2020关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施方案

为贯彻落实《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）和《甘肃省人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》（甘政办发〔2017〕192号）精神，进一步深化养老服务业供给侧结构性改革，不断满足老年群体持续增长的多层次、多样化服务需求，促进养老服务业更好更快发展，结合我市实际，现提出如下实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。

全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，认真落实党中央、国务院、省级关于养老服务的决策部署，以满足老年人养老服务需求为出发点和落脚点，坚持“深化改革、放开市场，改善结构、突出重点，鼓励创新、提质增效，强化监管、优化环境”的原则，加快推进养老服务供给侧结构性改革，持续推进简政放权、放管结合、做优增量、盘活存量，繁荣养老市场，提升服务质量，让广大老年群体享受优质养老服务，切实增强人民群众获得感。

（二）发展目标。

到2020年，养老服务市场全面放开，发展环境更加优化，养老服务和产品供给更加丰富、结构更加合理，养老服务政策体系更加完善、行业质量标准更加科学规范，信用体系基本建立，市场监管机制有效运行，服务质量明显改善，群众满意度显著提高。

二、重点任务

（三）放宽准入条件。

1.降低准入门槛。设立营利性养老机构，按“先照后证”简化程序执行，在市场监管部门办理登记后，向民政部门申请设立许可。在民政部门许可登记的非营利性养老机构，可依法在全市范围内设立多个不具备法人资格的服务网点。营利性养老机构设立的非法人分支机构和非营利性养老机构在同一许可登记地区设立的服务网点，符合养老机构设立许可条件的，可实行“一证多址”，经民政部门核准并在《养老机构设立许可证》上签注后，纳入养老机构统一管理并享受相应的扶持和优惠政策。非本地投资者举办养老服务项目与当地投资者享受同等政策待遇，不得以任何名目对此加以限制。

2.放宽外资准入。进一步放开市场，鼓励境外投资者设立非营利性养老机构。境外投资者设立的非营利性养老机构由民政部门报请省民政部门实施许可，并报送省商务部门备案管理，享受与境内投资者设立的非营利性养老机构同等优惠政策。在政府购买养老服务、公建民营招标等活动中，不得以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外资参与全市养老服务相关招标活动。

3.精简行政审批环节。各相关单位要主动公开申办养老机构审批程序和时限，推进行政审批标准化。加强对筹建养老机构的指导服务，优化审批流程，进一步提高行政审批效率，除国家法律、法规和规章明确规定外，不得将彼此审批许可事项互为审批前置条件。加快推行养老机构申办一站式服务，建立“一门受理、一并办理”的网上并联审批平台，审批进度及时向社会公开，进一步提高审批效率。申请设立养老服务类社会组织，符合直接登记条件的可直接向民政部门依法申请登记，不再经由业务主管单位审查同意。

4.规范养老机构设立前置条件。对1998年9月以前建设运营，且未发生改、扩建（含室内外装修、建筑保温、用途变更）的养老机构，不需要办理消防设计审核、消防验收或备案；
建筑面积在300平方米以下或者投资30万元以下的养老机构、设施，不需要办理消防设计、竣工验收备案手续。1998年9月至2009年5月新建、改扩建（含室内装修、用途变更）的养老机构，应当依法办理消防设计审核、消防验收。2009年5月以后新建、改扩建（含室内装修、用途变更）的养老机构，当建筑面积大于1000平方米的，应当依法办理消防设计审核、消防验收；
建筑面积在1000平方米以下的，应当依法办理消防设计备案和竣工验收备案；
对于建筑面积在300平方米以下或者投资30万元以下的养老机构、设施，不需要办理消防设计审核、消防验收或备案。对利用其中建筑面积不超过1000平方米的房屋举办养老机构的，在申请设立许可时需提供整栋建筑物的消防验收合格意见或者备案凭证，并且办理养老机构室内装修消防设计备案及竣工验收备案凭证。老年人活动场所的设置应符合《建筑设计防火规范》（gb50016—2014）的技术标准要求。在竣工验收时，能够提供服务设施产权证明的，不再要求提供建设单位的竣工验收合格证明。严格按照国家消防法律、法规和规章的有关规定，加强养老机构消防监督管理，依法开展消防行政许可和备案抽查，进一步缩短消防审批时限，提高消防行政审批效率，提升消防监督执法服务水平。（民政局、公安局、发改委、建设局、市场监管局、商务局按职责分工负责）

（四）不断优化市场环境。

1.完善价格形成机制。加快建立以市场形成价格为主的养老机构服务收费管理机制，民办营利性养老机构的服务收费项目和标准由经营者自主确定；
民办非营利性养老机构的服务收费标准由经营者合理确定，有关部门对其财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监管，同时加强对价格水平的监测分析。对于政府运营的养老机构，以扣除政府投入、社会捐赠后的实际服务成本为依据，按照非营利原则，实行政府定价或政府指导价；
以公建民营等方式运营的养老机构，采用招投标、委托运营等竞争性方式确定运营方，具体服务收费标准由运营方依据委托协议等合理确定。

2.改革养老机构建设运营体制。研究制定促进政府投资设立的养老机构公建民营相关扶持政策和管理办法。加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构、由国有单位培训疗养机构等改建的养老设施开展公建民营，享受社会办养老机构同等优惠政策；
鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与公办养老机构改革，发展混合所有制养老机构。推动公办养老机构实现“管办分离”，到2020年，政府运营的养老床位数占全市养老床位总数的比例不超过50%。改革公办养老机构运营方式，鼓励实行服务外包。需要政府兜底保障的特困供养对象及其他困难老年人，可通过政府购买服务方式委托改制后的公办养老机构或社会办养老机构供养。

3.加强行业信用建设。建立覆盖养老服务行业法人、从业人员和服务对象的行业信用体系。建立健全信用记录和归集机制，通过企业和社会组织信息系统向社会公示相关企业的行政许可、行政处罚等信息。对诚实守信者在政府购买服务、债券发行等方面实行优先办理、简化程序等绿色通道支持激励政策。建立健全养老服务市场准入、质量评估、信息公示、价格管理、行业黑名单等制度和市场退出机制，加强行业自律和监管。（民政局、发改委、人行嘉峪关中心支行、市场监管局按职责分工负责）

（五）优先发展居家社区养老服务。

1.加快搭建“互联网+”智慧养老服务平台。坚持“政府引导、企业参与、市场化运作、社会化服务”原则，推动移动互联网、云计算、物联网、大数据等与养老服务业相结合，打造覆盖全市的“1234500”居家养老服务信息平台，到2020年，实现“15分钟养老服务圈”覆盖所有城镇居家老年人，并逐步向农村延伸。支持适合老年人的智能化产品、健康监测可穿戴设备、健康养老移动应用软件（app）等设计开发。打通养老服务信息共享渠道，推进养老服务信息平台与户籍、医疗、社会保障等信息资源对接。发展智慧养老服务新业态，创新发展互联网健康咨询、居家健康养老、养老机构信息化服务等健康养老服务模式，推动用户、终端企业、系统集成平台、第三方服务商等实现共赢，形成可持续、可复制的成熟商业模式。

2.积极培育发展居家养老服务组织。积极培养扶持和发展壮大为老服务企业及社会组织，建立健全以服务企业和机构为主体，社区服务网点为纽带，满足老年人生活照料、健康管理、紧急救援、精神慰藉、服务预约、物品代购等服务需求的居家社区养老服务网络。推广居家社区养老服务项目化运作，通过推进“三社联动”将居家社区养老服务设施打包交由社会力量运营。鼓励养老机构发挥专业优势，为社区居家养老服务提供支持。鼓励养老服务中介组织发展，支持其承接老年人能力评估、咨询和第三方认证等服务。研究制定激励扶持政策，开发养老服务公益创投项目，支持养老服务企业和组织规模化、品牌化、连锁化发展。

3.分类推进社区养老服务设施建设。研究制定新建住宅小区配建养老服务设施建设、移交和管理办法，把社区养老设施建设纳入政府经济社会发展总体规划以及城市总体规划、控制性详细规划，确保“新建城区和居住（小）区按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施”的规定落到实处。科学界定社区老年人文娱活动设施、社区日间照料中心、社区嵌入式中小型养老机构等服务设施的功能定位，分类明确建设标准，实现均衡配置、有序发展。优先支持发展社区嵌入式中小型养老机构或托老所，为老年人就近提供集中照护服务。社区日间照料中心等养老服务设施，可无偿委托具备资质的专业服务组织或老年协会托管运营。

4.不断提高老年人生活便捷化水平。推进适老化无障碍改造，加大老旧居住小区和老年人家庭的无障碍改造力度，完善无障碍设施的相关使用信息或指示标志，在城市保障房建设和农村危房改造中重点考虑老年人无障碍建设内容。通过政府补贴、业主众筹、社会力量参与等多种形式，优先对经济困难的失能、失独、重度残疾人等特殊困难老年人家庭的通道、居室、卫生间等生活场所进行适老化改造，并配备基本的生活辅助器具。在新建小区配套基础设施建设工作中，统筹考虑适老化配套设施建设，优化小区车行道路系统，满足老年人救护需要；
在小区公共区域增加休息设施、公共绿地和健身场地，方便老年人休息和健身。（工信委、科技局、建设局、民政局、卫计委、发改委、国土局、规划局按职责分工负责）

（六）尽快补齐养老服务短板。

1.全面提升养老机构服务质量。按照属地管理、政府负责的要求，努力提高养老机构使用率，力争到2020年全市养老机构平均入住率不低于70%。组织制定养老服务质量标准，推进养老机构综合评估，加强养老机构服务质量监管和等级评定工作，并与评先选优、奖励补贴等挂钩。加大养老机构监管力度，主动接受社会各界监督，依法依规从严惩处欺老、虐老等行为，切实维护老年人合法权益。

2.着力增强农村养老服务能力。通过整合农村公共服务资源或依托老年人自有房产，分步推进养老服务设施建设，逐步形成乡镇有老年人活动中心（养老服务中心）、社区（村）有老年人日间照料中心（互助老人幸福院）的养老服务网络，开展自助式、互助式养老服务。农村集体经济、农村土地流转等收益分配应充分考虑解决本村老年人养老问题。鼓励专业社会工作者、社区工作者、志愿服务者，开展对农村留守、困难、鳏寡、独居老年人的关爱保护和心理疏导、咨询等服务。依托农村基层党组织、村委会、老年协会等组织，发挥乡镇驻村干部和村医作用，建立留守等老年人联络人登记制度和应急处置、评估帮扶机制，关注老年人的心理、安全等问题。

3.建立健全老年人福利保障制度。将城乡特困人员全部纳入政府特困供养范围，供养标准按照不低于上年度全市城镇居民人均可支配收入的40%和农民人均纯收入的70%确定。全面落实经济困难老年人补贴制度，通过购买服务方式为经济困难的失能、失智、高龄老年人居家和入住机构养老提供支持。探索建立长期护理保险制度，形成多元化的保险筹资模式，推动解决失能人员基本生活照料和相关医疗护理等所需费用问题。（民政局、公安局、发改委、财政局、人社局、卫计委、国土局、市场监管局按职责分工负责）

（七）加快推进医养融合发展。

1.建立医养结合绿色通道。建立医疗卫生机构设置审批绿色通道，支持规模较大的养老机构开办老年病院、康复院、医务室等医疗卫生机构，将符合条件的养老机构内设医疗卫生机构按规定纳入城乡基本医疗保险定点范围，到2020年，全市100张床位以上的养老机构均需设立护理站并取得执业资格，护理型床位占全市养老床位总数的比例应不低于30%。开通预约就诊绿色通道，推进养老服务机构、社区老年照料机构与医疗机构对接，为老年人提供安全、可靠、便捷医疗服务。对行动不便、无法出门就诊的老年人，要定期不定期提供上门服务。提升医保经办服务能力，切实解决老年人省内异地就医直接结算问题。鼓励符合条件的执业医师到养老机构、社区老年照料机构内设的医疗卫生机构执业。在城市新建居住区或旧城改造过程中，按有关要求规划建设社区卫生服务机构，鼓励与区域内养老机构联合建设，延伸基层卫生服务功能，满足居家老年人多层次服务需求。

2.积极促进中医药健康养老服务。切实落实国家中医药管理局等部委《关于促进中医药健康养老服务发展的实施意见》（国中医药医政发〔2017〕2号）精神，通过建设中医医疗养老联合体等多种形式，整合中医医疗、康复、养老和护理资源，打造具有特色的中医药健康养老服务。大力开发中医药与养老服务相结合的系列服务产品，鼓励社会力量举办以中医药健康养老为主的护理院、疗养院。到2020年，形成医疗机构、社会非医疗性中医养生保健机构与机构养老、社区养老和居家养老密切合作的中医药健康养老服务体系，中医药健康养老服务基本覆盖城乡社区和60%以上的养老机构。（卫计委、民政局、人社局、规划局按职责分工负责）

（八）不断丰富老年产品用品供给。

1.促进老年产品用品升级。支持企业利用新技术、新工艺、新材料和新装备开发为老年人服务的产品用品，研发老年人乐于接受和方便使用的智能科技产品；
上述企业经认定为高新技术企业的，按规定享受企业所得税优惠。支持数字化医疗产品和适用于个人及家庭的健康检测监测与健康物联网等产品的研发。丰富适合老年人的食品、药品、服装等供给。支持符合条件的老年用品企业牵头承担各类科技计划（专项、基金等）科研项目。积极推进老年人康复辅助器具配置，重点支持自主研发和生产康复辅助器具。

2.发展适老金融服务。规范和引导商业银行、保险公司等金融机构开发适合老年人的理财、保险产品，满足老年人金融服务需求。鼓励金融机构优化网点布局，向老年群体集中区域延伸，建设老年人无障碍设施，开辟服务绿色通道。加快建立老年人意外伤害保险制度，逐步拓展养老机构责任保险范围，建立养老服务雇主责任保险。（工信委、科技局、市场监管局、银监局、发改委、人行嘉峪关中心支行按职责分工负责）

三、保障措施

（九）注重规划引领。认真落实《嘉峪关市“十三五”老龄事业发展规划》（嘉政发〔2018〕21号），与经济社会发展总体规划及基本公共服务等专项规划衔接配套。加强与其他市州横向联系和优势互补，发挥各自比较优势，提升区域养老服务协同发展水平。（民政局、发改委、老龄办按职责分工负责）

（十）完善支持政策。在严格落实国家和省上现行支持养老服务业发展优惠扶持政策的基础上，进一步完善和优化土地、财政及投融资政策，鼓励和吸引更多民间资本投入到养老服务领域。

1.完善土地支持政策。养老服务设施用地供应纳入国有建设用地供应计划。新建城区和居住（小）区配建养老服务设施用地的，建设规模一并纳入住房建设用地供应计划。对闲置土地依法处置后由政府收回、规划用途符合要求的，可优先用于养老服务设施用地，一并纳入国有建设用地供应计划。民间资本举办的非营利性养老服务机构经养老主管部门认定后同意变更为营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地报经市政府批准后，可办理协议出让（租赁）土地手续，补缴土地出让金（租金）。改造利用现有闲置厂房、社区用房等兴办养老服务设施，符合《划拨用地目录》且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。在符合规划的前提下，对已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款；
后续调整为营利性养老服务设施的，应补缴相应土地价款。城市非民用房转型成养老服务设施的，报民政、房管、国土、规划等部门备案，五年内可暂不办理土地和房产功能变更手续，满五年后继续用于养老服务设施的，可由产权人按有关规定办理使用功能变更手续。农村集体经济组织可依法盘活本集体建设用地存量，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施；
民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可依法使用农民集体所有土地。支持以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设养老服务项目。涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置前提下，可以边建设边报批；
涉及占用耕地的，允许边占边补；
确实难以避让永久基本农田的，可以纳入重大建设项目范围，报请省级国土资源主管部门办理用地预审，并按照有关规定办理农用地转用和土地征收。（国土局、建设局、民政局按职责分工负责）

2.完善财政支持政策。根据全市经济社会发展状况和老年人口增长情况，建立稳定的财政投入保障机制。扩大政府购买养老服务范围，重点向社区居家养老服务、农村养老服务倾斜。明确财政对各类养老机构的运营补贴制度，对社会力量兴建或运营的社区养老服务设施，应根据其设施类型、设施规模等，分类分档合理确定运营补贴标准。切实落实养老机构相关税费优惠政策，落实市级留成的福利彩票公益金60%以上用于支持养老服务业发展的政策要求。（财政局、民政局按职责分工负责）

3.完善金融支持政策。鼓励民间资本采取建立基金、发行企业债券等方式筹集资金，用于建设养老设施、购置设备和收购改造社会闲置资源等。鼓励银行业金融机构以养老服务机构有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产和应收账款、动产、知识产权、股权等抵质押，提供信贷支持，满足养老服务机构多样化融资需求。有条件的地方在风险可控、不改变养老机构性质和用途的前提下，可探索养老服务机构其他资产抵押贷款的可行模式。鼓励支持保险机构兴办养老社区、养老健康服务机构，促进保险业与养老服务业融合发展。完善担保体系，积极推动为养老服务企业提供担保服务。（银监局、发改委、人行嘉峪关中心支行按职责分工负责）

（十一）加快人才队伍建设。进一步健全养老服务人才培养培训体系，提升养老服务人才素质。支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业课程，鼓励社会资本创办养老服务培训机构，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才。通过福彩公益金购买服务方式，重点培训养老机构负责人、养老护理员和消防安全员等养老服务从业人员。完善养老服务人员薪资待遇保障机制，制定落实养老从业人员入职奖补政策，对大中专毕业生在养老机构从事养老服务工作的，给予一定比例助学贷款代偿和学费补偿，或给予一次性奖励并逐年返还全额学费。对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员，按规定落实相关补贴。完善职业技能等级与养老服务人员薪酬待遇挂钩机制。对在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。鼓励养老机构和社区开发养老服务公益性岗位和社工岗位，对从事养老服务的就业困难群体和大中专院校对口毕业生，按规定给予岗位补贴和社会保险补贴。开展养老护理员职业技能大赛，建立养老服务人员奖惩机制，提升其职业素养。积极开发老年人力资源，为老年人的家庭成员提供养老服务培训，倡导“互助养老”模式。（人社局、民政局、教育局按职责分工负责）

（十二）加强服务监管。建立健全相关部门协调配合、各负其责的监管机制。严禁以举办养老机构名义从事房地产开发，严禁利用养老机构的房屋、场地、设施开展与养老服务无关的活动，严禁改变机构的养老服务性质。做好养老服务领域非法集资信息监测和分析工作，加强政策宣传和风险提示。进一步完善养老服务标准体系，健全标准实施效果评估机制，推动标准实施。培育和发展各级养老行业协会，发挥其在行业自律、行业标准制定、数据统计、信息披露、反不正当竞争等方面的作用。（民政局、市场监管局等部门按职责分工负责）

（十三）加大宣传引导。坚持以社会主义核心价值观为引领，弘扬中华民族尊老、敬老的社会风尚和传统美德，开展孝亲敬老教育，营造养老、助老的良好社会氛围，加强对养老服务业发展过程中涌现出的先进典型和先进事迹的宣传报道，及时总结推广

养老服务业综合改革和居家社区养老、医养结合等试点中的好经验、好做法。依法打击虐待、伤害老年人及侵害老年人合法权益的行为。积极组织开展适合老年人的文化体育娱乐活动，引导老年人积极参与社区服务、公益活动和健康知识培训，丰富老年人精神文化生活。（老龄办、民政局、公安局按职责分工负责）

（十四）强化部门协调。各部门要各司其职、密切配合，完善并落实相关优惠政策，共同促进养老服务提质增效。对不落实养老服务政策，或者在养老机构运营和服务中有违反法律法规行为的，依法依规追究相关人员的责任。

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