续的边际调整导致的逐渐的制度变迁。(10)参见[美]道格拉斯·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2014年版，第108页以下。当前我国经济法制度体系越发详尽、具体，这是法治进步的体现，但从另一角度来说这意味着存量制度引发的制度惯性、制度依赖不可避免地越发明显，制度创新所需要克服的阻力越来越大。对此，将法制试验限定在特定范围的地方实施可以减少对存量利益、存量制度的冲击，让试验得以展开。

试验必须解决风险控制问题。制度试验无疑存在风险。风险并不可怕，但风险必须是可控的。全国范围内的制度试验在很多时候会存在是否过度冒险的问题，或者容易在风险是否可控的问题上产生争议。对此最有效的解决方式是在特定的地方范围里开展试验，把试错的风险控制在该特定范围内。有学者就指出，“深圳前海、广州南沙、珠海横琴等粤港澳合作发展平台以制度创新为核心任务，有利于湾区降低制度创新风险、提升制度创新速度。”(11)荣健欣：《新时代粤港澳大湾区的开放使命》，载《中山大学学报(社会科学版)》2019年第2期。

此外，限定试验范围有助于说服各方暂时回避或搁置争议，留待试验去验证各种观点。随着经济越发复杂、存量利益和既有制度越发庞大，制度创新的争议总体而言将会趋于明显增加。但是，如若制度试验证实了制度创新的科学性，则立法者更易获得制度创新所需的共识，进而将制度创新推广到更大范围。这也是尊重讨论、减少争议、凝聚改革共识的一种科学的过程。

(一)为何需要强化竞争性：立法技术分析

我国未来的经济法制度试验与创新需要有规划地强化竞争性，即由多个地方开展竞争性的制度试验与创新，以此提升试验与创新的质量。

1.动力问题。竞争性有助于解决制度试验与创新的动力问题，特别是地方在中央统一规划下被动开展试验、创新的动力。制度试验必须持续一段时间并对其试验结果进行对照、总结、反思，必须存在一个持续努力的过程。但问题是，“我国许多试行法和暂行法都存在有试无验、有始无终的现象。”(12)杨登峰：《我国试验立法的本位回归——以试行法和暂行法为考察对象》，载《法商研究》2017年第6期。“试行并不直接等同于高度的反思性。通过试行而实现的反思化也未必就是一个连续性过程。”(13)季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第166页。有政治学的研究也表明，很多试验的成效不能在短时间体现出来，在当前的绩效考核制度及领导干部有限任期的局限条件下，地方及地方官员可能会缺乏试验动力。(14)参见刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，载《开放时代》2010年第4期。而且，我国大量的地方制度试验是中央统一规划、由中央交由地方实施、自上而下的试验，因此地方是否会积极主动地开展试验、总结经验或教训，此处存在较大未知，需要在试验、创新机制中予以针对性的回应。

解决动力问题的一种常态化方法是引入竞争性。与单纯被动完成上级指派的制度试验任务相比，各个地方及其有关人员结合了谋求本地区发展以及提升个人政绩的目的后主动开展制度试验的动力机制往往是更强大和常态化的。“即便一个人，一名官员，不是随时随地自利的，但是约束条件下的最大化倾向是无须争辩的事实。”(15)冯兴元：《地方政府竞争》，译林出版社2010年版，第2页。在这一点上，制度“商品”市场与普通商品市场是一致的。“他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。”(16)[英]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》(下卷)，郭大力、王亚南译，商务印书馆1974年版，第27页。与此同时，我们必须承认官员有限任期制使得制度试验、创新同样可能存在短期化问题，不过与缺乏竞争性、官员主要关注或形式或实质地完成上级交办试验任务的情形相比，这个问题在竞争性的试验中相对而言可在更大程度上解决。这是因为竞争性意味着地方之间的相互比较，这种比较过程有助于去伪存真，更全面地评价竞争结果；
而且官员的短期政绩离不开当地方方面面的支持，而这种支持需要当地对官员潜在长期贡献的认可。

2.识别试验结果的信号机制。制度试验并不必然带来制度创新，原因除了付诸试验的制度方案本身错误以外，还包括未能有效识别试验结果。开展制度试验的目的是通过试验来确定新制度究竟是制度创新还是误入歧途，但是，如何判断制度试验的结果？不管是谁，都会面临制度创新所内在的不确定性难题以及专业、时间、精力等诸多方面的客观限制，因此把识别试验结果的角色交由特定人员去承担的做法并非长期可靠的选择。有学者指出，有的地方有可能既想要获取制度创新的政绩或者完成上级指派的创新任务，但又不愿承担试验的成本、风险，所以在有些时候会进行伪创新。(17)参见沈承诚：《地方政府伪创新的机理探究及反伪举措——基于新制度经济学视角的考量》，载《理论与改革》2006年第2期。这问题之所以可能出现，一个关键原因就在于识别制度创新的难度大、成本高。制度试验与创新的长效机制需要对此做出回应。

在制度试验与创新的识别信号方面，“制度市场”的市场机制是更为可靠的解决方式。这是因为，一线的“制度消费者”们通过“用脚投票”给出的反馈信号更为及时、准确、有效。经济学上的蒂布特模型为此提供了一个形象的注解。在该模型之前，著名经济学家马斯格雷夫教授和萨缪尔森教授认为，民众希望政府少收税，同时又希望政府多提供公共产品，这两个冲突的目标使得人们并不总是会把自己真实的偏好明确地告知政府，而这一真实偏好显示难的问题会使得公共产品的支出水平不存在“市场解”。(18)See Paul A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditure, The Review of Economics and Statistics, vol.36, no.4, 1954, p.387; Richard A. Musgrave, The Voluntary Exchange Theory of Public Economy, Quarterly Journal of Economics, vol.53, no. 1, 1939, p.213.蒂布特对此经典判断提出了不同观点：“在给定各个社区的公共收支模式后，人们会迁移到那些公共收支模式能够最好地满足自己的偏好组合的社区。”(19)Charles M. Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economy, vol. 64, no. 5, 1956, p. 416.借助人们“用脚投票”的迁移行为，本来经常被人们有意隐藏的偏好就被显示出来，公共产品供给的“市场解”从不可能变成可能。(20)同前注，Charles M. Tiebout文，第416页。奥茨、(21)Wallace E. Oates, The Effects of Property Taxes and Local Public Spending on Property Values: An Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout Hypothesis, Journal of Political Economy, vol. 77, no. 6, 1969, p. 957.布坎南、(22)J.M. Buchanan & C.J. Goetz, Efficiency Limits of Fiscal Mobility: An Assessment of the Tiebout Model, Journal of Economic Literature, vol.27, no. 1, 1989, p.1098.斯蒂格里茨、(23)Joseph E. Stiglitz, The Theory of Local Public Goods Twenty-Five Years After Tiebout: A Perspective, NBER Working Papers 0954, 1982, National Bureau of Economic Research, Inc., at https://www.nber.org/papers/w0954, 2021-04-26.费希尔(24)William A. Fischel, Public Goods and Property Rights: Of Coase, Tiebout, and Just Compensation, Dartmouth College Working Paper 00-19, August 2000, at http://www.dartmouth.edu/～wfischel/Papers/00-19.pdf, 2021-04-26.等众多著名经济学家都先后参与了对这一模型的检验和完善。这些研究尽管也认为该模型存在一些缺陷，但普遍认可该模型的理论价值。蒂布特模型彻底重塑了公共产品供给的理论框架，而其中的关键就在于把“用脚投票”引入其中公共物品的供给机制中作为识别信号。

(二)对竞争性的传统解释：制度竞争理论回顾

理论上对上述机制的传统解释为制度竞争理论。学者苏力从当代中国政制架构的角度出发，把各地的制度竞争与制度创新作为向地方纵向分权的核心理由之一。他认为：“由于各地制度的差异会带来不同的制度收益和成本，从而形成一个制度市场，使人们有更多的制度选择，包括‘用脚投票’；
在某些情况下，就会导致各地制度的相互吸收和相互影响，甚至取代——有效率的制度取代无效或低效的制度。从这个角度来看，允许地方自治或在治理上有一定的自主权，实际上具有一种激励制度创新的功能和制度竞争的功能。”(25)苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，载《中国社会科学》2004年第2期。这种建构理性得到了实践证据的支持，因为不少学者都观察到现实中各地间确实存在法治竞争现象。学者万江指出，地方政府为了在招商引资竞争中胜出，出现了法治竞争的迹象，即优化社会治安、提高政府工作效率、放松管制、改进法院司法等。(26)参见万江：《中国的地方法治建设竞争》，载《中外法学》2013年第4期。与此同时，经济学者周黎安等关注到地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联，进而认为地方政府官员之间围绕政绩展开的“晋升锦标赛”是中国经济奇迹的重要根源。(27)参见周黎安、李宏彬、陈烨：《相对绩效考核：关于中国地方官员晋升的一项经验研究》，载《经济学报》2005年第1期；
周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》2007年第7期。这些现象又反过来进一步强化了学界对制度竞争的期待。“随着国家法治进程的不断加速以及创新、协调、绿色、开放、共享发展的现实需求，地方将不得不逐渐调适和明晰自身的竞争目标函数和竞争方式，长期稳定的、安全的、可预期的法律法规制度环境将成为地方的重要竞争力。地方竞争的‘竞优’选择是制度竞争，而现代市场经济条件下必然要求法治框架的形成与完善。”(28)周尚君：《地方法治竞争范式及其制度约束》，载《中国法学》2017年第3期。很明显，制度竞争理论隐含了理论界通过制度竞争更好地实现制度创新和国家发展的共识性希冀。

国外理论界同样推崇制度竞争理论。作为曾经的英国殖民地，美国最初师从于欧洲法，但是却成功地后来居上，在市场管理法、商事法、证券法、诉讼法等诸多领域反过来影响欧洲法的发展。(29)参见高鸿钧：《美国法全球化：典型例证与法理反思》，载《中国法学》2011年第1期。美国法何以能够“逆袭”？美国法学界认为其中一个重要原因是各州之间的制度竞争。美国宪法第1条第8款对于美国联邦国会的经济立法权只列举了管理(regulate)国际的、州际之间的以及与印第安部落之间的商务(commerce)，以及征税、举债、发行货币、知识产权、制定破产法，而第10条规定一切未经宪法授予联邦或未禁止各州行使的剩余权力皆由各州或其人民保留。如此一来，每个州都有权制定自己独立的地方性经济法律，这也就意味着各州在经济法制领域存在激烈竞争。对这些竞争，美国各界持乐见其成的观点，并在政府监管、(30)See Roberta Romano, Empowering Investors: A Market Approach to Securities Regulation, The Yale Law Journal, vol. 107, no. 5, 1998, p. 2359; Chris Brummert, Stock Exchanges and the New Markets for Securities Laws, The University of Chicago Law Review, vol.75, no. 4, 2008, p. 1435; Paul Mahoney, The Exchange As Regulator, Virginia Law Review, vol. 83, no. 7, 1997, p. 1453; A. C. Pritchard, Markets As Monitors: A Proposal to Replace Class Actions with Exchanges As Securities Fraud Enforcers, Virginia Law Review, vol. 85, no. 6, 1999, p. 925.公司法、(31)See Ralph K. Winter, Jr., State Law, Shareholder Protection, and the Theory of the Corporation, The Journal of Legal Studies, vol. 6, no. 2, 1977, p. 251; Roberta Romano, The Competition Debate in Corporate Law, Cardozo Law Review, vol. 8, no. 6, 1987, p. 709.环境法、(32)Richard L. Revesz, Rehabilitating Interstate Competition: Rethinking the Race-to-the-Bottom Rationale for Federal Environmental Regulation, New York University law review, vol. 67, no. 1, 1992, p. 1210.破产法(33)David A. Jr. Skeel, Rethinking the Line between Corporate Law and Corporate Bankruptcy, Texas Law Review, vol. 72, no. 3, 1994, p. 471.等部门法学中都形成了制度竞争理论的主张。

(三)从“制度竞争”到“制度创新的竞争性供给”

尽管制度竞争理论源远流长，但笔者认为制度竞争理论与我国的本土国情存在一定的不一致之处，应调适为中国式的制度创新竞争性供给理论。

1.单一制对竞争发生原因、价值取向、主导力量的影响

传统的制度竞争理论未区分制度试验、竞争是在联邦制还是在单一制之下展开，未区分是地方主导还是中央主导，而这些区分实际上颇为必要。地方竞争在这两种不同国家结构之下的发生原因、价值取向、主导力量等存在显著的不同：其在联邦制下是强大地方权力的产物，由地方主导，主要目的是服务于地方；
而在单一制之下则由中央规划并在中央指导、监督下展开，是服务于中央之全局目标的一种方法论。

联邦制下，各州之间的竞争是基于联邦与州权力分配格局下必然伴随而生的，各州开展竞争的自由是州权强大的一种体现，而竞争的主要目标是为本州服务。正因如此，即便不考虑制度竞争能够带来制度试验、创新的积极效应，联邦制之下各州之间的制度竞争也依旧会存在。同时，对于这些竞争，联邦能够实施的规划、指导、监督较为有限。例如美国联邦基本上只能依据前述州际商务条款进行有限的强制干预或者利用联邦财税权实施诱导。

但是，我国单一制之下地方的权力来自于中央的授予，包括开展制度试验、创新的权力，因此各地围绕制度试验、创新的竞争往往是在中央的规划、指导、监督展开，主要服务于全国目标。在实践中，不仅大量试验区都事先经过了中央的批准，而且有些试验并不是地方自己提出，而是由中央指定地方承担的。还有大量的试验看似是地方发起、自下而上传导的，但实际上试验之所以得以顺利实施也得益于中央的各种方式的支持或默许。“地方法治试验就是在坚持法律统一性的前提下进行的，它需要充分尊重中央享有的目标设定的权力。”(34)郑智航：《超大型国家治理中的地方法治试验及其制度约束》，载《法学评论》2020年第1期。“地方的试验往往在一开始或者在开始不久后就存在中央权力的密切参与。这些参与在帮助和加速试验中有益发现的推广，减少观望，以及在克服改革阻力方面起到了明显的作用。”(35)Cai Hongbin & Daniel Treisman, Did Government Decentralization Cause China"s Economic Miracle? World Politics, vol. 58, no. 4, 2006, p. 505.正因如此，学界将中国的政策试验归纳为“分级制政策试验”(experimentation under hierarchy)、(36)[德]Sebastian Heilmann：《中国经济腾飞中的分级制政策试验》，载《开放时代》2008年第5期。“基于中央选择性控制的试验”。(37)参见刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，载《开放时代》2010年第4期。在此背景下，地方的制度试验无疑必须在兼顾地方利益的同时服务于国家的制度创新供给的全局目标，甚至于后者才是占主导地位的因素。地方开展试验的目的中可能含有“要政策”、让本地区变成“政策洼地”的内容，但对于中央而言，探索制度创新以便在更大范围的复制推广才是开展试验的根本目的。(38)参见《国务院关于做好自由贸易试验区第四批改革试点经验复制推广工作的通知》(国发201812号)《国务院关于做好自由贸易试验区第五批改革试点经验复制推广工作的通知》(国函201938号)以及《关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》(国函202096号)。传统的“制度竞争”理论无法准确地反映地方之间围绕制度试验、创新的竞争在联邦制与单一制两种体制之下存在的前述种种差异，因此将其调适为制度创新的竞争性供给更为可取。

2.语言的预设陷阱问题

从语言角度而言，“制度竞争”的语言表达容易使得人们陷入语言学中的预设陷阱中，在不知不觉中产生偏见和被误导。语言学上一般认为，人们使用的语言会影响他们的思维。其中以语言相对论(linguistic relativity，又称萨丕尔——沃尔夫假说)为代表。这一理论认为：“事实是，‘现实世界’在很大程度上是无意识地建立在一个社团的语言习惯基础上的……我们看到、听到以及以其他方式获得的体验，大都基于我们社会的语言习惯中预设的某种解释。”(39)转引自[美]本杰明·李·沃尔夫：《论语言、思维和现实：沃尔夫文集》，商务印书馆2012年版，第127页。文字是有预设含义的，对已经习惯于使用这套文字的人而言，预设含义会在不知不觉中潜入、影响他们的逻辑。例如，很多人在面对交通灯时会存在“其他人也跟自己一样明白并遵守交通信号灯的指令”的预设，因而对交通的实际情况不会太留意，绿灯一亮马上前进，“信号可以使我们的行为习惯化，使我们的认知自动化和不具有分析性。交通信号如此，语言符号也是如此。”(40)辛斌：《论意义的合法化、习惯化和语境化》，载《外语学刊》2004年第5期。从生物进化的视角看，人类基于预设理解的“不假思索”模式已然在长期进化过程中胜出并深植于当前人类的认知过程之中。但是，这种认知模式的存在意味着公共政策的讨论需要注意防止陷入这类语言预设陷阱。

在回避语言的预设陷阱方面，“制度创新的竞争性供给”较之于“制度竞争”来说是更为科学的归纳。制度创新的竞争存在两个维度：一方面竞争意味着彼此之间的利益消长、对抗、防御等，另一方面意味着整体的制度创新能力、制度活力之提升。这两种效果本身是同时存在的，但“制度竞争”预设的是竞争者的视角，会诱导人们从这个视角出发，进而侧重于甚至完全只关注竞争者之间的利益消长、对抗、防御等。这会使得人们在很多时候刻意回避讨论竞争。这一点在下文粤港澳大湾区的例子中有较为充分的体现。相比之下，“制度创新的竞争性供给”预设的是全局视角(全国)而非局部(竞争者、地方)的角度，制度创新才是这个角度下的目的，而竞争机制是实现制度创新目标的方式。

在经济法制度创新的竞争性供给方面，粤港澳大湾区(41)粤港澳大湾区的地理范围包括香港、澳门以及广州、深圳、珠海等广东九市。国家在2016年“十三五规划纲要”、2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》、2021年“十四五规划纲要”等文件中提出要推动区域协调发展，将粤港澳大湾区打造成国际一流湾区和世界级城市群。拥有巨大和独特的优势，但是理论上对于这个问题的研究却缺乏足够的讨论。这种反差不仅说明理论上还需更多研究这种创新路径，更证明有必要将对这种路径的理论解释从“制度竞争”调适为“制度创新的竞争性供给”。

(一)制度试验、创新的深度与广度

立法权限和国家法制统一是地方开展制度试验、创新的一大约束条件。以个人破产为例，近年不少地方亦有颇高的试点意愿，但是除了将在后文讨论的深圳市经济特区以外，浙江、山东等地的试点方案都仅限于“个人债务清理程序”。这种清理程序的启动以及清理方案的内容都必须取得全体债权人的一致同意，法院无权在债权人不同意的情况下强制减免债权人的债权，因此该程序从本质上来说仅为参照破产程序的执行和解而已，并不具备个人破产制度的余债强制免除等实体内容。(42)参见《温州市中级人民法院关于个人债务集中清理的实施意见(试行)》第22条，或《台州市中级人民法院执行程序转个人债务清理程序审理规程(暂行)》《苏州市吴江区人民法院关于个人债务清理的若干规定(试行)》《高青县人民法院关于企业破产中对有关个人债务一并集中清理的意见(试行)》的类似规定。试点方案何以“高高举起，轻轻放下”？这是因为破产属于中央权限，地方立法在《立法法》第8条、第9条下并没有立法权限。

地方先行先试时最需要突破的往往是税收征管法、财政法、海关法、金融法、外贸管理法等方面的事项，但是这些又都属于法律保留事项，在没有获得授权的情况下，即使是法律相对保留事项，地方立法也是不能介入的。(43)参见王春业：《论我国“特定区域”法治先行》，载《中国法学》2020年第3期。包括自贸区在内，地方的法制改革如需对国家法律做变通，则必须以取得全国人大及其常委会的授权为前提。(44)例如《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》(2021年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过)。这些限制是维护单一制国家法制统一以及全国统一市场所必需的。国家需要在制度试验、创新与法制、市场统一之间实现平衡，包括为了维护法制、市场的统一而不得不放弃一部分的地方制度试验、创新。

与我国其他区域相比，粤港澳大湾区拥有更大的经济法制度试验、创新空间。首先，港澳地区在宪法和港澳基本法规定的自治事项范围内不受全国性法律约束，构成了相对独立的法域。在“一国两制”的背景下，香港、澳门在自治范围内的制度试验与创新不存在损害法制统一的问题。其次，深圳和珠海作为经济特区拥有能够对国家法律做适当变通的经济特区立法权。全国人大及其常委会分别于1992年、1996年授权深圳、珠海“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规”。(45)《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》(1992年7月1日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过)，《全国人民代表大会关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》(1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过)。根据此授权，深圳、珠海对于法律、行政法规，可以在遵循其基本原则的基础上对具体规定做适当变通。正因如此，深圳才能出台全国唯一的个人破产条例，珠海才得以允许港澳建筑及相关工程咨询企业资质和专业人士经备案程序取得在珠海横琴新区的执业资格。(46)《珠海经济特区横琴新区港澳建筑及相关工程咨询企业资质和专业人士执业资格认可规定》。深圳、珠海的这种变通权是大湾区实施经济法制度试验、创新的独特优势。

(二)作为大竞争系统中之一部分的小系统

粤港澳大湾区不仅作为一个整体构成我国经济法制度创新竞争性供给大系统中的一部分，同时在内部也在彼此间展开经济法制度试验、创新的良性竞争，共同提升创新能力，构成了一个高效的竞争性供给小系统。这种竞争格局非常独特。“世界上其他国家或者只实行资本主义，或者只实行社会主义，而我们两种制度都有。这样就可以就近相互学习，学习对方好的做法……我们要善用‘两制’，最大限度地挖掘、利用‘两制’的价值。”(47)王振民：《“一国两制”与基本法——二十年回顾与展望》，江苏人民出版社2017年版，第8页。至于应该以什么样的具体方式去“相互学习”，人们传统上关注的是合作、参考等，但是，“相互学习”的过程同样存在前文所称的创新不确定性的问题：其他地方的哪些做法是值得学习的？对此，“实践是检验真理的唯一标准”，往往仍需通过制度市场的竞争去验证、判断。

从过往实践看，粤港澳三地的很多经济法制度试验、创新都是在竞争的过程中推动和实现的。例如澳门立法会于2021年1月21日通过了《从事科技创新业务企业的税务优惠制度》，而特区政府此前提出该法案的目的中就包括了“吸引外地从事创新科技业务的企业落户本澳，并以此推动本澳创新科技的长远发展”。(48)澳门特别行政区行政长官办公室：《理由陈述——从事科技创新业务的税务优惠制度(法案)》，https://www.al.gov.mo/zh/law/lawcase/439，最后访问日期：2021年11月15日。立法会在审议时认为该法案不仅有利于吸引外地企业落户，还有利于避免本地企业外迁。(49)参见澳门立法会第一常设委员会：《第1/VI/2021号意见书》，https://www.al.gov.mo/zh/law/lawcase/439，最后访问日期：2021年11月15日。再如，澳门的相关主管部门在比较后发现在澳门注册成立新企业需要的时间是最长的，继而研究简化企业登记注册流程的措施。(50)参见《政府研简化企业登记注册流程》，载《澳门日报》2019年9月20日。澳门2021年初上线的可供线上查询的商业登记信息平台亦明显有借鉴内地企业信用信息公示系统。类似地，香港于2018年修订《税务条例》时提高了科技研发支出的税收抵扣额，其最主要的直接动因亦是与内地等司法管辖区相比“目前香港的研发扣税额欠缺竞争力”(51)参见香港创新科技署为香港方便营商咨询委员会第38次会议提供的会议材料(BFAC文件第5/18号)，https://www.gov.hk/tc/theme/bf/advisory/intro/papers.htm，最后访问日期：2021年11月11日。。这些都是竞争压力推动经济法制度创新的生动体现。

中央的顶层规划、地方及有关方面之间的合作治理外，区域内各城市之间的竞争亦属于粤港澳三地协调发展的重要驱动力。在这两种力量中，区域内竞争的作用容易被忽略，但实际上“无论是过去、现在还是未来，大湾区中的各个城市在发展过程中，既需要合作，更需要竞争。如果没有竞争，失去了活力，就根本不会有珠三角的过去和未来，也不会有大湾区的未来。”(52)张思平：《粤港澳大湾区：中国改革开放的新篇章》，中信出版集团2019年版，第52页。“只有在竞争中的合作，才能促进粤港澳大湾区城市群城市能级的提升、协调发展格局的形成、市场经济体制机制的完善和世界级城市群目标的实现。”(53)肖金成、申现杰：《竞争中发展的粤港澳大湾区》，载《中国投资》2017年第23期。竞争对于竞争者来说有可能是巨大压力，但正是因为有了“物竞天择，适者生存”，才有了这个世界的活力，也才进而为个体提供了更好的发展环境。

最后，大湾区拥有多元和均衡的竞争力量，以及差异化的资源禀赋。这个区域内同时存在香港、澳门、广州、深圳四大核心城市，其中香港、广州、深圳的经济规模和发展水平相近，而澳门尽管经济体量小但在“一国两制”以及中葡商贸、休闲旅游等方面亦有独特竞争力。这种竞争格局有利于竞争的充分实现。从另一个角度来看，粤港澳三地在法律文化资源禀赋上的差异化亦能提高大湾区经济法制度试验、创新的效率。总之，粤港澳大湾区具有多中心、多极化、多元文化的特点，因此需要在开展顶层规划、合作治理的同时发挥区域内竞争的作用。

(三)为何关注不够？——理论调适的必要性证据

与其巨大优势相比，理论上对粤港澳大湾区上述优势的讨论却并不多见。对于三个法域并存的融合发展，各界在经过数年探索后早已达成了“基础设施‘硬联通’，体制机制‘软联通’”的共识。(54)参见《大湾区建设三年来区域融合加快推进》，http://news.cctv.com/2020/07/05/ARTIS3fyB1 fOLl0BKQn6p DK6200705.shtml，最后访问日期：2022年10月17日。不过还需进一步讨论的是，具体如何实现“软联通”？目前理论上关注的主要是中央的规划、指导、支持以及粤港澳三地之间的合作治理。(55)参见石佑启、陈可翔：《粤港澳大湾区治理创新的法治进路》，载《中国社会科学》2019年第11期；
王万里：《从域外经验看粤港澳大湾区的法治统合问题》，载《港澳研究》2018年第3期。这些无疑皆是非常重要的，但我们同时也应当充分发挥大湾区在竞争性供给方面的独特优势，服务于大湾区及整个国家的经济法制度创新能力，并通过制度创新的复制推广过程、制度设计的“同源性”而促进三地在经济法制度设计的“软联通”。

为何理论界对此缺乏应有的讨论？这在一定程度上是因为，“制度竞争”的前述语言学陷阱使得传统的制度竞争理论与区域合作治理存在一定的抵牾之处。区域合作治理显然是区域协调发展的一大前提，特别是跨越了内地、香港、澳门三个法域的粤港澳大湾区更需要合作治理。不过，合作治理必须建立在互信的基础之上——不论是理论上还是在实践中，如果缺乏互信，则对合作治理的一切技术分析都可能沦为无本之木；
反之，如果有坚实的互信基础，则很多技术障碍都能够最终找到克服的方式。互信可以减少彼此之间消耗性的防御、对抗，转而协调各方围绕共同目标开展建设性的行动并实现各方行动的协同效应。有学者在对137个合作治理案例进行实证研究后指出，互信的建立是一个需要长期时间投入的过程，但是，互信在合作治理中如此关键，以至于如果各方无法承受这种时间、成本的投入，则他们就干脆不要寄希望于合作治理。(56)See Chris Ansell & Alison Gash, Collaborative Governance in Theory and Practice, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 18, no.4, 2008, p. 543.总之，不论是中央与地方还是不同地方之间的合作治理皆必须建立和维护充分的互信。

正因互信如此重要，以至于人们更愿意讨论合作，同时有意地回避谈论竞争。回避讨论并不会消除客观上存在的竞争，但人们往往依然选择回避。这在粤港澳大湾区、长三角等谋求一体化发展的区域中更为明显。此种做法看似在“回避问题”，但其实亦有其理性。上文关于语言预设影响思维的讨论已经指出，“制度竞争”预设的是竞争者的视角，而人们从这个视角出发的话很容易侧重于甚至完全只关注其中的利益消长、对抗、防御等。这些内容都会在一定程度上不利于互信关系，进而威胁合作治理的推进和区域的一体化发展，因此人们不得不选择回避竞争议题。但是，通过回避讨论竞争的方式维护互信，这种方式并不足取。一是因为这不能真正地避免竞争对互信的损害，因为回避讨论并不会消除竞争，反而还不利于彼此之间的坦诚，而缺乏坦诚的关系难言是真正的互信。二是因为回避讨论竞争会使得我们无法有规划地、系统地发挥竞争的功能优势。

相比之下，“制度创新的竞争性供给”强调的是各方通过良性竞争共同实现制度创新的目的上的一致性及效果上的协同效应。各方可坦诚地直面竞争现象的客观存在，亦能够围绕如何利用竞争活动实现制度创新的目标进行体系化的规划。这种意义上的竞争实则是合作治理的一种高阶形式。当然，竞争活动天然地存在彼此间的对抗性博弈，但我们始终不应忘记前文强调的我国单一制背景，即地方之间的制度创新竞争是在中央的规划、指导、监督下进行的，因此即便从竞争者的角度出发，也完全能够保持在良性竞争的范畴。一旦各方对此有充分认知，则经济法制度试验与创新供给的竞争性不仅不会损害互信，反而有利于为互信奠定坚实之基础。从“制度竞争”到经济法制度创新的竞争性供给，这种话语转变为此逻辑清除了在互信环节的障碍。

中国经济法在推进中国式现代化的进程中面临艰巨的制度创新任务，需要运用科学的世界观和方法论解决中国的问题。经过数十年的发展，我国的经济法已进入体系齐备、数量庞大且内容日趋精细的阶段。未来的制度创新面临的既有利益愈发显著，还需要面对经济等社会条件快速变化、可供借鉴的域外经验越来越少等挑战，创新的难度呈现难度越来越大的趋势。如何才能提升制度创新能力？科学立法要求的既包括制度设计方法、工具、技术等的科学性，也包括科学的创新方法论。前者已经较为完善，因此制度创新能力的提升需要更多地关注发挥方法论的功能。而在制度创新方法论方面，我国应当构建和完善经济法制度创新的竞争性供给机制，以此提高经济法的制度化、常态化、体系化的制度创新能力。

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