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    碳关税的国际协调及建议*

    时间：2023-06-26 16:46:11来源：百花范文网本文已影响人

    陈建华

    (国家税务总局北京市西城区税务局，北京 100032)

    碳关税是主权国家或地区根据进口商品所含二氧化碳排放量所征收的一种特别关税，也称碳边境调节税(Border Tax Adjustments，BTAs)，是碳边境调节机制(Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM)的表现形式之一。虽然目前尚未有哪个国家真正开征碳关税，但是欧盟的碳边境调节机制已于2021年7月14日正式推出，计划最早于2023年1月1日起开始实施，美国也于2021年3月1日出台《2021贸易政策议程及2020年度报告》，明确表示将考虑把碳边境调节税纳入贸易议程。碳关税作为发达国家对从发展中国家进口的碳密集型产品征收的一种进口关税，是国际气候合作场景下综合作用于气候和贸易的一种政策措施，是我国不得不面对的挑战。

    (一)碳关税提出的表层原因

    碳关税提出的表层原因是惩罚减排不力的国家(地区)，巩固减排成果。各国减排理念和市场安排不同，碳定价依据的方法和数据不同，碳定价(carbon pricing)结果存在较大差异。碳定价是指给碳排放的外部成本设定价格，从而将损失转回给排放责任方的机制。［1］目前国际上碳定价的方式主要有碳税(carbon tax)、碳排放权交易(carbon emissions trading)和碳信用机制。碳税以价格为导向，通过立法明确规定碳价格。碳排放权交易以数量为导向，设定排放限额，市场主体通过拍卖或无偿分配取得配额，配额可用于交易或抵消自身的减排额度。碳信用机制则基于实体间自愿的减排行动创造可交易的信用额度，额度既可用于满足自身合规需要，也可作为其减排策略的一部分。［2］目前，全球共有61项碳定价机制正在实施或规划中，其中有31项围绕碳排放权交易体系开展，30项围绕碳税开展，［3］涉及46个国家(地区)，遍布北美洲、欧洲、非洲、南美洲和亚洲。

    无论哪种碳定价方式，其目的都是将气候成本(即碳排放成本)转化为市场主体的内部成本，纳入其经济决策，刺激其减少碳排放。并且，通过其他政策的配合，还可以实现激励创新、提高生产力的效果。但是，碳定价的国家(地区)碳价高低不同，仍有部分国家(地区)尚未实施相关碳定价机制，即使碳定价较高的发达国家(地区)也未切实有效地遵守《京都议定书》约定的减排义务，导致高碳行业和商品从碳定价高的国家流向碳定价低的国家，前者减少的碳排放量被产业转移带来的新增碳排放量所抵消，碳排放总量并未实质减少，甚至还有所增加，形成了所谓“碳泄漏”。同时，不少发达国家认为，由于本国市场主体承担了较高的碳排放成本，影响了其在国际市场上的综合竞争力。因此，抵消碳泄漏风险，弥补本国市场主体的竞争力损失，成为欧盟和美国等发达国家(地区)提出要实施碳边境调节机制、征收碳关税的直接原因。

    (二)碳关税提出的深层原因

    早有学者根据环境库兹涅茨曲线研究碳排放与经济增长的关系(即CO2的库兹涅茨曲线，又称“CKC假说”［4］)，尽管“CKC假说”所主张的碳排放与经济增长的倒U型关系备受挑战与批评，其适用性也存在局限，但是众多学者在研究“CKC假说”时所搜集的世界主要国家工业化过程中碳排放数据却大致展现出发达国家工业化过程中的碳排放轨迹。

    美、日、英、荷、德、法、韩、加、澳、意等发达国家随着工业化的完成已经实现了碳达峰，进入了碳排放的绝对减排阶段。而中国、巴西等发展中国家尚处在工业化中后期的发展阶段，还有部分国家则处在工业化的更早阶段。发展中国家大多处在工业化和城市化建设进程中，资源密集和劳动密集的低附加高排放产业长期占据主导地位，还会在一定程度上承接来自发达国家的高排放、高污染的产业转移。产业结构和生产方式决定了其现阶段的能源消费主要来自成本较低的化石能源，经济发展的压力、产业结构的固化、技术水平的限制、能源利用效率的低下决定了其背负减排压力的工业化进程充满艰辛。发展中国家的碳排放总量还会伴随着碳生产率提高、碳强度下降而继续增加，直至实现碳达峰才能从相对减排阶段跨入到绝对减排阶段。

    发达国家经历过伴随工业化发展的碳排放轨迹，对工业化程度与碳排放的一般规律也了然于胸，但仍然要对处于工业化进程较低水平的发展中国家课以较高的碳排放成本，深层次原因有以下几点:一是发达国家已经进入后工业化时期，资金密集技术密集的高附加低排放产业已经占据主导地位，形成了较为完善的低碳产业链，其依靠技术进步促进碳减排的空间已经越来越小，然而其经济仍然要发展，加上其国内就业、税源和保持现有福利水平的压力，其迫切需要将减排责任和减排成本更多加之于发展中国家。二是发达国家认为能源密集产业跨国转移不仅仅造成碳泄露，更危及了其本国的产业安全，钢铁、化工、水泥、金属、农业等高排放行业也是国家经济安全的支柱，过高的减排压力使得本国支柱产业外移，国家经济安全面临威胁，需要采取措施维护本国经济安全。三是发达国家对待曾经享受过的高排放低成本事实的态度更像是对待沉默成本，不愿意为挤占发展中国家的排放空间而多承担任何国际责任。

    (一)主要国家碳关税的立场

    1.美国。尽管由于政党利益的牵制，联邦政府尚未建立碳税或碳排放交易体系，有关碳定价和碳边境调节机制的多项法案均未获得通过，但是碳定价和碳边境调节机制在国内的支持率却日益增加。拜登政府热衷于气候外交，碳定价和碳边境调节机制均包含在其施政承诺中。其气候领导力委员会发布的《无党派气候路线图》提出“碳红利”计划，通过碳边境调节机制防止碳泄漏，保护本国工业竞争力，在国内获得各界广泛支持。2021年3月1日，美国政府发布的《贸易政策议程》指出，将运用一切可用手段应对中国的“不公平贸易行为”，明确表示将考虑把碳边境调节税纳入贸易议程。部分州政府已实施或计划实施碳排放交易体系，其中加利福尼亚州碳排放交易体系中电力行业部分由于涉及与加拿大魁北克省的跨境碳市场，被视为目前唯一在实施的碳边境调节机制。［5］美国一方面希望利用欧盟碳边境调节机制打压中国等发展中国家的发展势头，政府官方表态直指中国;另一方面又不希望自己的能源密集产业受到碳关税的冲击，在碳关税问题上有着自己的算计，其总统气候特使约翰·克里在2021年3月12日访问欧盟结束之际明确警告欧盟称，碳边境调节机制应该是欧盟“最后一个手段”。［6］

    2.欧盟。欧盟对于碳关税的态度向来分歧较大，法国是欧盟碳关税主要推动者，德国的态度转向对欧盟碳关税立场起到关键作用。法国、德国希望借助绿色转型主导国际气候领域话语权，借此扭转被中美竞争边缘化的局势。从20世纪90年代欧盟内部关于碳关税争论不断开始，到2006年前法国总理多米尼克德·维尔潘在第12届联合国气候变化大会上首提“碳关税”概念，建议对没有签署《京都议定书》国家的隐含碳产品征收额外的进口关税，到2007年法国总统希拉克针对美国退出《京都议定书》再次重提“碳关税”，号召欧盟国家应针对来自美国等未遵守《京都协定书》的国家的进口产品征收“碳关税”，再到萨科齐和奥朗德两任法国总统继续极力推动碳关税，由于发达国家内部关于减排的政治博弈不断，且“碳关税”的合理性在国际上存在巨大分歧，碳关税在欧盟始终未能通过。直至2017至2019年，法国总统马克龙抓住美国退出《巴黎协定》、德国立场转变、英国脱欧程序启动以及欧盟委员会换届的关键机遇，推动碳关税在欧盟层面统一了立场。2019年12月，欧委会《绿色协议》首次正式提出“碳边境调节机制”［7］。2021年7月14日，欧委会正式公布一揽子环保立法提案，其中包括建立欧盟“碳边境调节机制”(CBAM)，欧盟将对从碳排放限制相对宽松的国家和地区进口的水泥、电力、化肥、钢铁和铝征收碳关税。［8］

    3.英国、日本、澳大利亚、俄罗斯、印度。英国对碳关税态度积极，首相约翰逊以七国集团峰会轮值主席国身份极力推动西方七国的碳边境调节机制，应对气候变化是峰会议题之一。日本政府近期公布了“绿色增长战略”，正在考虑引入碳关税，确保其本国企业的竞争力。日本近期在世贸组织的有意向国家参与的会议上表示着手进行磋商，拟建立美日欧三方框架。澳大利亚作为嘉宾国被邀请参加2021年的七国集团峰会，也是英国“碳俱乐部”计划的拉拢对象，但是澳大利亚经济严重依赖化石能源，总理斯科特·莫里森称欧盟CBAM为“另一种名称的贸易保护”，能源部长泰勒曾表示坚决反对碳关税。俄罗斯对碳关税也持反对态度，认为碳边境调节机制违反WTO规则，早在2020年7月参加金砖四国会议时就指出，CBAM是借气候议程之名建立贸易壁垒。［9］印度与金砖四国发表了一份联合声明，称CBAM是“歧视性的”，并表示其“严重关切”。［10］在那不勒斯二十国集团环境部长会议上，印度引用《联合国气候变化框架公约》中“共同但有区别的责任”原则反驳欧盟、美国、联合国气候机构以及其他富国主导的多边机构支持的“2050年实现零排放”的目标。

    (二)我国碳关税的立场

    虽然我国是世界上最大的碳排放国，但是我国在应对气候变化问题上日益展现出“中国雄心”。2020年9月习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上首次提出“3060”目标。2021年7月习近平总书记以视频方式出席“领导人气候峰会”时重申中国的减排承诺，提出合作应对气候变化挑战的中国之策，并表示“应充分肯定发展中国家应对气候变化所作贡献，照顾其特殊困难和关切。”2021年2月《碳排放权交易管理办法(试行)》正式施行，3月我国政府工作报告中提出制定2030年前碳排放达峰行动方案，中央财经委员会第九次会议明确了碳达峰、碳中和的定位，尤其是为今后5年做好碳达峰谋划了清晰的路线图。

    对于欧盟拟实施的CBAM，我国国内普遍认为，欧盟将气候问题扩大到国际贸易领域，违反了世贸组织的规则，破坏了经济增长前景。蓝庆新(2021)［11］认为，应当清醒认识碳关税背后的贸易保护主义实质，它是发达国家着手后疫情时代国际竞争战略布局的重要手段，发达国家通过碳关税转嫁减排责任和成本，推行碳关税将限制发展中国家的发展权。韩立群(2021)［7］认为，CBAM是对发展中国家权益的进一步侵蚀，混淆了排放的历史责任和当代责任，未来还将直接影响到全球气候治理的基本原则和规则，新兴和发展中国家恐将面临更为严峻的减排形势。崔凡(2021)［12］认为，虽然CBAM使碳泄漏问题确实有所缓解，但是对全球减排的作用是相当小的。阮雯(2021)［13］认为，CBAM将大大增加中国对欧盟含碳产品出口的成本，从而在中欧贸易间形成绿色贸易壁垒。

    根据2022年7月14日联合国贸发会议(UNCAT－D)发布对欧盟CBAM的评估报告数据显示，无论在报告评估的哪种碳价情形之下，包括欧盟在内的发达国家均是收入增加的受益方，其他发达国家和发展中国家收入大幅降低，尤以发展中国家为巨。根据阮雯(2021)采用全球贸易分析模型(GTAP)模拟评估中国产品面临欧盟碳关税实际效应的结果，CBAM使得我国部分能源密集产业对欧盟出口下降，对日、韩、东盟出口略有上涨;部分能源密集产业产出减少，出口产品价格上涨，产品竞争力下降;部分能源密集产业贸易平衡受损严重;我国GDP水平和社会福利水平会受到负面影响。

    总体看，中国是贸易大国，中国制造是绿色壁垒的主要目标。在欧盟CBAM作用下，以包括中国在内的发展中国家为主体的碳净出口国的出口成本将大为增加，尤其对碳密集型产业出口影响巨大。短期内，出口产品成本增加将影响中国企业在欧盟的市场份额，直接影响企业盈利和国家外汇储备;长期来看，会对国内的高碳企业造成打压，对产业结构造成冲击，继而还会引发就业等民生问题，影响国家的经济安全。

    (一)积极开展碳定价实践，争取全球气候治理规则话语权

    一是加大碳定价和碳减排力度，增加与包括欧盟在内的发达国家对于气候问题的谈判砝码。我国应不断扩大和完善碳排放交易体系，将更多行业纳入碳排放交易体系;积极研究并构建碳税法律制度，适时启动碳税征收，作为碳排放交易体系的补充。在碳排放交易体系和碳税制度的相互协调下，一方面倒逼国内高碳产业加快低碳转型，另一方面提高碳定价的科学性，逐步缩小与发达国家的碳价差距，使国内产业排放付出成本真正用在国内产业的节能减排事业上，而不是发达国家的碳关税。二是加强自主研发，发展创新型高科技。根据王萱、宋德勇(2013)［4］研究，我国较晚进入相对减排阶段，可以有效利用已有先进技术和新能源，充分发挥“后发优势”。所以，以技术发展带动低碳转型，培育我国在低碳领域的竞争优势，也是我国争取全球气候治理话语权的举措之一。三是站在发展中国家立场，为“共同但有区别的责任”原则作出新注脚。我国作为发展中国家的代表，不仅要积极践诺，还要尽可能联合其他发展中国家，倡导和推动减排联合行动，共同应对气候变化和减排挑战，共同维护自身合法权益;团结发展中国家，以联合气候行动应对发达国家单边气候政策，既在自愿的前提下承担适合本国实际的减排责任，又积极而有步骤地完成低碳转型。

    (二)合理利用WTO争端解决机制

    碳关税与贸易政策进行捆绑后，极易演变为贸易领域的单边主义和贸易保护主义，在实施中很容易造成本国产品和他国产品的歧视和差别待遇。为此，我国可以将相关冲突放在WTO整体法律框架下去考量，分析碳关税的征收规则是否与WTO的非歧视规则和国民待遇规则相冲突，利用WTO争端解决机制处理相关冲突。WTO争端解决机制的基本法律文件《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)中明确规定，争端解决机制与其他协议的规定有冲突时，按照具体协议的规定，即采取特殊优先的原则。也就是说，WTO争端解决机制可以跨协议统一协调，提高了其争端解决的公平统一。合理利用WTO争端解决机制，有助于我国更好地维护自己的权益。

    (三)推动跨国减排基金的建立

    我国应倡导建立专门的国际减排基金。基金由联合国直接管理，制定相关规则和评估机制，将所有国家(地区)已设立和未来将要设立的碳边境调节机制收入的固定比例交予基金统一运作管理，根据评估标准评估通过国家的特定项目可以申请使用基金，专项用于扶持发展中国家的低碳转型建设。以国际义务的形式督促发达国家履行排放历史责任。

    (四)对相关国家“碳俱乐部”保持审慎

    碳边境协调机制其实质是一定范围内的自愿减排协议，但是为了避免其他国家“搭便车”，成员国家建立一个激励结构以惩罚不按规则行事的国家。成员国家就像是一个小型俱乐部，根据有限成员利益，实施环境领域的霸权。欧盟CBAM以及相关发达国家拟建立的碳边境调节机制都是所谓“碳俱乐部”。我国一方面要加强对碳边境调节机制的研究，密切关注发达国家碳边境调节机制发展动向，全面了解各国关于碳边境调节机制的立场态度，为适时采取相关措施做好理论储备;另一方面既要加强碳定价与碳减排方面的国际交流，拓展就气候问题讨论与合作的空间，又要“以我为主”，坚持从中国实际出发，不搞责任均摊。同时，面对有些国家抛来拟邀请加入“碳俱乐部”的橄榄枝，我国应保持审慎清醒，防止背负与我国现发展阶段不相适应的过高减排压力。

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