财政压力、土地出让与产业结构——基于教育事权改革的视角

黄晓虹 席鹏辉

(1.集美大学，福建 厦门 361000；
2.中国社会科学院，北京 100028)

中国政府实施大规模减税降费的积极财政政策，在经济转向高质量发展的中高等经济增速背景下，财政收支矛盾尤为突出。而在新冠疫情冲击下，地方财政承受着更为巨大的压力。从2020年上半年各省份公布的财政收支情况来看，地方一般公共预算收支轧差，仅上海出现小幅财政盈余，其余30个省份均收不抵支，其中河南的收支缺口高达3753.7亿元，四川、云南、湖南等省份的收支缺口也在2500亿元以上。

纵观目前关于财政压力的文献研究，可以发现地方政府应对财政压力的举措有“收”和“支”两方面。“支”的方面主要包括压缩财政支出(Skidmore et al.，2011；
MacKay，2017)、提高财政支出效率(徐超 等，2020)或调整财政支出结构(席鹏辉 等，2020)等，体现了“提质增效”的财政政策内涵。“收”的方面则主要是提高税收努力(陈晓光，2016；
Chen，2017)、扩大税基(方红生 等，2014)或依赖其他收入(Hudspeth et al.，2015；
Davidson，2020；
毛捷 等，2020)等。从实际情况来看，在2020年上半年中国一般公共预算收入全面下滑的情况下，地方政府性基金预算收入保持增长态势，其中土地出让金的同比增速甚至达到了5.2%；
自2020年5月份起，中国土地出让金收入规模已经明显超过了第一大主体税种增值税的收入规模，其中8月份超幅高于70%，各级地方政府积极且充分利用土地出让应对严峻的财政压力。这一现象已为相关研究成果揭示。

已有研究主要存在两种观点：一是“以地生财”论(曹广忠 等，2007；
郑思齐 等，2014；
Han et al.，2015；
唐云锋 等，2017)。这一观点认为，在财政紧张状态下，地方政府将努力权衡土地出让的成本与利益，发挥土地财源的重大作用，通过出让土地获得高额的土地出让金。二是“以地生税”论(周飞舟，2006；
陶然 等，2007；
张莉 等，2011；
范剑勇 等，2014；
赵文哲 等，2015)。这一观点认为，在财政压力以及绩效考核的制约下，地方政府能够凭借土地价格竞争机制实现“以地引资”，以期在未来获得更多的税收收入，从而缓解财政压力。面对不同程度的财政压力，地方政府将会在两种土地出让策略中进行权衡，这值得进一步深入论证。

目前尚未有统一的财政压力衡量指标，大量研究选择以财政收支缺口来反映财政压力(唐云锋 等，2017；
曹婧 等，2019；
亓寿伟 等，2020)。由于财政压力与地方政府土地出让收入之间存在较为严重的内生性，如财政压力增加可能导致地方政府提高土地出让收入，而土地出让收入的提高反过来又能缓解地方财政压力，又如财政缺口和土地出让收入规模往往与地方经济发展水平密切关联，因此，若仅是通过构建财政收支缺口指标来衡量财政压力，严重的内生性问题可能造成实证回归系数的有偏性。

2010年，中央明确要求2012年国家财政性教育经费支出占GDP的比例必须达到4%(以下简称“4%政策目标”)，这一具有法定性质的支出事权变化给地方政府造成了较大的财政压力。已有研究中有不少认同法定支出的规定是引起地方政府财政压力的重要因素。如袁星侯(2005)认为法定支出使得地方政府对增量财力的支配权受到很大的限制，基层地方政府预算压力日渐沉重。重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩机制“不可避免导致财政支出结构固化僵化，肢解了各级政府预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度”。这意味着，中国的一些法定支出项目在实践过程中固化了地方预算安排，是地方政府财政压力的一个重要来源。

基于以上研究背景，本文以2010年教育支出事权变动政策为准实验，采用土地出让的微观数据，对财政压力下地方政府土地出让行为进行实证检验。

本文可能的边际贡献主要体现在：

第一，目前以事权冲击研究财政压力的文献寥寥，本文利用教育事权变动所产生的财政压力，考察地方政府在财政压力之下的土地出让行为变化。相较于以往相关研究，以事权变动形成的财政压力来分析地方政府土地经营策略变化具有一定的创新意义，在一定程度上丰富了财政压力对土地出让市场影响的研究。

第二，现有关于土地出让的文献大多基于地市级层面的统计数据，未能细分土地供应的具体情况，而以取得土地的微观数据进行分析的文献又多集中于工业用地视角，对供地结构的微观研究相对较少。本文采用Python软件对中国土地市场网公开的土地交易数据进行汇总整理，据此讨论地方政府土地出让规模及结构的变化，将获得更可靠的实证证据。

第三，已有文献主要基于土地出让视角分析地方政府行为对产业结构的影响(曹广忠 等，2007；
中国经济增长前沿课题组 等，2011；
杨亚平 等，2013)，鲜有文献将产业结构变化与财政压力联系起来。2011—2019年间，中西部地区第三产业增加值占地区生产总值的比例提高了15.37个百分点，明显高于全国同期的13.42个百分点。不仅如此，中国工业化率自2006年以来呈现出快速下滑的现象。根据本文实证结果，这一现象极可能与地方财政压力紧密关联。

(一)4%政策目标与地方财政压力

20世纪80年代，专家组通过比较中国与世界其他经济大国的教育支出及GDP数据，按照2000年的小康标准，得出中国政府教育支出占GDP的比例应在2000年时达到3.87%左右。1993年2月13日，中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》(中发〔1993〕3号)，提出要提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例到20世纪末达到4%。当年该比例仅为2.46%。事实是，1993—2006年间中国国家财政性教育经费占GDP比例均低于3%，平均在2.62%左右，直至2010年这一比例才达到3.65%，4%目标并未实现。

2010年7月29日，中国政府印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》，明确提出提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%。2012年政府工作报告又强调，中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，地方财政要相应安排，确保实现这一目标。经过中央和各级地方政府共同努力，2012年首次完成4%目标，达到4.28%，三年间年均增长25.62%，成为中国教育发展史上重要的里程碑。

“4%政策目标”教育支出本质上是一种特定支出项目，各级财政将教育支出作为法定支出来安排，以达到国家财政性教育经费占GDP的4%的政策目标。正是源于这一具有法定支出性质的事权改革，本文从事权变化角度揭示财政压力的另一重要来源。

一方面，从扩大的事权支出来看。如表1所示，2010年国家财政性教育经费支出为14670.07亿元，主要为公共财政教育经费，占比85.55%，其中中央公共财政教育支出在国家财政性教育经费中仅占4.91%，地方公共财政教育支出则贡献80%以上。相较于2010年，2012年国家财政性教育经费总支出增加了7566.16亿元，地方公共财政教育支出在其中占比高达90.58%。这期间地方公共财政教育支出规模增长8311.58亿元，涨幅高达70.26%。由此可见，这一重大的法定教育支出完成的主体是地方政府。该政策提出之时，有81.16%的地级市政府财政教育支出占比未能达到4%，几近1/3的地方政府该占比在3%以下，占比最低的仅0.81%。这说明短期之内要将财政教育支出规模提高到一定比例的事权改革，对地方政府的支出行为形成巨大的冲击，地方政府财政预算自主权受到限制，预算执行处于被动状态，财政资金管理的难度也随之增加。

表1 财政性教育支出情况(单位：亿元；
%)

另一方面，从财权变化来看。国家财政性教育经费总收入主要来源为地方政府，为应对较大的支出缺口，地方政府的财力却未能与之相匹配。表2说明，2010—2012年间地方国家财政性教育经费规模增长8350.17亿元，其中90%左右为公共财政教育经费，虽然两年间地方公共财政预算经费收入规模增长7250.73亿元，仍不及公共预算教育支出规模的增长，财政压力骤增。为保障2012年实现4%政策目标，于2011年6月印发的《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》(国发〔2011〕22号，以下简称《意见》)，要求“拓宽经费来源渠道，多方筹集财政性教育经费”，明确提到采取三种措施来扩大地方政府用于教育支出的财权：第一，实施统一内外资企业和个人城市维护建设税和教育费附加制度。自2010年12月1日起，教育费附加统一按增值税、消费税、营业税实际缴纳税额的3%征收，进一步扩大教育费附加的征收范围。第二，全面开征地方教育附加。各地方政府从2010年12月起陆续按增值税、消费税、营业税实际缴纳税额的2%征收地方教育附加，用于支持地方教育发展。第三，从土地出让收益中按比例计提教育资金。按《意见》要求，从2011年1月1日起，各地区要从当年土地出让收入中按照扣除征地等支出后余额10%的比例计提教育资金，专款专项用于教育支出。

表2 地方教育经费来源情况(单位：亿元；
%)

事实上，地方政府征收用于教育的税费(包括教育费附加、地方教育附加、地方基金)在地方国家财政性教育经费中贡献度不到10%。2011年普遍落实征收用于教育的税费之后，2012年该规模增长517.76亿元，而同时期地方公共预算教育收支增长缺口达到了668.78亿元。这一事实充分说明，尽管中央政府一定程度上拓宽了地方的财权，但仍不足以弥补扩大化的教育事权支出，4%政策目标给地方政府带来了较严峻的财政压力。

需要说明的是，除了《意见》明确提到的三种增加财源的渠道之外，通过政府间转移支付手段可以调节各级政府间的财力余缺，用以弥补地方政府履行事权存在的财力缺口。理论上，省级对下级转移支付有所增加，地市级政府财力必然会提高，财政支出总量同样会随之有所增加。然而，实际数据表明，4%政策目标提出后，地方财政收入并没有显著增加，地方财政支出总量同样没有显著增加(席鹏辉 等，2020)。因此，政府间转移支付并不能成为影响教育事权改革产生财政压力的重要因素。

(二)财政压力与地方政府土地出让

财政激励可能影响地方政府的各种政策措施(Weingast，2009)。中央要求教育支出占比在短期内要提高至4%，囿于该事权变动带来的财政压力，各级政府作出各种努力以应对。

在这一背景下，地方政府拥有充分的动机扩大土地出让收入规模。一方面，政府性基金是实现地方财政职能的重要补充。地方政府性基金收入是仅次于税收收入的第二大财源，专项用于特定公共事业发展。近年来，财政部和国务院先后将多项政府性基金项目转列一般公共预算，逐步实现统筹使用，成为地方政府发展教育事业的重要财力保障。因此，地方政府有动机通过扩大政府性基金收入缓解财政压力。另一方面，土地出让收入的扩大可以直接补充地方教育经费。地方政府性基金的主要来源是国有土地使用权的出让金，自2010年以来，土地出让金占政府性基金收入的比重一直高达80%左右。按照财政部《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》(财综〔2011〕62号)规定，自2011年1月1日起，地方政府应在当年土地出让净收益中，严格按照10%的比例按季计提教育资金，实行专款专用。2010—2012年间地方政府征收用于教育的税费中地方基金收入增幅最大，为228%。可见为应对4%政策目标带来的财政压力，地方政府有充分利用土地资源汲取收入的激励，在提高政府性基金收入的同时又可补充地方教育经费，以此缓解支出压力。

然而，在严格的耕地保护红线下，土地供应总体规模不可能大幅度持续性增加，地方政府有可能通过缩紧土地供应量，促进土地价格的提升(Ihlanfeldt，2007；
席强敏 等，2019)。事实上，国土资源部于2014年提出了“实施建设用地总量控制和减量化战略”，并于2015年将土地减量化上升为国家战略，其目的是深化土地供给侧结构性改革，提高土地资源利用效率。

因此，地方政府对不同类型土地很可能采取差异化的经营策略。首先，从实现收益的期限来看，工业用地与商住用地对地方政府而言具有明显的收益时限差异。一般来说，地方政府通过低价出让工业用地来吸引流动资本的投资回收期往往较长(陶然 等，2009；
谢贞发 等，2017)，短期内难以实现财源的增长，甚至在财政上可能出现暂时的净损失；
商住用地主要通过能够竞得较高价格的“招拍挂”方式出让，地方政府不仅能获取更多的土地出让金，而且短期内能获得回报，即时实现未来土地租金的贴现值(陶然 等，2009)。其次，工业用地与商住用地存在着极为悬殊的价格差异。中国地方政府在“以地引资”土地经营策略之间的竞争过于激烈，导致工业用地的出让价格过低(Lin et al.，2005；
杨其静 等，2014)，低廉的土地价格往往不足以弥补前期征用及开发的成本。长期以来，工业用地和商住用地的价格保持较大差距，如2008—2019年商业用地的均价约为工业用地均价的8.56倍。在城市建设用地总量一定的前提下，地方政府若选择以低廉的价格大量出让具有“以地引资”性质的工业用地，将导致其他可能获得高价的用地占比减少。而商住用地具有“局域性卖方市场”特性(陶然 等，2009)，地方政府有很强的价格控制力，为应对财政压力，地方政府可能更倾向于将土地转为能获取更高价格的住宅或商业用途(周飞舟，2006；
Han et al.，2015；
王克强 等，2019；
亓寿伟 等，2020)。

综上，地方政府在短期内面临着法定教育支出规模急剧提升、财权又未能有效保障的压力下，有动机寻求土地财源，调整土地出让结构及改变供应方式，通过减少工业用地出让和扩大商住用地以在较短时间内最大限度地获取土地出让收益。由此，提出：

假说

1

：

面对紧迫且巨大的财政压力，地方政府会通过缩紧土地出让总量，改变供地结构及方式，以促进地价上升来获取短期内的土地出让收益。

(三)土地供应结构与产业结构

土地是经济发展的投入要素之一，是产业发展最基本的空间要素。当财政压力引起商住用地增多而工业用地减少时，这一土地经营策略将对工业发展产生“挤出效应”，而商住用地的土地资源投入将使得地区发展中心转向城镇化发展(Han et al.，2015)，使得第三产业的加速发展成为可能。从中国产业结构的历史演进过程来看土地供应与产业结构的关系：当地方政府热衷于通过低价大规模出让工业用地进行招商引资以获取税收收入时，其他用地随之减少，经济结构逐渐向第二产业为主过渡；
随着经济发展及国民收入水平的不断提高，地方政府转而偏向于出让商住用地的土地使用权，促进了商业和房地产业的开发，并进一步削弱第二产业的发展(Han et al.，2015)。之后，地方政府持续推高商住用地的供地比例，产业结构逐步向服务业为主发展。可见，地区土地结构与产业结构具有紧密的相关关系，土地市场上商住用地与工业用地供给的结构将直接影响各次产业的发展空间。

理论上，可以从土地的供给与需求两端分别进行分析。在供给端，城镇化进程推动下，地方政府持续推高商住用地在土地市场中的占比，在获得更多土地收益的同时，得以将更多的财政资金用于发展现代服务业，促进产业结构往服务化方向发展。李勇刚等(2015)的实证结果表明，土地财政能够使得更多的土地出让收益用于发展高端制造业和现代服务业，继而显著促进了东部地区产业结构服务化。中国地方政府有动力也有能力利用土地资源作为经营城市的工具，紧缩土地供给的背景下，地方政府更倾向于供应土地给服务业，在得到更多土地收益的同时，集约化程度更高的服务业更容易满足土地集约化的考核指标(闫昊生 等，2020)。相对于第二产业，第三产业的发展既有空间又有政府倾向。在需求端，首先，商住用地出让价格始终高于工业用地，较高的土地价格有可能引发商业与房地产市场的投资性需求(周飞舟，2010)。当然也不能排除这种房地产市场的投资性需求引起的第三产业发展是一种虚高的现象(郭志勇 等，2013)。其次，偏高的土地价格倒逼产业结构的升级转型。城市地价的推高将导致企业生产成本及劳动力的生活成本的增加，从成本收益角度来看，相对于存在大量低附加值的劳动密集型企业的第二产业，生产率更高的技术密集型行业及附加值更高的现代服务业在获取土地要素后仍具有可观的收益率，第三产业产出效率得以提升，产业结构得以优化升级(高波 等，2012；
丘海雄 等，2012；
杨亚平 等，2013)。偏高的商住用地价格与房地产市场的价格形成紧密联动，高波等(2012)的研究结论同样说明了高房价将带来低端劳动力的流出，对当地低附加值的第二产业产生挤出效应，第三产业的就业以及产出率将得到相应的提高。因此，紧缩土地供给量推高地价的行为，反而可能形成一个价格壁垒，推动城市服务业发展。

综上，由财政压力造成的地方政府土地经营策略的变化不仅直接影响产业的空间规模，还将在土地供给与需求两端共同作用下，成为影响产业结构的重要因素。由此，提出：

假说

2

：

财政压力之下，地方政府提高商住用地占比的行为促进了第三产业的加速发展。

(一)模型设计

2010年要求教育支出占GDP的比例达到4%的政策目标一提出，那些不达标的地方政府将产生财政压力，需要短期内将教育支出提高一定比例，或者说，那些不达标的地方政府的财政压力将高于已达到4%指标的地方政府，即这是一项对各地方政府在教育支出领域实行的财政体制改革试验，而本文的任务是对该项政策的冲击效应进行评价。低于4%的即为受到财政压力的处理组，高于4%的为控制组，此为传统的DID模型。但是，0-1处理变量的劣势在于，不能体现不同处理组处理程度的差异，那些教育支出占比略低于4%的是处理组，远低于4%的也是处理组，都表示为1，然而两者地方政府的财政压力肯定是不同的。针对这个情况，借鉴Nunn et al.(2011)利用连续型DID估计方法，本文以教育支出占GDP比例与4%的差距作为处理变量的代理变量，与政策冲击时间做交叉项。本文将虚拟变量DID模型与连续变量DID模型结果互为验证。具体的回归模型为：

landnum=α+βpolicy×time+γX+μ+η+κ+ε

(1)

(2)

(3)

其中：landnum为地方政府i在t时的出让土地宗数，取对数处理；
policy为教育事权改革冲击所形成的财政压力；
educrate为各地市2010年教育支出占GDP的比例；
time为政策冲击时间变量需要说明的是，虽然教育支出占GDP的比例要高于4%的政策目标于2010年7月提出，但是对于地方政府来说，每年的土地出让规划都在上一年第三季度开始编制。因此，2010年外生政策刺激实际上影响的是地方政府下一年的土地出让情况，因此把政策处理时间设定为2011年，即2011年及之后年度，有time=1，否则为0。；
X为可能影响土地出让行为的影响因素；
μ为城市固定效应，η为年份固定效应，以控制不同地市、年份的差异；
κ为省份j与年份t的交叉项固定效应，以控制不同省份在不同年份的影响；
ε为残差项。

式(2)以虚拟变量来表示是否受到政策冲击产生财政压力，若educrate≥4%，则视为无财政压力，有policy=0，为控制组；
若educrate﹤4%，则作为处理组，有policy=1。

式(3)以连续变量来表示受政策冲击产生的财政压力大小，educrate≥4%，同样视为无财政压力，有policy=0；
若educrate﹤4%，则将其与政策目标进行比较，有policy=0.04-educrate，该值越大，说明承担的财政压力越大，反之则越小。

(二)数据描述

本文利用Python软件于中国土地市场网中抓取2007—2016年土地交易的每一宗数据，共1352455项微观数据，涵盖详细的土地出让信息。地市级数据均来自CEIC数据库。同时，本文剔除了北京、天津、上海、重庆4个直辖市，共包含27个省份、293个地市。整体来看，本文采用的数据集覆盖了地级市的基本情况。

本文被解释变量为土地出让宗数(landnum)，加1取对数处理。在数据集中仅保留土地供地方式为“划拨、协议出让、拍卖出让、招标出让、挂牌出让”形式的土地出让数据，不考虑作价出资或入股、授权经营或租赁等土地出让情况。根据理论分析，地方政府通过控制土地供应总量影响土地出让价格，供应总量可以直接表现为政府与土地使用对象成功签约的土地项目数，因此本文选取的关键被解释变量为土地出让宗数。另外，为验证土地出让总体规模是否下降以及是否因此推高了土地出让价格，本文以土地出让面积和土地出让价格作为被解释变量进行检验，均加1取对数处理，分别表示为landarea、landprice。

借鉴张莉等(2011)、赵文哲等(2015)，本文选择的控制变量包含社会经济影响因素，具体包括人均GDP、在岗职工平均工资、人口密度、城镇化率(非农业人口数与该地区总人数之比)、城市建设面积、固定资产投资、交通基础设施密度(公路里程数与地区土地面积之比)、地方公共财政预算收入等。

表3为变量的描述性统计结果。

表3 变量描述性统计

(一)基准回归结果

表4列(1)～(3)报告了虚拟变量DID模型回归结果；
列(4)～(6)为连续变量DID回归结果。列(1)与列(4)为仅控制城市固定效应及年份固定效应的情况；
列(2)与列(5)增加了省份与年份交叉项固定效应的控制，以减少其他遗漏变量的影响；
为尽可能消除其他因素对实证结果的干扰，列(3)与列(6)加入一系列市级层面的社会经济方面的控制变量。列(3)回归结果显示，相较于未受到政策影响的地区，受到4%政策目标压力地区的土地出让宗数显著下降，下降幅度为13%。列(6)回归结果表示，系数为-5.251，在5%水平上显著，这进一步说明4%政策目标对地区土地出让宗数的显著负效应。基准回归结果表明，面对教育事权改革带来的财政压力，地方政府并未提高土地一级市场的交易量，土地出让宗数反而出现明显下降。

表4 基准DID模型估计结果

(二)内生性、稳健性检验和异质性检验

1.内生性检验

DID模型的基本前提是满足共同趋势，要求处理组和控制组在接受处理前因变量的变化一致。参考Moser et al.(2012)的做法，加入政策冲击前各年的年份虚拟变量与处理变量交叉项作为解释变量再进行回归，来检验共同趋势假定，检验模型为式(4)。其中，year代表年份虚拟变量，在年份t时为1，否则为0。构建式(5)考察政策动态趋势。

(4)

(5)

由表5列(1)可知，受到不同财政压力影响的地方政府在2007—2009年间土地出让宗数并没有显著差别，说明本文回归模型通过共同趋势检验。

表5 共同趋势检验及安慰剂检验

表5列(2)为政策动态效应结果，图1可以更为直观清晰地反映政策动态效应。可以看出，4%政策目标引起的财政压力对地方政府土地出让行为存在一个持续性影响。交叉项系数在2012年不显著，说明政策改革效应在初始年份并未出现，2013年时效果才开始显现，2014年的政策效应最为明显。原因可能是，地方政府的土地出让行为存在一定的滞后性，包括出让土地前期筹划，筹集、开发、制定方案等均需要一定的时间准备，导致政策效应的出现存在时滞。

图1 政策动态效应

此外，本文也将政策时间变量假设为其他年份，重新利用DID模型进行安慰剂检验。表5列(3)～(8)分别代表以2008年、2009年、2012年、2013年、2014年、2015年为政策实施点，政策变量为0-1虚拟变量。政策实施之前的2007—2010年时间样本中，设计以2008年、2009年为政策点，回归结果如表5列(3)、(4)所示，可见并不显著，说明改革发生之前这一效应不存在；
政策发生之后以2012年、2013年、2014年、2015年为政策冲击点，样本时间范围选择4%政策目标外生冲击之后的2011—2016年，结果同样显示处理组与控制组之间并没有出现显著的差异。这充分说明了4%政策目标冲击具有明确的外生性。

2.稳健性检验

首先，改变样本区域及时间范围。由于副省级城市、计划单列市的行政级别与一般地级市不同，计划单列市享有省一级的经济管理权限，而与副省级城市又有所区别。因此，表6列(1)剔除了5个计划单列市后进行回归，列(2)是剔除15个副省级城市的回归结果。另外，从政策动态效应来看，在2011年之后的第2、3、4年出现较为明显的政策效应，因此，将时间缩短在2015年之前，考虑政策前后时间平衡性，列(3)将时间限定在2008—2015年，列(4)为2009—2014年的回归结果。可见，各列结果仍显著为负。

表6 稳健性检验：改变样本区域、时间范围及样本对象

其次，改变回归样本。从土地出让对象来看，土地使用权人可以是企业、自然人或者政府部门。从土地的供应是否对市场产生直接影响的角度，本文将样本对象范围缩小为土地使用权人仅为法人企业及自然人的样本，剔除政府部门的样本数据再做稳健性检验。由于资金、经验及项目开发条件等因素限制，企业必然是土地交易市场的主角，表6列(5)为仅考虑企业的样本数据，结果表明，出让给企业的土地宗数显著为负。另外，自然人虽然是土地市场中的配角，不会对市场发展产生决定性的影响，但是，按照《国土资源部 全国工商联关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》(国土资发〔2012〕100号)的规定，鼓励并且引导民间资本投资国土资源领域，体现市场配置资源的基础性作用。自然人拿地即是其中的一种表现。因此，表6列(6)评估对象为企业及自然人获取土地的数据，同样得到财政压力下土地出让宗数显著为负的结果。因此，基准回归结果具有一定的稳健性。

3.异质性检验

除以上分析之外，还要考虑不同省份不同区域的异质性影响。其一，在教育经费的分担方面，国务院要求各省份结合本地区财力状况确定经费分担方法和具体比例。不同省份因承担的教育经费比例不同而产生不同的财政压力。因此，为尽可能排除教育资金在不同省份承担比例不同而带来的干扰，可以选择地方教育支出占GDP比例分布的极端值做比较：如果2010年地方教育支出占比远高于4%，有理由认为该省份已经完成政策目标，未受到冲击，可以作为控制组样本；
占比远低于4%的地方政府，无论教育经费在地方与中央间如何分担，该省份在教育领域的支出必然受到影响，产生财政压力。表7列(1)、(2)为分别选取地方教育支出占比分布前后各15%以及各10%作为子样本再次进行回归的结果，同样表明了财政压力与土地出让宗数之间显著的负向相关关系。且随着样本范围的缩小，交叉项系数绝对值变大。其二，鉴于区域经济发展不均衡，为了考察财政压力对地方土地出让行为的影响是否存在区域差异性，有必要划分东、中、西区域样本再次对基准结论进行回归验证。列(3)、(4)分别为东部与中西部地区样本的虚拟变量DID模型回归结果，关键系数均显著为负。与基准回归结果保持一致。不难发现，列(3)回归系数的绝对值高于列(4)的中西部地区系数，这在一定程度上说明了在教育事权变动的财政压力下东部地区的土地财政激励更强，更倾向于通过紧缩土地供应量来获取资金。原因主要是东部地区的土地价格相对更高，财政激励更强。这也与唐云锋等(2017)的研究结论一致。2003年后中央审批的地方建设用地往中西部偏移，在土地建设规模指标限制下，东部地区地方政府有动机也有能力通过紧缩土地出让量，促使土地价格高涨，以此获得更大收益。表7列(5)～(8)为连续变量DID模型回归结果，与上述结论保持一致。

表7 异质性检验结果

(一)土地出让规模及土地出让价格的变化

上述分析结果明确表明，教育改革冲击显著降低了地方土地出让宗数。这里以土地出让面积再次验证土地出让总体规模是否下降，并考察是否因此推高了土地出让价格。表8分别对土地出让面积及土地出让价格进行DID模型估计。表8列(1)、(2)的结果表明，教育改革冲击引起了地方政府土地出让面积的明显下降。这与亓寿伟等(2020)以及刘诚等(2019)的研究结论保持一致。表8列(3)、(4)结果表明，财政压力对土地出让价格有强烈的增加效应。也就是说，面临4%政策目标财政压力的地方政府，相较于没有该项压力的地方政府，显著地提高了土地出让平均价格，增幅为30.1%，且受改革冲击越强的地区，地方政府土地出让的均价增幅越大。这表明地方政府会通过控制土地出让的规模，推高土地出让价格，以此缓解财政压力。假说1得到验证。

表8 财政压力对土地出让面积及土地出让价格的影响

总之，可以认为，在紧迫的财政压力之下，地方政府的土地出让宗数显著下降。为应对财政压力，地方政府非常有可能改变土地出让策略，进而对经济发展及结构产生影响。由此，进一步地，可以从供地结构、供地方式等来解释财政压力之下地方政府的供地策略。

(二)供地结构变化

土地出让类型的选择代表着地方政府的土地经营策略。城市可供利用的土地资源相对来说较为固定，地方政府若选择出让商住用地，那么将导致其他用地出让减少。本文主要考察商住用地与工业用地的出让情况，以此来代表土地出让结构。表9为虚拟变量DID回归结果。列(1)的被解释变量为商住用地出让量与工业用地出让量的比值，并取对数处理。列(2)、(3)分别为商住用地、工业用地出让量占比。可以看出，列(1)的回归结果在5%水平上显著为正，说明财政压力使得地方政府出让的商住用地量高于工业用地。也就是说，在城市建设面积总量相对不变的情况下，地方政府为释放4%政策目标的财政压力，土地经营策略的选择更加倾向于商住用地的出让，以尽可能在短期内获得更多的收益，并以工业用地供应的减少为代价。从列(3)可以看出，土地出让中工业用地量明显减少，这是土地出让总体宗数显著下降的主要原因。列(4)～(6)结果表示的是财政压力对各类型土地出让获取收入的影响，被解释变量分别为商住用地出让金与工业用地出让金的比值、商住用地出让金占比、工业用地出让金占比。结果表明，相对工业用地出让得到的土地出让金，通过出让更多的商住用地获取的土地出让金更高，高出26.1%。这其中，商住用地出让金占比显著增加，工业用地出让金占比显著下降。

表9 财政压力对土地出让结构的影响

这说明，为应对4%政策目标的财政压力，地方政府并未通过出让更多土地来获取土地出让金，而是在土地经营策略方面出现变化，通过权衡不同类型土地的出让来获得土地出让金。具体表现为工业用地的出让宗数及金额在总出让比例中显著减少，地方政府暂缓利用具有“招商引资”性质的工业用地，转而显著增加商住用地出让规模以获取更多的土地出让金。因此，在财政压力之下，地方政府在土地出让结构上更偏向于商住用地。

(三)供地方式变化

供地方式主要分成三类：一是招标出让、拍卖出让、挂牌出让；
二是协议出让；
三是划拨。招标、拍卖、挂牌出让是政府供地的一般方式，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以“招拍挂”出让。一般地，“招拍挂”价格为市场竞争确定的公开价，由于存在竞争机制，因此土地价格易得高价，政府操控性较小；
协议出让则是由地方政府直接控制地价且不参与市场竞争，这主要适用于工业项目，政府为调整经济结构、实施产业政策而需要给予扶持、优惠的项目等；
划拨方式出让的土地则是主要适用于政策性用地，如经济适用房、安置房等。现有文献大多认为，土地出让方式体现了地方政府的土地出让用途(赵文哲 等，2015)，工业用地以协议为主，商住用地以“招拍挂”为主(陶然 等，2009；
雷潇雨 等，2014；
王媛 等，2016)。

为应对财政压力，地方政府控制了土地供应总量，调整了土地类型供应比例，并推高了土地出让价格。为获取较高的土地出让价格，地方政府供地方式的选择也将有所变化。表10中huabo、xieyi、zpg分别代表以划拨方式、协议方式、“招拍挂”方式出让土地宗数占比。列(1)～(3)的虚拟变量DID模型回归结果表明，财政压力导致地方政府减少了以协议方式出让土地，显著地增加了以“招拍挂”方式出让土地的比例，由此得到更高的土地出让价格。在财力吃紧的背景下，地方政府通过“招拍挂”方式供应土地，以此获取高额土地出让金，是重要的解决措施(周飞舟，2006；
曹广忠 等，2007；
刘诚 等，2019)。

表10 土地供地方式的不同

图2 受政策冲击的城市第二、三产业产值占比情况

土地是产业生产发展的重要投入要素，财政压力引起商住用地供应占比增加、工业用地供应减少的变化将直接影响到第三、二产业发展的空间规模，在供给与需求两端共同作用下导致地方产业结构发生变化。如图2所示，受到4%政策目标冲击的地方政府所在城市的第三产业发展有明显上升的趋势，与此同时第二产业的发展受到一定约束，呈现了下降的态势。由此可见，地方政府的行为对当地产业结构的变动具有实质性的影响。

为此，本文构建模型来考察财政压力对地方产业结构的影响：

structure=α+βpolicy×time+γX+μ+η+κ+ε

(6)

其中：被解释变量structure为第t年第i个城市的产业结构。首先，参考干春晖等(2011)度量产业结构升级的做法，以第三产业产值与第二产业产值的比值(chanyerate)来表示，该指标在一定程度上能够明晰反映出产业结构的“服务化”方向。核心解释变量依然为policy×time，为4%政策目标的外生冲击和时间虚拟变量的交叉项，β为本文关心的回归系数。为缓解财政压力，地方政府土地经营策略变化将促使第三产业加速发展，那么预期的β应显著为正。其次，鉴于第三产业的增长率高于第二产业的增长率是产业结构“服务化”趋势的典型事实，以第三产业、第二产业产值增长率(thirdgrow、secondgrow)来衡量各自产业的发展速度。X为影响城市产业结构的经济社会控制变量，参考已有相关文献，主要包括人均GDP、地方财政支出、固定资产投资水平、人口密度、土地出让总金额、平均工资、交通基础设施建设等。同时控制城市固定变量、时间控制变量，并且考虑了省级及年份的交叉项以避免遗漏变量以及一些不可观测因素的干扰。回归结果如表11所示。

表11 财政压力对产业结构的影响

列(1)结果表明，当地方受到教育改革冲击时，第三产业的产值高于第二产业。列(2)、(3)的被解释变量分别是第三产业和第二产业的发展速度，可以看出，存在事权改革引起财政压力的地区，第三产业有显著为正的增长率，而第二产业没有明显变化。列(4)～(6)结果与列(1)～(3)一致。表11结果表明，为了有效缓解4%政策目标的财政压力，地方政府的土地经营等策略改变对地区产业结构有进一步的影响。假说2得以验证。

由于第三产业对应的营业税是地方税种，是地方收入的主要来源，地方政府有强激励综合利用产业政策、税收优惠等措施促进营业税对应产业的发展以获取税收收入(谢贞发 等，2016)。因此，表11实证结果的另一种解释是，财政压力使得地方政府通过发展第三产业来着重培养对自身财政收入有利的营业税收入来源。为了检验这个问题，本文采用营业税收入(lnbustax)的绝对值对数以及其占GDP的比重作为被解释变量，以观察财政压力对营业税的影响。并以财政收入(lnrevenue)、税收收入(lntax)、增值税收入(lnvat)的绝对值对数以及各自占GDP的比重作为被解释变量，再次考察在财政压力之下地方政府是否能够汲取税收来补充财政收入。实证回归结果如表12所示，无论被解释变量为绝对值还是相对值，财政压力并没有导致地方政府获得更多的营业税收入，税收形式的财政收入也未有显著变化。可以认为，地方政府利用第三产业发展带来的税收收入来缓解财政压力的渠道未能实现。可能的原因是，尽管第三产业的发展能够带来税收收入的增长，开发、建设、销售、后期服务等环节也将产生税收，但是这部分的税收收入不仅远小于出让商住用地获得的土地出让金，且实现周期较长，无法缓解短期内要实现4%政策目标所形成的财政压力。

表12 财政压力对税收收入的影响

以2010年教育事权变动的4%政策目标为准实验，构建一个外生冲击变量来反映地方政府面临的财政压力，检验财政压力对地方政府土地出让行为的影响。结果表明：财政压力显著降低了地方政府土地出让宗数和土地出让面积，并推高了土地出让价格。土地结构分析表明：财政压力导致地方政府更倾向于商住用地的出让，以在短期内获取高额的土地出让金，同时减少了工业用地的出让，这一过程中优先采用了易得高价的“招拍挂”土地出让形式。进一步地，本文发现由于土地市场上商住用地供应增加，显著地促进了第三产业的快速发展。

基于以上结论，提出以下政策建议。

第一，调整央地财政关系，完善转移支付制度，落实地方税体系的构建，弱化地方政府对土地财政的依赖。4%政策目标增加了地方政府支出责任，但政策赋予的财权及财力增加未能与之相匹配，从而形成财政压力。事实上，地方政府长期处于财权与事权不匹配的状态，土地收益成为地方弥补财政缺口的重要来源。囿于目前地方主体税源的不确定性，地方政府可能选择忽略或弱化土地出让后期相关税收等可持续性财政收入的作用，而通过推高地价获取短期收益，形成土地财政痼疾。在大规模减税降费背景下，基层政府需承担“保基本民生、保工资、保运转”等刚性支出的重担，财政压力更为突出。因此，中央政府在提出财政事权改革时，应同时给予地方政府有效的财权增加以及财力的补给，进一步完善政府间转移支付制度，尽快落实地方税体系的构建，确立地方税主体税种，适当提高地方政府的税收分成比例，以弱化地方政府对土地财政的依赖。

第二，有效控制土地供应，优化土地供给结构的同时强化土地市场化的作用。一方面，在各地城市建设用地受到总量管制的背景下，为应对财政压力，地方政府善于在可操作空间内控制土地供应规模，采取差异化的土地经营策略，对市场产生扭曲影响。地方政府应统筹规划，合理优化土地供给结构，保障土地要素的供给与国家产业政策目标相配合。另一方面，在严格坚守耕地红线的基础上，可适当放宽对土地用途类型的约束，强化土地市场化的作用，引导土地资源优化配置，满足当地市场发展的需求，以刺激地方主体产业的发展。

第三，优化土地资源配置，合理调整产业结构，促进产业升级。4%政策目标形成的财政压力，迫使地方政府调整土地经营策略，提高商住用地供应的占比，相应压缩工业用地占比，由此加速了当地第三产业的发展。这说明中国工业化发展有所减速的现象，极可能与地方财政压力及其土地策略紧密关联。因此，在调整央地财权事权关系、构建地方税体系等方式缓解地方财政压力的同时，地方政府应加快建立土地市场“提质增效”发展机制，深化土地供给侧结构性改革，积极探索利用土地资源倒逼产业转型升级。在审批用地时，更加注重土地利用的可持续性。保障商业与住宅用地供应规模的合理与稳定，稳步推进低效工业用地减量化工作，促进相应产业向高质量发展转型。

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